Постанова № 71148690, 20.12.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@apladm.ki.court.gov.ua

Прізвище судді (суддів) першої інстанції: Качур І.А.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 грудня 2017 року Справа № 826/8626/17

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Карпушової О.В., Кобаля М.І.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представників позивача Дмитренка Д.О., Булаєвої О.В.,

представника відповідача Пуленця А.С.,

розглянувши у відритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційні скарги публічного акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго» та Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 листопада 2017 року у справі за адміністративним позовом публічного акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго» до Кабінету Міністрів України про визнання незаконними та нечинними постанови і розпорядження,

В С Т А Н О В И В :

Публічне акціонерне товариство «ДТЕК Західенерго» (далі - позивач) звернулося до суду з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач) про:

- визнання незаконною та нечинною з 11.06.2017 р. постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 р. № 372 «Про затвердження Порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії»;

- визнання незаконним та нечинним з моменту прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.06.2017 р. № 409-р «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії».

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 листопада 2017 року адміністративний позов було задоволено частково: визнано незаконним та нечинним з моменту прийняття розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.06.2017 р. № 409-р «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії», а в решті позовних вимог - відмовлено.

Позивач, не погоджуючись з рішення суду в частині щодо відмови в задоволенні позовних вимог, подав апеляційну скаргу, в якій, з урахуванням доповнень до неї, посилається на те, що постанова КМУ від 13.08.2014 р. № 372 є незаконною з дати втрати чинності Законом України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України» від 24.10.2013 р. № 663-VII, тобто з 11.06.2017 р., оскільки з цього моменту КМУ не наділений повноваженнями визначати порядок вжиття тимчасових надзвичайних заходів у цій галузі.

З наведених підстав апелянт ПАТ «ДТЕК «Західенерго просить скасувати рішення суду в частині щодо відмови в задоволенні позовних вимог та ухвалити нове рішення в цій частині про їх задоволення, вважаючи, що судом першої інстанції порушено норми матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спору в цій частині.

Відповідач, не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, також подав апеляційну скаргу, в якій посилається на те, що розпорядження від 14.06.2017 р. № 409-р було ним прийнято у межах наданих йому повноважень, на виконання рішення РНБО, за поданням Міненерговугілля, на підставі постанови КМУ від 13.08.2014 р. № 372 та з метою ощадливого використання запасів антрацитового вугілля і його транспортування на контрольовану територію України, а також зазначивши, що суд першої інстанції протиправно не залучив до участі у справі в якості третіх осіб НЕК «Укренерго», ДП «Енергоринок» та Державну інспекцію з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії.

З наведених підстав апелянт КМУ просить скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалите нове про відмову в задоволенні позову, вважаючи, що оскаржувана постанова суду прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

У відзиві на апеляційну скаргу відповідача позивач наголошує на тому, що з дати набуття чинності Законом України «Про ринок електричної енергії» від 13.04.2017 р. № 2019-VIII та, відповідно, втрати чинності Законом України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України» від 24.10.2013 р. № 663-VII, тобто з 11.06.2017 р., КМУ не мало повноважень приймати розпорядження від 14.06.2017 р. № 409-р «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії», а також на тому, що відповідачем не обґрунтовано, яким чином рішення у цій справі впливає на права, обов'язки та інтереси НЕК «Укренерго», ДП «Енергоринок» та Державну інспекцію з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії, які, між іншим, були повідомлені про розгляд даної справи.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційних скарг, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а постанова суду - без змін з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, Міністерством енергетики та вугільної промисловості України було підготовлено та внесено на розгляд КМУ проект постанови «Про затвердження Порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії».

У пояснювальній записці до вказаної постанови зазначено, що метою її прийняття є врегулювання взаємовідносин між органами центральної виконавчої влади Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та встановлення надзвичайних заходів та їх обсягів, що можуть тимчасово застосовуватись до суб'єктів ринку електричної енергії у разі тривалого порушення нормальної роботи електричної енергії.

15.08.2014 р. за результатами правової експертизи проекту цієї постанови Міністерством юстиції України складено висновок, відповідно до якого проект постанови відповідає Конституції України, а також актам законодавства, що мають вищу юридичну силу та узгоджується з актами такої ж юридичної сили.

