Постанова № 70997217, 14.12.2017, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 815/5423/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2017 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді - Завальнюка І.В., розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Агро-Модуль» до Одеської обласної державної адміністрації, третя особа Болградська районна державна адміністрація Одеської області, про визнання протиправним та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду із вказаним адміністративним позовом, в якому просить суд визнати протиправним та скасувати розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 01.06.2017 № 439/А-2017 «Про скасування розпорядження голови Болградської районної державної адміністрації від 29.03.2016 № 127/А-2016».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 29.03.2016 розпорядженням Болградської РДА Одеської області № 127/А-2016 надано згоду на розробку проекту землеустрою щодо відведення в довгострокову оренду строком на 21 рік земельних ділянок загальною площею 157,7 га. За результатами розгляду листа Болградської РДА Одеської області від 01.02.2017 № 01/01-34/175 Одеською ОДА 01.06.2017 прийняте спірне розпорядження № 439/А-2017 «Про скасування розпорядження голови Болградської районної державної адміністрації від 29 березня 2016 року № 127/А-2016» на підставі ст.ст. 33, 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», на ст. 67 Закону України «Про запобігання корупції». Однак позивач зазначає, що в результаті видання спірних розпоряджень виникли правовідносини, повязані з реалізацією ТОВ «Агро-Модуль» права використання нерозподіленою (невитребуваною) земельною ділянкою згідно до приписів статті 13 Закону № 899-IV, та, ураховуючи, відсутність згоди позивача на зміну чи припинення даних правовідносин, у голови Одеської ОДА були відсутні правові підстави скасовувати розпорядження від 29.03.2016 № 127/А-2016. Крім того, зазначене розпорядження третьої особи є ненормативним правовим актом одноразового застосування, яке вичерпало свою дію фактом свого виконання, а саме замовленням позивачем виготовлення проекту землеустрою. Крім того, позивач не погоджується із застосуванням до спірних правовідносин положень частини першої статті 67 Закону України № 1700-VII, яка містить імперативну норму про скасування нормативно-правових актів, рішень, виданих (прийнятих) з порушенням вимог цього Закону, уповноваженими на це органами або посадовими особами. Само по собі рішення конкурсної комісії не викликало у позивача виникнення, зміну або припинення правовідносин, крім того, це рішення не носить для голови райдержадміністрації обовязкового характеру, у звязку з чим його не можна вважати рішенням в розумінні частини першої статті 67 Закону України № 1700-VII. У той час, враховуючи, що голова райдержадміністрації не приймає участі в роботі комісії та Законом наділений обовязком самостійно видавати розпорядження, а також нести за них відповідальність, у звязку із чим розпорядження Болградської РДА від 29.03.2016 № 127/А-2016 не порушує норми діючого законодавства. Крім того, можливі процедурні порушення слід оцінювати в аспекті їх впливу на рішення голови райдержадміністрації, і в даному випадку такі порушення суттєвого значення не мають.

До суду з'явився представник позивача, який позовні вимоги із викладених вище підстав підтримав у повному обсязі та просив задовольнити позов.

Представник відповідача в судовому засіданні позовні вимоги не визнав у повному обсязі, в задоволенні позову просив відмовити з підстав, викладених у письмових запереченнях проти адміністративного позову. Згідно письмових заперечень, первинне розпорядження Болградської РДА від 29.03.2016 № 127/А-2016 було прийняте із порушенням статті 28 Закону України «Про запобігання корупції» від 14.10.2014 № 1700-VII, зокрема з тих підстав, що рішення Болградської районної конкурсної комісії з розгляду заяв фізичних і юридичних осіб щодо надання земельних ділянок в оренду та вирішення інших питань земельних відносин від 24.03.2016, яке стало підставою для прийняття розпорядження від 29.03.2016 № 127/А-2016, прийнято при наявності конфлікту інтересів з боку члена комісії - сільського голови Залізничненської сільської ради Болградського району Одеської області ОСОБА_1 Отже зазначене рішення підлягало скасуванню в силу статті 67 Закону України «Про запобігання корупції».

Представник третьої особи до суду не з'явився, про час та місце судового розгляду справи повідомлений належним чином.

На підставі ч.6 ст.128 КАС України справа розглянута в порядку письмового провадження.

Дослідивши матеріали справи, суд вважає позов необґрунтованим та не підлягаючим задоволенню.

