Постанова № 71074229, 14.12.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

Справа: № 750/6509/17 Головуючий у 1-й інстанції: Падій В.В.

Суддя-доповідач: Губська О.А.

ПОСТАНОВА

Іменем України

14 грудня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Губської О.А.

суддів: Ключковича В.Ю., Беспалова О.О.,

за участю: секретаря судового засідання Сергієнко Т.О.,

представника позивача Маслак М.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Чернігівська взуттєва фабрика «Берегиня» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради про визнання протиправними дій та визнання декларації зареєстрованою,

В С Т А Н О В И В

Позивач звернувся до суду з позовом до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради, у якому просив: визнати протиправними дії УДАБК ЧМР щодо повернення декларації про початок виконання будівельних робіт: "Будівництво багатоквартирного житлового будинку підвищеної комфортності серії "УСБ-2015", з вбудованими об'єктами соціальної інфраструктури, господарськими приміщеннями та автономним джерелом теплопостачання у кожній квартирі (№ 2 - будівельна адреса), на земельній ділянці, яка перебуває в постійному користуванні, поданої ПрАТ "Чернігівська взуттєва фабрика "Берегиня" 01.06.2017; визнати зареєстрованою декларацію про початок виконання будівельних робіт: "Будівництво багатоквартирного житлового будинку підвищеної комфортності серії "УСБ-2015", з вбудованими об'єктами соціальної інфраструктури, господарськими приміщеннями та автономним джерелом теплопостачання у кожній квартирі (№ 2 - будівельна адреса), на земельній ділянці, яка перебуває в постійному користуванні, подану ПрАТ "Чернігівська взуттєва фабрика "Берегиня" 01.06.2017.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року позов задоволено повністю.

На вказане судове рішення відповідачем подано апеляційну скаргу, у якій скаржник ставить питання про скасування названої постанови та прийняття нового рішення - про відмову у задоволенні позову. Апелянт посилається на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, невідповідність висновків суду обставинам справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Позивачем подано письмові заперечення, у яких він просив відмовити у задоволенні апеляційної скарги відповідача.

У судове засідання з'явився представник позивача та просив суд апеляційної інстанції залишити рішення суду першої інстанції без змін. Представник відповідача до суду не з'явився, хоча він був належним чином повідомлений про дату, час та місце судового засідання, колегія суддів вважає за можливе розглянути справу у його відсутності, відповідно до ч. 4 ст. 196 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Заслухавши суддю-доповідача та представника позивача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів апеляційної інстанції виходить із таких фактичних обставин.

Судом установлено, що 02.03.2017 виконавчим комітетом Чернігівської міської ради прийнято рішення № 100 "Про затвердження та надання містобудівних умов і обмежень забудови земельних ділянок", яким ПрАТ "Чернігівська взуттєва фабрика "Берегиня" затверджено та надано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки для будівництва багатоквартирного житлового будинку підвищеної комфортності серії "УСБ-2015", з вбудованими об'єктами соціальної інфраструктури, господарськими приміщеннями та автономним джерелом теплопостачання у кожній квартирі по вул. Козацький, 15а (№ 2 - будівельна адреса), на земельній ділянці, яка перебуває у постійному користуванні (далі - об'єкт будівництва).

23.03.2017 Управлінням архітектури та містобудування Чернігівської міської ради позивачу видано Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки по вул. Козацькій, 15а, м. Чернігів.

29.03.2017 ПрАТ "Чернігівська взуттєва фабрика "Берегиня" подано до УДАБК ЧМР декларацію про початок виконання будівельних робіт за вказаним об'єктом будівництва, що підтверджується описом прийняття документів № 9272/2.

Проте, листом від 05.04.2017 № ЧГ 093170951594 УДАБК ЧМР було повідомлено позивача, що за результатами перевірки повноти даних, зазначених у декларації, Управління повертає декларацію у зв'язку з потребою приведення у відповідність інформації стосовно: затвердження проектної документації замовником; містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; проведення експертизи проекту будівництва.