Згідно з довідкою про погодження проекту постанови, проект погоджено з Міністерством фінансів України, головою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, Міністерством економічного розвитку і торгівлі України, Антимонопольним комітетом України.

13.08.2014 р. на підставі та на виконання Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії» відповідачем було прийнято постанову № 372, якою затверджено Порядок вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії, який визначає підстави прийняття рішень про вжиття тимчасових заходів; види тимчасових заходів; встановлює, що рішення приймається КМУ за поданням Міненерговугілля або НКРЕ на строк, що не перевищує 1 місяць, а строк його дії може бути продовжений не більше, ніж на один місяць.

11.06.2017 р. набрав законної сили Закон України «Про ринок електричної енергії» від 13.04.2017 р. № 2019-VІІІ, яким скасовано дію Закону України «Про засади функціонування ринку електричної енергії».

Законом України «Про ринок електричної енергії» Кабінету Міністрів України не надано повноважень на введення надзвичайних заходів на ринку електричної енергії або на затвердження порядку вжиття надзвичайних заходів.

14.06.2017р. Кабінетом Міністрів України прийнято Розпорядження № 409-р «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії».

Вважаючи незаконною постанову КМУ від 13.08.2014 р. № 372 з моменту набуття чинності Законом України «Про ринок електричної енергії» від 13.04.2017 р. № 2019-VІІІ та незаконним розпорядження КМУ від 14.06.2017 р. № 409-р як таке, що прийнято відповідачем за відсутності повноважень, позивач звернувся до суду з адміністративним позовом у цій справі.

Колегія суддів встановила, що ухвалюючи рішення суду в частині щодо задоволення позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що на час прийняття розпорядження від 14.06.2017 р. № 409-р у КМУ були відсутні повноваження на прийняття рішення щодо вжиття надзвичайних заходів на ринку електричної енергії.

Відмовляючи в іншій частині позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що постанова від 13.08.2014 р. № 372 прийнята КМУ в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, законами та Регламентом КМУ.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законами України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України» від 24.10.2013 р. № 663-VII, який був чинним на момент прийняття відповідачем постанови від 13.08.2014 р. № 372 (далі - Закон № 372), «Про ринок електричної енергії» від 13.04.2017 р. № 2019-VIII (далі - Закон № 2019-VIII), «Про Кабінет Міністрів України» від 27.02.2014 р. № 794-VII (далі - Закон № 794-VII), Регламентом КМУ, затвердженим постановою КМУ від 18.07.2007 р. № 950 (далі - Регламент).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 2 статті 27 Закону № 663-VII було визначено, що у сфері функціонування ринку електричної енергії до повноважень Кабінету Міністрів України належать такі повноваження як: затвердження порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії; прийняття рішення щодо вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії у випадках, передбачених цим Законом, правилами ринку та кодексом електричних мереж.

При цьому, статтею 29 вказаного Закону також передбачалося, що у разі тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії внаслідок виникнення аварійних ситуацій в об'єднаній енергетичній системі України, викликаних пошкодженням електроенергетичних установок, їхніх елементів, споруд, або внаслідок надзвичайних ситуацій Кабінет Міністрів України мас право приймати рішення щодо вжиття тимчасових надзвичайних заходів із подолання наслідків такої ситуації відповідно до затвердженого ним порядку. Рішення щодо вжиття надзвичайних заходів на ринку електричної енергії приймається Кабінетом Міністрів України за поданням центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику в електроенергетичному комплексі, або національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, щодо виникнення порушення нормальної роботи ринку електричної енергії за результатами моніторингу ринку електричної енергії. Надзвичайні заходи на ринку електричної енергії можуть вживатись на період, що не перевищує один місяць. Кабінет Міністрів України має право прийняти рішення про продовження терміну дії вжитих надзвичайних заходів на ринку електричної енергії, але не більше ніж на один місяць.