Судом встановлено, що 29.03.2016 за заявою Товариства з обмеженою відповідальністю «Агро-Модуль» Болградська районна державна адміністрація Одеської області прийняла розпорядження № 127/А-2016, відповідно до якого ТОВ «Агро-Модуль» надано згоду на розробку проекту землеустрою щодо відведення в довгострокову оренду строком на 21 рік земельних ділянок загальною площею 157,7 га (не викорчуваних виноградників і саду), які заросли поросллю дерев і використовуються як пасовища для випасу худоби), виділених із земель колективної власності (невитребуваних паїв - до моменту витребування їх власниками), які розташовані на території Залізничненської сільської ради за межами населеного пункту, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва. Крім того, вирішено на період розробки проекту землеустрою укласти із ТОВ «Агро-Модуль» договір про короткострокову оренду землі із встановленням орендної плати за користування земельними ділянками в розмірі 3% від нормативної грошової вартості земельних ділянок (пасовищ) по Залізничненській сільській раді - в сумі 22653,21 грн. на рік.

До вищевказаного розпорядження Болградською РДА неодноразово вносились зміни, останні, зокрема, розпорядженням від 21.09.2016 № 389/А-2016, відповідно до якого надано ТОВ «Агро-Модуль» дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель колишньої колективної власності (нерозподілених (невитребуваних) земельних часток - паїв) в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на строк до моменту отримання їх власниками документів на право власності на земельну ділянку, але не більше ніж на 21 рік, загальною площею 157,7000 га (не викорчуваних виноградників і саду) на території Залізничненської сільської ради за межами населеного пункту.

На виконання розпорядження від 29.03.2016 № 127/А-2016 між Болградською РДА (Орендодавець) та ТОВ «Агро-Модуль» (Орендар) укладений договір короткострокової оренди земельної ділянки від 30.03.2016 № 361, згідно предмету якого, в оренду передається земельна ділянка загальною площею 157,7 га із земель сільськогосподарського призначення невикорчовані виноградники, сад, які заросли поросллю дерев та використовувалися як пасовище для випасу худоби (за рахунок не витребуваних земельних часток (паїв)) до моменту витребування їх власниками.

Факт передачі Болградською РДА ТОВ «Агро-Модуль» згідно договору від 30.03.2016 № 361 підтверджується актом приймання-передавання земельної ділянки від 04.04.2016.

Крім того, на виконання розпорядження Болградської РДА від 29.03.2016 року № 127/А-2016, 06.04.2016 року між позивачем (Замовник) і Фізичною особою-підприємцем ОСОБА_2 (Виконавець) був укладений договір на створення (передачу) науково-технічної продукції № 65, відповідно до умов якого Замовник доручає та сплачує, а Виконавець приймає на себе зобовязання виконати роботи з виготовлення проекту землеустрою з відведення земельних ділянок на території Залізничненської сільської ради Болградського району Одеської області в довгострокову оренду строком на 21 рік для ведення ТОВ «Агро-Модуль» товарного сільськогосподарського виробництва.

30.09.2016 проект землеустрою щодо відведення в оренду ТОВ «Агро-Модуль» строком на 21 рік для ведення товарного сільськогосподарського виробництва земельної ділянки площею 90,4414 га, яка знаходиться на території Залізничненської сільської ради Болградського району Одеської області, погоджений відділом Держгеокадастру у Болградському районі Одеської області.

Листом від 27.09.2016 № (16-93)5563вих.16 Ізмаїльська місцева прокуратура звернулася до голови Болградської РДА, в якому повідомила про те, що постановою Болградського районного суду Одеської області від 15.08.2016, яка набрала законної сили, ОСОБА_1 притягнуто до відповідальності за скоєння правопорушень, передбачених ч.ч.1, 2 ст.172-7 КУпАП. Зібраними доказами по вказаним матеріалам встановлено, що рішення Болградської районної конкурсної комісії з розгляду заяв фізичних і юридичних осіб щодо надання земельних ділянок в оренду та вирішення інших питань земельних відносин від 24.03.2016 щодо надання згоди ТОВ «Агро-Модуль» на розробку проекту землеустрою щодо відводу у довгострокову оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва земельних ділянок загальною площею 157,7 га з земель колишньої колективної власності, розташованих на території Залізничненської сільської ради за межами населеного пункту, а також надання згоди на укладання короткострокового договору оренди землі на вказану земельну ділянку прийнято при наявності конфлікту інтересів з боку члена комісії ОСОБА_1, про який він не повідомив членів комісії. Вказане діяння є порушенням ст.28 Закону України «Про запобігання корупції». В подальшому рішення вказаної адміністрації стало підставою для винесення головою Болградської РДА розпорядження № 127/А-2016 від 29.03.2016 про надання ТОВ «Агро-Модуль» згоди на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель колективної власності (не витребуваних паїв до моменту витребування їх власниками) у довгострокову оренду та укладання договору короткострокової оренди земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, а також укладання договору короткострокової оренди вказаної земельної ділянки № 361 від 30.03.2016. У зв'язку з викладеним прокурор просив вжити заходи щодо забезпечення виконання вимог ст. 67 Закону України «Про запобігання корупції».

17.10.2016 Болградською РДА за результатами розгляду листа заступника керівника Ізмаїльської місцевої прокуратури про вжиття заходів щодо усунення неправомірних наслідків рішення уповноваженого органу, прийнятого за наявністю конфлікту інтересів всупереч Закону України «Про запобігання корупції», керуючись статтею 67 Закону України «Про запобігання корупції», статтями 39, 41 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» прийнято розпорядження № 438/А-2016 «Про скасування розпорядження голови районної державної адміністрації від 29 березня 2016 року № 127/А-2016 «Про надання ТОВ «Агро-Модуль» згоди на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель колективної власності (невитребуваних паїв - до моменту витребування їх власниками) у довгострокову оренду та укладення договору короткострокової оренди земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» зі змінами», яким скасовані розпорядження голови районної державної адміністрації від 29.03.2016 № 127/А-2016 та від 21.09.2016 № 389/А-2016, а також розірвано договір оренди землі № 361 від 30.03.2016 між ТОВ "Агро-Модуль" та районною державною адміністрацією, укладений відповідно до розпорядження голови РДА від 29.03.2016 року № 127/А-2016.

Не погодившись із вищезазначеним розпорядженням від 17.10.2016 року № 438/А-2016, ТОВ «Агро-Модуль» оскаржило останнє в судовому порядку (справа № 815/5773/16).

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 20.12.2016, яка набрала законної сили 24.01.2017, адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю Агро-Модуль задоволений; визнано протиправним та скасовано розпорядження Болградської районної державної адміністрації Одеської області від 17.10.2016 № 438/А-2016 «Про скасування розпорядження голови районної державної адміністрації від 29 березня 2016 року № 127/А-2016 про надання ТОВ «Агро-Модуль» згоди на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок із земель колективної власності (не витребуваних паїв до моменту витребування їх власниками) у довгострокову оренду та укладення договору короткострокової оренди земельних ділянок для ведення товарного сільськогосподарського виробництва» зі змінами».

Зі змісту вищезазначеного судового рішення вбачається, що вирішуючи спір, суд виходив із того, що розпорядження прийняте неповноважною на те посадовою особою, всупереч вимог ч.8 ст.118 Конституції України та ч.3 ст.43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації". Зокрема, виходячи зі змісту ч.3 ст.43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», скасовуючи свої розпорядження від 29.03.2016 року № 127/А-2016 та від 21.09.2016 року № 389/А-2016 року, голова Болградської РДА діяв поза межами наданих йому законом повноважень, оскільки в даному випадку він мав звернутися з питанням про скасування зазначених розпоряджень до уповноважених на це осіб (Президент України, Кабінет Міністрів України, голова Одеської обласної державної адміністрації).

Листом від 01.02.2017 № 01/01-34/175 в.о. голови Болградської районної державної адміністрації звернувся до голови Одеської обласної державної адміністрації, в якому просив розглянути питання про скасування розпоряджень від 29.03.2016 № 127/А-2016, від 21.09.2016 № 389/А-2016.

За результатами розгляду порушеного питання 01.06.2017 Одеською обласною державною адміністрацією прийнято розпорядження № 439/А-2017 «Про скасування розпорядження голови Болградської районної державної адміністрації від 29 березня 2016 року № 127/А-2016».

Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв'язок у їх сукупності, суд вважає зазначене оскаржуване рішення обґрунтованим, а позовні вимоги такими, що не підлягають задоволенню у звязку з наступним.

Згідно з частиною третьою статті 33 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» голови обласних державних адміністрацій мають право скасовувати розпорядження голів районних державних адміністрацій, що суперечать Конституції України та законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, Кабінету Міністрів України, голів обласних державних адміністрацій, а також міністерств, інших центральних органів виконавчої влади.

Відповідно до частини третьої статті 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.

Згідно з статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» нормативно-правові акти, рішення, видані (прийняті) з порушенням вимог цього Закону, підлягають скасуванню органом або посадовою особою, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, рішень, або можуть бути визнані незаконними в судовому порядку за заявою заінтересованої фізичної особи, об'єднання громадян, юридичної особи, прокурора, органу державної влади, зокрема Національного агентства, органу місцевого самоврядування.

