Окрема думка судді № 71000711, 06.12.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

м. Київ

О К Р Е М А Д У М К А

06 грудня 2017 року К/800/10767/17

Судді Вищого адміністративного суду України Штульман І.В. (головуючого, судді-доповідача) у справі № 484/2804/16-а (касаційне провадження

№ К/800/10767/17)

6 грудня 2017 року Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів за моєї участі постановив ухвалу у справі (№ 484/2804/16-а) за позовом ОСОБА_1 до Первомайського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Миколаївської області про визнання протиправним рішення та зобов'язання здійснити перерахунок пенсії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року (касаційне провадження № К/800/10767/17), якою задовольнив касаційну скаргу ОСОБА_1. Скасував постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 14 березня 2017 року та залишив в силі постанову Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 28 вересня 2016 року.

Постановою Первомайського міськрайонного суду Миколаївської області від 28 вересня 2016 року, яку залишено в силі судом касаційної інстанції, позов ОСОБА_1 задоволено. Визнано протиправним та скасовано рішення Первомайського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Миколаївської області від 12 серпня 2016 року № 60 про відмову в перерахунку ОСОБА_1 пенсії відповідно до довідки, виданої прокуратурою Миколаївської області № 18/166 вих.-16 від 29 липня 2016 року. Зобов'язано Первомайське об'єднане управління Пенсійного фонду України Миколаївської області провести перерахунок призначеної позивачеві пенсії за вислугу років з розрахунку 90 відсотків від розміру місячної заробітної плати за посадою прокурора району з 1 січня 2016 року згідно довідки прокуратури Миколаївської області № 18/166 вих.-16 від 29 липня 2016 року.

Приймаючи таке рішення касаційний суд погодився із висновком суду першої інстанції, який виходив з протиправності відмови Первомайського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Миколаївської області в проведенні перерахунку пенсії ОСОБА_1 на підставі довідки, виданої прокуратурою Миколаївської області.

З таким висновком погодитися не можу та з огляду на положення статті 25 Кодексу адміністративного судочинства України вважаю за необхідне висловити окрему думку з цього приводу.

Під час розгляду цієї справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 з 11 травня 1999 року отримує пенсію за вислугу років на підставі Закону України «Про прокуратуру» від 5 листопада 1991 року № 1789-XII (далі - Закон № 1789-XII), перебуває на обліку в Первомайському об'єднаному управлінні Пенсійного фонду України Миколаївської області.

Пенсія позивача була розрахована при страховому стажі 38 років 6 місяців 3 дні в розмірі 90 відсотків від суми місячної заробітної плати, на яку нараховані страхові внески на загальнообов'язкове державне страхування.

5 серпня 2016 року ОСОБА_1 звернувся до Первомайського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Миколаївської області із заявою щодо проведення перерахунку пенсії у зв'язку з підвищенням посадових окладів працівникам органів прокуратури. До цієї заяви була додана довідка про заробітну плату № 18/166 вих.-16 від 29 липня 2016 року, видана позивачеві прокуратурою Миколаївської області.

12 серпня 2016 року Первомайське об'єднане управління Пенсійного фонду України Миколаївської області прийняло рішення № 60 про відмову ОСОБА_1 в перерахунку пенсії у зв'язку з відсутністю законних підстав, з посиланням на пункт 5 Прикінцевих положень Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 2 березня 2015 року № 213-VIII (далі - Закон № 213-VIII).

Так, на час призначення позивачеві пенсії пенсійне забезпечення працівників прокуратури визначалося статтею 501 Закону № 1789-XII, до якої неодноразово вносились зміни.

Частиною 18 статті 501 Закону № 1789-XII було передбачено, що призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати відповідних категорій прокурорсько-слідчих працівників. Перерахунок призначених пенсій провадиться з першого числа місяця, що йде за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув права на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Перерахунок пенсій провадиться з урахуванням фактично отримуваних працівником виплат і умов оплати праці, що існували на день його звільнення з роботи.

1 січня 2015 року набрав чинності Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 76-VIII), яким внесено зміни до статті 501 Закону № 1789-ХІІ, зокрема, частину 18 викладено у такій редакції: «Умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України».

Прийняття зазначеного Закону, як убачається із пояснювальної записки до його законопроекту, було обумовлено необхідністю реалізації заходів щодо економного та раціонального використання державних коштів та приведення до фінансових можливостей дії положень окремих законів України, створення умов для стабілізації фінансового стану держави та удосконалення окремих положень соціальної політики.

Таким чином, законодавець повноваження на встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури після 1 січня 2015 року делегував Уряду.

Пунктом 5 розділу III Прикінцевих положень Закону № 213-VIII передбачено, що у разі неприйняття до 1 червня 2015 року закону щодо призначення всіх пенсій, у тому числі спеціальних, на загальних підставах з 1 червня 2015 року скасовуються норми щодо пенсійного забезпечення осіб, яким пенсії/щомісячне довічне грошове утримання призначаються відповідно до перелічених законів України, зокрема Закону № 1789-ХІІ.