Згідно з ч. 3 ст. 5 Закону № 2019-VIIIдо повноважень Кабінету Міністрів України у сфері електроенергетики належить: 1) затвердження Енергетичної стратегії України; 2) визначення вимог до уповноваженого банку та переліку уповноважених банків ринку електричної енергії; 3) утворення оператора ринку, гарантованого покупця; 4) прийняття рішення про покладення спеціальних обов'язків для забезпечення загальносуспільних інтересів та умов (порядку) виконання таких спеціальних обов'язків; 5) затвердження порядку проведення конкурсу з визначення постачальників універсальних послуг, постачальників "останньої надії"; 6) затвердження порядку надання звільнення, передбаченого статтею 24 цього Закону; 7) затвердження порядку забезпечення постачання електричної енергії захищеним споживачам; 8) затвердження річного прогнозного паливно-енергетичного балансу; 9) затвердження порядку проведення конкурсу на будівництво генеруючої потужності та заходів з енергоефективності/управління попитом; 10) затвердження особливостей регулювання правових, економічних та організаційних відносин, пов'язаних з продажем електричної енергії на тимчасово окуповану територію, а також відносин, пов'язаних з виробництвом, передачею, розподілом, постачанням, купівлею, продажем і використанням електричної енергії на тимчасово окупованій території України; 11) інші повноваження, визначені законами.

Разом з тим, у відповідності до ч. 3 ст. 4 Закону № 794-VII порядок проведення засідань КМУ, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності визначаються Регламентом.

Згідно з ч. 2, 3 ст. 50 Закону № 794-VII проекти актів Кабінету Міністрів України готуються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, державними колегіальними органами. Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними. Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями.

Проекти актів Кабінету Міністрів України вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України міністерствами, центральними органами виконавчої влади (крім тих, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через відповідного члена Кабінету Міністрів України), державними колегіальними органами, місцевими державними адміністраціями.

У п. 1 § 32 глави 2 Регламенту передбачено, що проекти актів Кабінету Міністрів готуються на основі та на виконання Конституції і законів України, актів і доручень Президента України, актів Кабінету Міністрів, доручень Прем'єр- міністра, а також за ініціативою членів Кабінету Міністрів, центральних органів виконавчої влади, державних колегіальних органів. Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій з дотриманням вимог цього Регламенту.

Пунктом 5 параграфу 33 Регламенту встановлено, що проект акту Уряду підлягає обов'язковому погодженню усіма заінтересованими органами.

Відповідно до § 44 Регламенту розробник подає Мін'юсту для проведення правової експертизи разом з пояснювальною запискою, матеріалами погодження (листами із зауваженнями і пропозиціями).

Системний аналіз викладених правових норм надає підстави стверджувати, що законодавством, чинним до 11.06.2017 р. було регламентовано повноваженнями КМУ щодо затвердження порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії та прийняття рішення щодо вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії за процедурою , визначеною Регламентом.

Таким чином, перевіряючи рішення суду першої інстанції у межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів звертає увагу на те, що постанова від від 13.08.2014 р. № 372 «Про затвердження Порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії» була прийнята відповідачем з дотриманням процедури, визначеної Регламентом КМУ, а саме на підставі проекту Міненерговугілля, з урахуванням мети, визначеної у пояснювальній записці до нього, висновку правової експертизи, після погодження з Міністерством фінансів України, Головою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики, Мінекономрозвитрку та АМК, та у межах повноважень, наданих йому Законом № 663-VII, чинним на момент прийняття такої постанови.

При цьому, доводи апелянта - позивача про те, що постанова КМУ від 13.08.2014 р. № 372 є незаконною з дати втрати чинності Законом України «Про засади функціонування ринку електричної енергії України» від 24.10.2013 р. № 663-VII, тобто з 11.06.2017 р., оскільки з цього моменту КМУ не наділений повноваженнями визначати порядок вжиття тимчасових надзвичайних заходів у цій галузі, колегія суддів вважає не обґрунтованими, оскільки, як встановлено вище, на момент її прийняття відповідач діяв на підставі, у спосіб та в межах наданих йому повноважень, як того вимагає ч. 2 ст. 19 Конституції України, і зміна законодавства 11.06.2017 р. визначає обсяг його компетенції саме з цієї дати, але виходячи зі змісту ст. 2 КАС України, не надає достатніх правових підстав для визнання незаконним рішення, прийнятого до цього.