Вищенаведена норма є імперативною, тобто заява органу місцевого самоврядування, подана до органу або посадової особи, уповноваженою на прийняття чи скасування відповідних актів, є безальтернативною підставою для скасування такого акту.

При цьому доводи позивача про те, що оскаржуване розпорядження не містить конкретних причин для його видання, - на увагу не заслуговують, враховуючи встановлені Болградським районним судом Одеської області у постанові від 15.08.2016 року та Одеським окружним адміністративним судом у постанові від 20.12.2016 обставин порушення ст.28 Закону України «Про запобігання корупції» при прийнятті відповідних розпоряджень.

Інші доводи позивача щодо декларування та сплати земельного податку, замовлення ним проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки на підставі скасованого відповідачем розпорядження, посилання позивача на те, що на момент розгляду питання про відведення в оренду земельної ділянки не було інших претендентів, що рішення конкурсної комісії носять лише рекомендаційний характер, що рішення конкурсної комісії приймалося правомочним складом комісії та ін. в аспекті правозастосування статті 67 Закону України «Про запобігання корупції» суд також оцінює критично з аналогічних підстав.

Суд зазначає, що Закон України «Про запобігання корупції» визначає правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень.

Згідно абз.13 ч.1 Закону України «Про запобігання корупції» реальний конфлікт інтересів це суперечність між приватним інтересом особи та її службовими чи представницькими повноваженнями, що впливає на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, або на вчинення чи невчинення дій під час виконання зазначених повноважень.

В даному випадку спеціальною нормою врегульовано конкретне правило щодо усунення наслідків корупційного правопорушення, зокрема видання розпорядження № 127/А-126 від 29.03.2016 при наявності конфлікту інтересів з боку члена комісії ОСОБА_1, про який він не повідомив членів комісії, - у вигляді скасування акту індивідуальної дії, який прийнятий за наявності обставин, що вплинули на обєктивність або неупередженість.

Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначив як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

Як зазначено в рішенні по справі Black Clawson Ltd. v. Papierwerke AG, (1975) AC 591 at 638, сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.

Такий підхід узгоджується з практикою ЄСПЛ у рішенні від 13 грудня 2001 року по справі «Церква Бесарабської Митрополії проти Молдови», в якому Суд зазначив, що закон має бути доступним та передбачуваним, тобто вираженим з достатньою точністю, щоб дати змогу особі в разі необхідності регулювати його положеннями свою поведінку (пункт 109).

У мотивувальній частині рішення Європейського суду з прав людини від 18.07.2006 у справі "Проніна проти Україна" (пункти 23 - 25) зазначено, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов'язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довід. Межі цього обов'язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення.

Всі доводи позивача та їх методологічна основа базуються виключно на засадах юридичного позитивізму, що суперечить засаді розумності правового регулювання та безумовно призводить до незабезпечення справедливого балансу. Посилання позивача на обставини прийняття комісією розпорядження № 127/А-2016 від 29.03.2016 в контексті несуттєвості допущеного корупційного правопорушення одним з членів комісії до уваги судом не приймаються, оскільки це не є предметом спору. Натомість, спірні правовідносини повязані з реалізацією Одеською ОДА наданих ст.ст. 33, 43 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» повноважень в кореспонденції з ст. 67 Закону України «Про запобігання корупції».

Системний аналіз наведених правових норм при застосуванні до правовідносин, що є предметом судового дослідження, вказує на те, що відповідач при прийнятті розпорядження від 01.06.2017 № 439/А-2017 «Про скасування розпорядження голови Болградської районної державної адміністрації від 29.03.2016 № 127/А-2016» діяв з урахування усіх обставин, що мають значення для прийняття рішень, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія), у спосіб, передбачений законодавством України.

Отже суд приходить до висновку про те, що заявлені в даному адміністративному позові позовні вимоги до задоволення не підлягають, оскільки є безпідставними та не ґрунтуються на приписах законодавства, що регулює спірні правовідносини.

Керуючись ст.ст. 128, 158-163 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

В задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Агро-Модуль» до Одеської обласної державної адміністрації, третя особа Болградська районна державна адміністрація Одеської області, про визнання протиправним та скасування розпорядження відмовити.

Постанова може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі в 10-денний строк з дня отримання копії постанови апеляційної скарги.

Суддя І.В. Завальнюк