01.06.2017 позивачем повторно подано до УДАБК ЧМР декларацію про початок виконання будівельних робіт за зазначеним об'єктом будівництва, про що свідчить опис прийняття документів № 16200/2.

Разом з тим, листом від 08.06.2017 № ЧГ 093171593552 УДАБК ЧМР позивача повідомлено, що за результатами перевірки повноти даних, зазначених у декларації Управління повертає декларацію у зв'язку з потребою уточнення інформації стосовно категорії складності об'єкта будівництва.

Вважаючи дії відповідача протиправними, а свої права порушеними, позивач звернувся до суду.

Задовольняючи позов, суд попередньої інстанції мотивував своє рішення тим, що дії відповідача щодо повернення позивачу декларації про початок будівельних робіт від 01.06.2017 є протиправними, оскільки позивач при подачі та оформленні цієї декларації дотримався вимог містобудівного законодавства в частині відповідності даних, зазначених у вищевказаній декларації, у свою чергу відповідач, при фактичній відмові позивачу в реєстрації повторно поданої декларації про початок виконання будівельних робіт, вказав нові недоліки, які не вказувалися при первісній подачі декларації, що суперечить вимогам нормативно-правових актів, якими врегульовано спірні правовідносини. Також, місцевий адміністративний суд дійшов висновку про те, що, з урахуванням принципу мовчазної згоди, вимоги позивача про визнання декларації зареєстрованою також підлягають задоволенню.

Перевіривши правову оцінку обставин справи, повноту їх встановлення та правильність застосування судом норм матеріального і процесуального права, з урахуванням доводів апеляційної скарги та заперечень на неї, колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду дійшла висновку про таке.

Частиною 2 статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з частинами 1-3 ст. 36 цього ж Закону (у редакції на час подання декларації) право на виконання підготовчих робіт (якщо вони не були виконані раніше згідно з повідомленням або зареєстрованою декларацією про початок виконання підготовчих робіт) і будівельних робіт на об'єктах, що належать до I - III категорій складності, підключення об'єкта будівництва до інженерних мереж та споруд надається замовнику та генеральному підряднику чи підряднику (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) після реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт.

Реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт проводить орган державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації. Виконувати будівельні роботи, підключати об'єкт будівництва до інженерних мереж та споруд без реєстрації зазначеної декларації забороняється. За наявності зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт отримання замовником та генеральним підрядником чи підрядником (у разі якщо будівельні роботи виконуються без залучення субпідрядників) інших документів дозвільного характеру для виконання будівельних робіт та видалення зелених насаджень у межах будівельного майданчика не вимагається.

Форма декларації про початок виконання будівельних робіт, порядок її подання та реєстрації, форма повідомлення про зміну даних у зареєстрованій декларації визначаються Кабінетом Міністрів України.

На виконання вимог цієї норми постановою Кабінету Міністрів України від 13 квітня 2011 р. N 466 було затверджено Порядок виконання підготовчих та будівельних робіт (далі - Порядок).

За правилами п. 17 Порядку орган державного архітектурно-будівельного контролю протягом п'яти робочих днів з дня надходження до нього декларації перевіряє повноту даних, зазначених у декларації, та здійснює дії щодо внесення інформації, зазначеної у декларації, до реєстру.

За визначенням абз. 5, 6 пункту 2 Порядку (у редакції, чинній на момент подачі декларації ПрАТ "Чернігівська взуттєва фабрика "Берегиня") повнота даних - це інформація, надана замовником у поданих документах, в обсязі, достатньому для прийняття рішення про реєстрацію декларації про початок виконання підготовчих робіт та декларації про початок виконання будівельних робіт; реєстрація - це внесення даних до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

Підстави повернення декларації закріплені у ч. 4 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", відповідно до якої орган державного архітектурно-будівельного контролю повертає декларацію про початок виконання будівельних робіт замовникові для усунення виявлених недоліків, якщо у декларації не відображено інформації щодо замовника, назви чи адреси об'єкта будівництва, документа, що підтверджує право власності чи користування земельною ділянкою (крім випадків, визначених частиною четвертою статті 34 цього Закону), містобудівних умов та обмежень (крім об'єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються), проектувальника, головного архітектора та/або головного інженера проекту, осіб, відповідальних за проведення авторського і технічного нагляду, з обґрунтуванням причини у строк, передбачений для її реєстрації. Після усунення недоліків декларація розглядається органом державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, передбаченому для її реєстрації.

Згідно із листом УДАБК ЧМР від 05.04.2017 № ЧГ 093170951594 підставами повернення ПрАТ "Чернігівська взуттєва фабрика "Берегиня" декларації про початок виконання будівельних робіт стала необхідність приведення у відповідність інформації стосовно: затвердження проектної документації замовником; містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки; проведення експертизи проекту будівництва (а.с.22).

Судом правильно встановлено, що 01.06.2017 позивачем повторно подано до УДАБК ЧМР декларацію про початок виконання будівельних робіт, при цьому ним усунуто ті недоліки, про які було зазначено у листі від 05.04.2017 № ЧГ 093170951594.

За правилами ч. 4 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", а також п. 19 Порядку після усунення недоліків декларація розглядається органом державного архітектурно-будівельного контролю у порядку, передбаченому для її реєстрації.

Водночас положеннями абз. 9 ч. 5 ст. 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" передбачено, що при повторному розгляді документів не допускається відмова у видачі документа дозвільного характеру з причин, раніше не зазначених у письмовому повідомленні заявнику (за винятком неусунення чи усунення не в повному обсязі заявником причин, що стали підставою для попередньої відмови).

З матеріалів справи встановлено, що підставою для повернення повторно поданої декларації про початок будівельних робіт від 01.06.2017 відповідачем у листі від 08.06.2017 № ЧГ 093171593552 вказано необхідність уточнення інформації стосовно категорії складності об'єкта будівництва.

Отже, відповідачем було зазначено нові недоліки, які не вказувалися у якості підстав для повернення первісної декларації про початок будівельних робіт, що суперечить положенням наведених правових норм. При цьому, судом встановлено, що ті недоліки, які були підставою для повернення попередньої декларації, позивач усунув.

Також, суд першої інстанції небезпідставно звернув увагу на те, що у декларації про початок виконання будівельних робіт, поданої позивачем 01.06.2017, зазначено категорію складності, а саме - ІІІ (а.с.25). При цьому, у робочому проекті: "Будівництво багатоквартирного житлового будинку підвищеної комфортності серії "УСБ-2015", з вбудованими об'єктами соціальної інфраструктури, господарськими приміщеннями та автономним джерелом теплопостачання у кожній квартирі по вул. Козацька, 15А (№ 2 - будівельна адреса), на земельній ділянці, яка перебуває в постійному користуванні в м. Чернігові", розробленого проектною організацією - ТОВ "СіверПроект", вказано, що за усіма критеріями та за наведеними розрахунками багатоквартирний житловий будинок по вул. Козацькій, 15А у м. Чернігові відноситься до класу наслідків (відповідальності) СС2 та до ІІІ категорії складності (а.с.79-87).

Окрім того, положення ч. 4 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" не містять такої підстави для повернення декларації, як необхідність уточнення інформації стосовно категорії складності об'єкта будівництва.

З урахуванням наведених обставин та правових норм, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позову у частині визнання протиправними дій відповідача стосовно повернення декларації про початок виконання будівельних робіт: "Будівництво багатоквартирного житлового будинку підвищеної комфортності серії "УСБ-2015", з вбудованими об'єктами соціальної інфраструктури, господарськими приміщеннями та автономним джерелом теплопостачання у кожній квартирі (№ 2 - будівельна адреса), на земельній ділянці, яка перебуває в постійному користуванні, поданої Приватним акціонерним товариством "Чернігівська взуттєва фабрика "Берегиня" 01.06.2017.

Разом з тим, колегія суддів вважає помилковим висновок місцевого адміністративного суду у частині задоволення позову щодо визнання поданої позивачем 01.06.2017 декларації про початок виконання будівельних робіт зареєстрованою, виходячи з наступного.

Приймаючи рішення щодо цієї частини вимог, суд керувався тим, що оскільки відповідачем своєчасно не вирішено питання про реєстрацію або повернення декларації, то така вважається зареєстрованою, а позивач набув право на виконання будівельних робіт, в силу принципу мовчазної, який унормовано положеннями Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», яким кореспондують положення ч. 5 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

За визначенням ст. 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.

Згідно з ч. 5 ст. 4 цього ж Закону суб'єкт господарювання має право на здійснення певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності на підставі подання декларації без отримання документа дозвільного характеру, за винятком тих видів господарської діяльності, перелік яких визначається Кабінетом Міністрів України.

Отже у розглядуваному випадку, мова про надання дозвільного документу у розумінні ст. 1 вказаного Закону, не йде.

Поряд із цим, положеннями ч. 5 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції на час подання позивачем для реєстрації декларації про початок будівельних робіт, передбачалося, що у разі якщо орган державного архітектурно-будівельного контролю не зареєстрував декларацію про початок виконання будівельних робіт або не повернув її в установлений цією статтею строк, право на виконання будівельних робіт виникає на одинадцятий робочий день з дня, коли декларація повинна бути зареєстрована або повернена.

У такому разі декларація вважається зареєстрованою.

Так, судом правильно встановлено, що декларацію позивачем було подано 01.06.2017.

Положеннями частин 2 та 4 ст. 36 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", п. 19 Порядку передбачено, що декларація (в тому числі після усунення недоліків) реєструється протягом п'яти робочих днів з дня надходження декларації.

Колегією суддів враховано, що 05.06.2017 (понеділок) був вихідним днем відповідно до ст. 67 КЗпП, оскільки на неділю 04.06.2017 припало Державне свято - Трійця.

З огляду на наведене, останнім днем, коли декларація повинна була бути зареєстрована або повернена відповідачем, є 08.06.2017 (включно).

Таким чином, за принципом мовчазної згоди, у разі невчинення органом державного архітектурно-будівельного контролю жодної з передбачених ч. 5 ст. 36 Закону дій - реєстрації декларації або її повернення до 08.06.2017, позивач, на одинадцятий робочий день від цієї дати, тобто з 23.06.2017, набував право на виконання будівельних робіт, а декларація вважалася зареєстрованою.

Разом з тим, з 10.06.2017, тобто до сплину передбаченого ч. 5 ст. 36 Закону одинадцятиденного терміну, вказану правову норму було виключено із Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідно до Закону України від 17 січня 2017 року № 1817-VIII «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення містобудівної діяльності», який набрав чинності 10.06.2017.

Таким чином, станом на 23.06.2017 норма права, яка передбачала, що декларація вважається зареєстрованою, а суб'єкт господарювання має право на виконання будівельних робіт у зв'язку із не вчиненням суб'єктом владних повноважень дій щодо реєстрації декларації або її повернення - втратила чинність і не могла застосовуватися, то відповідно, позивач такого права набути не міг.

Окрім того, як випливає з матеріалів справи, листом від 08.06.2017 № ЧГ 093171593552 відповідач повідомив позивача, що за результатами перевірки повноти даних, зазначених у декларації Управління повертає декларацію.

Таким чином, оскільки 08.06.2017, тобто у межах строків, передбачених Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», відповідачем було вчинено дії щодо повернення декларації, то, незважаючи на установлену судом протиправність її повернення, на думку колегії суддів, висновок суду першої інстанції про те, що декларація вважається зареєстрованою, а у позивача виникло право на виконання будівельних робіт - є помилковим.