З огляду на викладене, судова колегія погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відсутності достатніх те необхідних правових підстав для задоволення адміністративного позову в частині вимог про визнання незаконною та нечинною з 11.06.2017 р. постанови Кабінету Міністрів України від 13.08.2014 р. № 372 «Про затвердження Порядку вжиття тимчасових надзвичайних заходів з подолання наслідків тривалого порушення нормальної роботи ринку електричної енергії».

Перевіряючи рішення суду першої інстанції в іншій частині щодо задоволення решти позовних вимог, колегія суддів звертає увагу на те, що на момент прийняття відповідачем оскаржуваного у цій справі розпорядження від 14.06.2017 р. № 409-р «Про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії» законодавство не наділяло КМУ повноваженнями щодо вирішення питання про вжиття тимчасових надзвичайних заходів на ринку електричної енергії.

Більш того, законодавством, чинним в галузі електричної енергії з 11.06.2017 р. взагалі не регламентовано введення надзвичайних заходів на ринку електричної енергії, а закріплено механізм контролю ринку електричної енергії Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка наділена для цього відповідними повноваженнями.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що розпорядження від 14.06.2017 р. № 409-р прийнято відповідачем поза межами наданих йому повноважень та за відсутності достатніх і необхідних правових підстав, а отже є незаконним та підлягає визнанню нечинним з моменту його прийняття, а такі позовні вимоги - задоволенню.

При цьому, доводи апелянта - відповідача про те, що вказане розпорядження прийнято на виконання пункту 1 рішення РНБО України від 15.03.2017 р. «Про невідкладні додаткові заходи із протидії гібридним загрозам національної безпеки України», колегія суддів вважає необґрунтованими, оскільки зазначене рішення РНБО має нижчу юридичну силу, ніж Закон № 2019-VIII, і не може бути підставою для зміни порядку розподілу повноважень між органами виконавчої влади в галузі електричної енергії, регламентованим зазначеним Законом.

Посилання апелянта - відповідача на те, що на момент прийняття ним спірного розпорядження від 14.06.2017 р. № 409-р Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, яка у відповідності до Закону № 2019-VIII є Регулятором ринку електричної енергії, не було розроблено Положення про функціонування ринку при виникненні надзвичайної ситуації, і таке розпорядження прийнято КМУ на підставі Постанови № 372 та в межах наданих йому повноважень, судова колегія вважає такими, що не ґрунтуються на нормах чинного законодавства і не відповідають вимогам Закону № 2019-VIII.

Твердження апелянта - відповідача про те, що суд першої інстанції протиправно не залучив до участі у справі в якості третіх осіб НЕК «Укренерго», ДП «Енергоринок» та Державну інспекцію з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії, апеляційний суд до уваги не приймає, оскільки апелянтом не доведено, що рішення суду у цій справі прийнято з приводу прав, свобод чи інтересів вказаних осіб.

Більш того, як вбачається з матеріалів справи, питання щодо залучення вказаних осіб до участі у справі досліджувалося судом першої інстанції і за результатами його розгляду постановлено протокольну ухвалу від 06.09.2017 р. про відмову в задоволенні такого клопотання /Т.1 а.с.47, 49/, яка не оскаржується апелянтом.

У контексті перевірки вказаних доводів апеляційної скарги судова колегія також звертає увагу й на те, що оголошення про розгляд даної справи було оприлюднено в Офіційному віснику України (2017, № 67, с. 260, № 77, с.109) та в газеті «Урядовий кур'єр» /Т.1 а.с. 71-73/, а отже, кожна особа, яка б вважала, що оскаржувані у цій справі постанова та розпорядження стосуються її прав, свобод чи інтересів, мала можливість звернутися до суду та реалізувати свої процесуальні права.

Таким чином, проаналізувавши ці та всі інші доводи апелянтів, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційних скарг, колегія суддів вважає, що вони не спростовують правильності висновків суду першої інстанції, яким повно встановлено обставини справи та правильно застосовано норми матеріального і процесуального права.

Відповідно до ст. 316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Отже, апеляційні скарги публічного акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго» та Кабінету Міністрів України підлягають залишенню без задоволення, а постанова Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 листопада 2017 року - без змін.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційні скарги публічного акціонерного товариства «ДТЕК Західенерго» та Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 08 листопада 2017 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 20 грудня 2017 року.

Головуючий суддя:

Судді: