Постанова № 71072855, 14.12.2017, Полтавський окружний адміністративний суд

ПОЛТАВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Полтавський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Бойка С.С.,

за участю:

секретаря судового засідання - Лайко О.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії, -

В С Т А Н О В И В:

01 грудня 2017 року ОСОБА_1 звернулася до Полтавського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області про визнання протиправним та скасування рішення оформленого листом від 30.06.2017 №8900/6-17 про відмову у видачі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2.00 га, зобов'язати видати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2.00 га за межами населених пунктів на території Попівської сільської ради Карлівського району Полтавської області.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що підстави для відмови у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою, викладені у листі ГУ Держгеокадастру у Полтавській області від 30.06.2017 №8900/6-17, не входять до вичерпного переліку підстав, встановлених Земельним кодексом України.

Позивач в судове засідання не з'явився, надав до суду клопотання про розгляд справи без його участі.

Відповідач у наданих до суду письмових запереченнях просив в задоволенні адміністративного позову відмовити посилаючись на те, що постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 затверджено Стратегію удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, відповідно до якої Держгеокадастр та його територіальні органи під час передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у власність в межах норм безоплатної приватизації повинні, зокрема щокварталу за 10 днів до закінчення поточного кварталу оприлюднювати перелік земельних ділянок, які пропонується передавати у наступному кварталі, на офіційних веб-сайтах територіальних органів Держгеокадастру за місцем розташування земельних ділянок. Таким чином позиція ГУ Держгеокадастру викладена в листі від 30.06.2017 №8900/6-17 в повній мірі відповідає вимогам постанови Кабінету Міністрів України №413 від 07.06.2017.

Відповідач явку свого уповноваженого представника у судове засідання не забезпечив, хоча про час та місце розгляду справи повідомлявся належним чином.

Зважаючи на неявку в судове засідання жодної з осіб, які беруть участь у справі, відповідно до приписів частини першої статті 41 Кодексу адміністративного судочинства України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Дослідивши матеріали справи, з'ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступні факти та відповідні до них правовідносини.

Судом встановлено, що 29.05.2017 до ГУ Держгеокадастру у Полтавській області надійшла заява ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0000 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Попівської сільської ради Карлівського району Полтавської області за межами населеного пункту.

На вищевказану заяву ГУ Держгеокадастру у Полтавській області позивачу направлено лист від 30.06.2017 вих. №8900/6-17, в якому зазначено, що на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" Головним управлінням сформовано перелік земельних ділянок із зазначенням площі, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території області. Інформація про перелік земельних ділянок оприлюднена на офіційному веб-сайті Головного управління: http//poltavska.land.gov.ua.

Позивач не погоджуючись із фактичною відмовою у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, звернувся до суду за захистом своїх прав.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Завданням адміністративного судочинства, згідно частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є захист прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно - правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, суд виходить з наступного.

Правовідносини у сфері забезпечення права громадян на землю урегульовано Земельним кодексом України.

Згідно з частиною першою статті 3 Земельного кодексу України земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

В силу положень статті 14 Конституції України право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

За приписами частини третьої статті 22 Земельного кодексу України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам, окрім іншого, для ведення особистого селянського господарства.

В розумінні вимог статей 81, 116 Земельного кодексу України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

Згідно зі статтею 78 Земельного кодексу України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Земля в Україні може перебувати у приватній, комунальній та державній власності.

Відповідно до статті 79 Земельного кодексу України, земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами. Право власності на земельну ділянку поширюється в її межах на поверхневий (ґрунтовий) шар, а також на водні об'єкти, ліси і багаторічні насадження, які на ній знаходяться, якщо інше не встановлено законом та не порушує прав інших осіб. Право власності на земельну ділянку розповсюджується на простір, що знаходиться над та під поверхнею ділянки на висоту і на глибину, необхідні для зведення житлових, виробничих та інших будівель і споруд.

Статтею 116 Земельного кодексу України встановлено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування. Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом. Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.

Відповідно до частини четвертої статті 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

Згідно частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

При цьому частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України встановлено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Таким чином виключний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання земельної ділянки у власність визначений частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України.

Європейський суд з прав людини неодноразово підкреслював особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (див. рішення у справах "Беєлер проти Італії" Онер'їлдіз проти Туреччини", "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" "Москаль проти Польщі").

Зокрема, на державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії", "Тошкуце та інші проти Румунії") і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер'їлдіз проти Туреччини", "Беєлер проти Італії").

Судом встановлено, що позивач звертався до ГУ Держгеокадастру у Полтавській області про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Попівської сільської ради Карлівського району Полтавської області за межами населеного пункту, разом з тим отримав відповідь про необхідність вчинення додаткових дій, не передбачених статтею 118 Земельного кодексу України.

ГУ Держгеокадастру в Полтавській області листом від 30.06.2017 №8900/6-17 повідомлено позивача, що на виконання постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413 "Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" Головним управлінням сформовано перелік земельних ділянок із зазначенням площ, які можуть бути передані в межах норм безоплатної приватизації на території області. Інформація про перелік земельних ділянок оприлюднена на офіційному веб-сайті Головного управління: http//poltavska.land.gov.ua.

При цьому, суд не може погодитися з доводами представника відповідача, що даним листом не було відмовлено позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, а лише запропоновано подати до ГУ Держгеокадастру у Полтавській області на розгляд клопотання та відповідні додатки, враховуючи вимоги постанови Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 №413, оскільки статтею 118 Земельного кодексу України чітко встановлено, що органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Також, суд враховує, що позивач звертався до відповідача саме з клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а не із заявою, щодо роз'яснення процедури отримання такого дозволу.

Крім того, варто зазначити, що інших відмов чи погоджень, у порядку та строки передбачені Земельним кодексом України, станом на момент розгляду справи відповідачем суду не надано.

Враховуючи вищевикладене, суд розцінює рішення ГУ Держгеокадастру в Полтавській області, викладене в листі від 30.06.2017 №8900/6-17, як відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства на території Попівської сільської ради Карлівського району Полтавської області за межами населеного пункту.

Так як було аргументовано судом вище, підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

При дослідженні оскаржуваного листа відповідача від 30.06.2017 №8900/6-17 встановлено, що в ньому відсутні посилання на підстави передбачені статтею 118 Земельного кодексу України.

Крім іншого, суд вважає за необхідне зазначити, що затверджена постановою №413 "Стратегія удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними" - це алгоритм дій уряду в майбутньому у цій сфері, а тому вона не містить правових норм для врегулювання цих відносин. Більш того, в ній прямо зазначено, що "для реалізації Стратегії необхідно розробити проекти нормативно-правових актів".

Суд погоджується з твердженнями відповідача, що Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов'язкові для виконання акти - постанови і розпорядження, разом з тим, зазначає, що постанова від 07.06.2017 №413 не є нормативно-правовим актом, що врегульовує порядок надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання земельних ділянок у власність та не прийнята відповідно до певного закону чи на виконання такого закону, яким регулюються вимоги щодо обмеження розташування земельних ділянок, а лише затверджує стратегію (план діяльності на певний період) удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними.

Крім того, відповідно до вимог статті 6 Земельного кодексу України виключно до повноважень Верховної Ради України віднесено регулювання земельних відносин шляхом прийняття законів.

Так, відповідно до статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Всупереч вимог даної статті, відповідач не довів та не обґрунтував суду правомірність прийнятого відносно позивача оскаржуваного рішення.

З урахуванням вищевикладеного суд приходить висновку про обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 щодо визнання протиправним та скасування рішення ГУ Держгеокадастру у Полтавській області №8900/6-17 від 30.06.2017.

Що стосується позовних вимог в частині зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Полтавській області надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Попівської сільської ради Карлівського району Полтавської області, то суд доходить висновку, що вони не підлягають задоволенню, з огляду на наступне.

За своєю правовою природою, відповідно до норм чинного законодавства, повноваження відповідача щодо надання дозволів на розробку проектів землеустрою є дискреційним повноваженням та виключною компетенцією уповноваженого органу.

Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених проектом нормативно-правового акта.

Отже, дискреційне право органу виконавчої влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування обумовлене певною свободою (тобто вільним, або адміністративним, розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень та правових наслідків.

Наділивши державні органи та осіб, уповноважених на виконання функцій держави дискреційними повноваженнями, законодавець надав відповідному органу держави та особам уповноважених на виконання функцій держави певну свободу розсуду при прийнятті управлінського рішення.

Згідно Рекомендацій Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Також Постановою Вищого адміністративного суду України від 21.10.2010 №П-278/10 встановлено, що з огляду на положення Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади.

Аналіз норм Кодексу адміністративного судочинства України свідчить про те, що завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.

Таким чином, враховуючи вищевикладене, позовні вимоги щодо зобов'язання ГУ Держгеокадастру у Полтавській області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,00 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Попівської сільської ради Карлівського району Полтавської області, то суд приходить висновку, що вони не підлягають задоволенню, з огляду на втручання в дискреційні повноваження відповідача, виходить за межі завдань адміністративного судочинства, а тому задоволенню не підлягають.

Однак, враховуючи те, що в ході розгляду справи суд дійшов висновків про необхідність визнання протиправним та скасування рішення про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, викладену в листі ГУ Держгеокадастру в Полтавській області від 30.06.2017 №8900/6-17, суд з метою повного та належного захисту прав позивача, вважає за необхідне зобов'язати ГУ Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Попівської сільської ради Карлівського району Полтавської області.

Зазначене узгоджується з положеннями пункту 2 частини другої статті 162 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно якої у разі задоволення адміністративного позову суд може прийняти постанову про зобов'язання відповідача вчинити певні дії. В цьому випадку суд повинен зазначити, яку саме дію повинен вчинити відповідач.

Відповідно до частини другої статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Одним з принципів адміністративного судочинства, передбачених статтею 7 Кодексу адміністративного судочинства України, є принцип законності, який відповідно до статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, полягає в наступному, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Таким чином позов підлягає частковому задоволенню.

На підставі викладеного, керуючись статтями 7, 8, 9, 10, 11, 71, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України,-

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправною відмову в наданні дозволу ОСОБА_1 на розробку проекту землеустрою викладену в листі Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 30 червня 2017 року №8900/6-17.

Зобов'язати Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,00 га земель сільськогосподарського призначення державної власності для ведення особистого селянського господарства за межами населених пунктів на території Попівської сільської ради Карлівського району Полтавської області.

У задоволенні іншої частини позовних вимог відмовити.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру України у Полтавській області на користь ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер - НОМЕР_1) витрати зі сплати судового збору в розмірі 640,00 грн (шістсот сорок гривень 00 копійок).

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Полтавський окружний адміністративний суд шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня проголошення постанови з одночасним надісланням її копії до суду апеляційної інстанції. У разі застосування судом частини третьої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Повний текст постанови складено 19 грудня 2017 року.

Суддя С.С. Бойко