З 15 липня 2015 року набрав чинності Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII), відповідно до підпункту 1 пункту 3 розділу ХІІ «Прикінцеві положення» якого визнано таким, що втратив чинність Закон № 1789-ХІІ, крім пункту 8 частини 1 статті 15, частини 4 статті 16, абзацу першого частини 2 статті 462, статті 47, частини 1 статті 49, частини 5 статті 50, частин 3, 4, 6 та 11 статті 501, частини 3 статті 512, статті 53 щодо класних чинів.

Таким чином, на час звернення позивача до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії (5 серпня 2016 року) положення статті 501 Закону № 1789-ХІІ, які регулювали порядок перерахунку пенсій, втратили чинність.

Підстави та порядок перерахунку пенсії працівників прокуратури, передбачені статтею 86 Закону № 1697-VII, відповідно до частини 20 якої (у редакції Закону № 76-VIII) умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України.

При цьому, вищевказані зміни у законодавстві не позбавляють позивача права на перерахунок пенсії, який був йому гарантований статтею 501 Закону № 1789-ХІІ при призначенні пенсії, а лише покладають визначення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури на Кабінет Міністрів України.

На час звернення позивача до пенсійного органу із заявою про перерахунок пенсії Кабінетом Міністрів України порядок перерахунку пенсій працівникам прокуратури визначено не було.

За відсутності урядової постанови щодо умов та порядку перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури (як це було передбачено частиною 18 (21) статті 501 Закону № 1789-ХІІ, а потім - частиною 20 статті 86 Закону № 1697-VII), в пенсійного органу немає правового механізму для їх перерахунку.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Оскільки відповідач є територіальним органом виконавчої влади, який в своїй діяльності керується Конституцією України, законами України, указами Президента, постановами Верховної Ради України, актами Кабінету Міністрів України, які прийняті відповідно до Конституції та законів України, іншими нормативно-правовими актами, він не мав підстав здійснювати перерахунок пенсії позивачеві на умовах та в порядку, закріплених нормою, що втратила чинність.

Отже, на мою думку, відсутність на час звернення позивача до Первомайського об'єднаного управління Пенсійного фонду України Миколаївської області затвердженого Кабінетом Міністрів України порядку перерахунку пенсій, призначених працівникам прокуратури, не є доказом неправомірності дій відповідача.

Посилання позивача на порушення статті 22 Конституції України у зв'язку зі зміною правового регулювання спірних правовідносин вважаю безпідставними, адже положення Закону № 76-VIII, якими частину 18 статті 501 Закону № 1789-XII та частину 20 статті 86 Закону № 1697-VII викладено у новій редакції, не були визнані неконституційними Конституційним Судом України, який до того ж у Рішенні від 26 грудня 2011 року № 20-рп/2011 вказав, що одним із визначальних елементів у регулюванні суспільних відносин у соціальній сфері є додержання принципу пропорційності між соціальним захистом громадян та фінансовими можливостями держави, а також гарантування права кожного на достатній життєвий рівень.

З урахуванням такого елемента принципу верховенства права, як пропорційність (розмірність) Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними, а оскільки держава зобов'язана регулювати економічні процеси, встановлювати й застосовувати справедливі та ефективні форми перерозподілу суспільного доходу з метою забезпечення добробуту всіх громадян, то механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження справедливого балансу між інтересами окремих осіб і інтересами всього суспільства. При цьому зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

Разом з тим, Європейський суд з прав людини у рішенні «Великода проти України» від 3 червня 2014 року зазначив, що законодавчі норми можуть змінюватися й передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Зміна механізму нарахування певних видів соціальних виплат та допомоги є конституційно допустимою до тих меж, за якими ставиться під сумнів сама сутність змісту права на соціальний захист.

У Рішенні Конституційного Суду України від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 цей Суд зазначив, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині 1 статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Проаналізувавши наведені норми законодавства в сукупності з обставинами даної справи й наявними у ній доказами, вважаю, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про те, що право на перерахунок пенсії може бути реалізовано позивачем на підставі тих норм, які діють на час виникнення обставин для такого перерахунку з урахуванням часу звернення до відповідного органу, а тому, зважаючи, що на час звернення ОСОБА_1 за перерахунком розміру пенсії питання перерахунку призначених працівникам прокуратури пенсій у зв'язку зі збільшенням розміру заробітної плати на законодавчому рівні не врегульовано, у відповідача не було правових підстав для здійснення такого перерахунку, а тому Первомайське об'єднане управління Пенсійного фонду України Миколаївської області, приймаючи рішення про відмову в перерахунку пенсії позивача, діяло на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

На мою думку, постанова апеляційного суду у справі, що розглядається, ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права та підлягала залишенню без змін.

Суддя Вищого адміністративного

суду України І.В. Штульман