При цьому, колегія суддів звертає увагу, що своєчасність виконання відповідачем обов'язку щодо реєстрації або повернення декларації, не ставиться Законом у залежність від моменту отримання суб'єктом господарювання інформації про ці обставини, а тому посилання на ту обставину, що лист відповідача від 08.06.2017 № ЧГ 093171593552 отримано ПрАТ "Чернігівська взуттєва фабрика "Берегиня" лише 27.06.2017 не заслуговують на увагу.

З урахуванням викладеного, апеляційний суд дійшов висновку про те, що позовні вимоги у частині визнання судом зареєстрованою декларації про початок виконання будівельних робіт від 01.06.2017, задоволенню не підлягають, а висновок суду першої інстанції у цій частині є помилковим, оскільки положення ч. 5 ст. 36 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції, яка діяла до 09.06.2017 включно), не можуть бути застосовані до спірних правовідносин з огляду на зазначені вище обставини.

Отже, у розглядуваному випадку обраний позивачем спосіб захисту порушеного права - визнання судом зареєстрованою декларації про початок виконання будівельних робіт - не може бути застосований з огляду на відсутність для цього законних і правових підстав.

Апеляційний суд враховує позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 16.09.2015 (справа № 21-1465а15), згідно із якою спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень

Разом з тим, колегія суддів відзначає, що навіть з урахуванням того, що обраний позивачем спосіб захисту є найефективнішим для нього, тим не менш, ефективність не може досягатися шляхом застосування правової норми, яка до спірних правовідносин застосуванню не підлягає, оскільки наслідком цього є порушення норм матеріального права, що спричиняє незаконність судового рішення.

За правилами ч. 2 ст. 11 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Згідно з ч. 4 ст. 195 КАС України суд апеляційної інстанції не може розглядати позовні вимоги, що не були заявлені в суді першої інстанції.

Вимог про відновлення порушеного права у будь-який інший спосіб позивачем перед судом першої інстанції не ставилося.

Підсумовуючи викладене, колегія суддів вважає, що висновки суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову у частині визнання протиправними дій відповідача щодо повернення декларації про початок виконання будівельних робіт від 01.06.2017, ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та дотриманні норм процесуального права, доводи апеляційної скарги висновків суду не спростовують, а тому підстав для скасування оскаржуваного судового рішення колегія суддів не вбачає.

Проте, висновок суду про задоволення іншої частини позовних вимог є помилковим. Вирішуючи спір, суд прийняв рішення із порушенням норм матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідно до ст. 200 КАС України - суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Згідно із п. 4 ч. 1 ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

З огляду на викладене, колегія суддів апеляційної інстанції приходить до висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова - скасуванню в частині.

Керуючись статтями 160, 195, 196, 198, 200, 202, 205, 207, 212, 254 КАС України, Київський апеляційний адміністративний суд

П О С Т А Н О В И В

Апеляційну скаргу Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року у справі за адміністративним позовом Приватного акціонерного товариства «Чернігівська взуттєва фабрика «Берегиня» до Управління державного архітектурно-будівельного контролю Чернігівської міської ради про визнання протиправними дій та визнання декларації зареєстрованою - задовольнити частково.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року у частині визнання зареєстрованою декларації про початок виконання будівельних робіт: "Будівництво багатоквартирного житлового будинку підвищеної комфортності серії "УСБ-2015", з вбудованими об'єктами соціальної інфраструктури, господарськими приміщеннями та автономним джерелом теплопостачання у кожній квартирі (№ 2 - будівельна адреса), на земельній ділянці, яка перебуває в постійному користуванні, подану ПрАТ "Чернігівська взуттєва фабрика "Берегиня" 01.06.2017 - скасувати.

У цій частині прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити..

В іншій частині постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 12 жовтня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання постанови в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст постанови виготовлено 18 грудня 2017 року