Постанова № 70674573, 28.11.2017, Львівський апеляційний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді - Качмара В.Я.,

суддів - Гінди О.М., Ніколіна В.В.,

при секретарі судового засідання - Федчук М.Р.,

за участі представника позивача - Шимін Н.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу Ужгородської міської ради на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2017 року у справі за позовом Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача, - Державне підприємство «Ужгородське лісове господарство» та відповідача, - ОСОБА_2, про часткове скасування рішення, -

ВCТАНОВИВ:

У червні 2017 року Ужгородська місцева прокуратура (далі - Прокуратура) звернулася до суду з позовом до Ужгородської міської ради (далі - Міська рада) в якому просила визнати незаконним та скасувати п.1.5 рішення Міської ради від 22.12.2016 №524 (далі - Рішення) в частині надання ОСОБА_2 дозволу на підготовку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,10 га, вартістю 52210 грн для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд по вул.Запорізькій в м.Ужгороді (далі - Земельна ділянка) з подальшою передачею її у власність.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що оскаржуване Рішення у відповідній частині є незаконним, так як відведена Земельна ділянка відноситься до земель лісового фонду та не може передаватися у приватну власність для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд.

Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2017 року у справі №807/772/17 позов задоволено.

Не погодившись із ухваленим рішенням, його оскаржив відповідач, який посилаючись на неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити. В апеляційній скарзі зазначає, що на момент розгляду та вирішення даної справи по суті відсутній предмет спору, оскільки оскаржуване Рішення, що є предметом позовних вимог, скасовано самим же органом місцевого самоврядування, зокрема рішенням Міської ради «Про зміни та скасування рішень міської ради» від 12.09.2017 №777 (далі - Рішення №777).

Позивач у письмовому запереченні вважає постанову суду першої інстанції обґрунтованою, прийняту з врахуванням всіх обставин справи та такою, що відповідає нормам матеріального та процесуального права. Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.

Відповідач та треті особи в судове засідання не з'явилися, про дату, час та місце розгляду справи були повідомлені належним чином.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника позивача, перевіривши матеріали справи, апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що апеляційна скарга підлягає до задоволення з наступних підстав.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції прийшов до висновку про необхідність скасування п.1.5 Рішення у зв'язку з його незаконністю.

Такі висновки суду першої інстанції по суті спору, відповідають фактичним обставинам справи та правильному правозастосуванню. Поряд з цим оскаржуване судове рішення не може бути залишено без змін, з огляду на таке.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено матеріалами справи, що 19.10.2016 ОСОБА_2 (особа, що має статус учасника бойових дій) звернувся до Міської ради із заявою про надання дозволу на підготовку проекту землеустрою щодо відведення Земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель та споруд згідно графічних матеріалів (а.с.28-34).

22.12.2016 відповідач оскаржуваним Рішенням надав ОСОБА_2 дозвіл на розробку проекту відведення Земельної ділянки для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з подальшою передачею її у власність (п.1.5), (а.с.13).

Однак, в ході вивчення позивачем стану дотримання вимог земельного законодавства в частині правомірності розпорядження Міською радою земельними ділянками на території м.Ужгород було встановлено, що дозвіл на відведення Земельної ділянки відбувся за рахунок території, на яких згідно до генерального плану м.Ужгорода та плану зонування, затвердженого рішенням відповідача від 10.03.2016 за №119, будівництво житлової забудови не дозволено.

Згідно державного акта на право постійного користування землею від 24.12.1996 І-ЗК №000387 спірна Земельна ділянка рішенням Міської ради від 25.12.1996 надана Ужгородському державному лісогосподарському підприємству (зараз Державному підприємству «Ужгородське лісове господарство»; далі - ДП) для ведення лісового господарства (а.с.36-37).

Крім того, у ході здійснення досудового розслідування кримінального провадження, розпочатого за фактом внесення службовими особами Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру відповідних висновків до документації із землеустрою щодо відведення Земельної ділянки ОСОБА_2 за кадастровим номером: НОМЕР_1 площею 0,1000 га для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд з подальшою передачею у власність встановлено, що така не може передаватись у приватну власність для будівництва житлового будинку.

ДП листом від 12.06.2017 №03-219, повідомило органи слідства про те, що межі Земельної ділянки, кадастровий номер: НОМЕР_1, з лісгоспом не погоджувалися (а.с.35).

Враховуючи те, що розміщення на цій Земельній ділянці житлового будинку, господарських будівель і споруд не передбачене генеральним планом міста і надання дозволу на їх розміщення без внесення і затвердження змін до генерального плану суперечить чинному законодавству України, Прокуратура звернулася до суду із зазначеним позовом.

Відповідно до ст.13 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України, а за ст.19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ст.12 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - ЗК) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Пунктом 34 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №280/97-ВР) передбачено, що питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях міської ради.

Частиною 1 ст.59 Закону №280/97-ВР встановлено, що рада приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

За змістом ст.116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Частиною 6 ст.118 ЗК передбачено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених ст.122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (ч.7 ст.118 ЗК).

Згідно визначення, наведеного в ст.1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №3038-VI), генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. За приписами« Прикінцевих положень» даного Закону, який набрав чинності з 12.03.2011, генеральні плани населених пунктів, затверджені до набрання чинності цим Законом, є безстроковими.

У відповідності до ст.17 Закону №3038-VI, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Невід'ємною частиною генерального плану населеного пункту є план земельно-господарського устрою цього населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

Положеннями ст.17 Закону України «Про основи містобудування» (в редакції, чинні на час виникнення спірних відносин; далі - Закон №2780-XII), встановлено, що містобудівна документація - це затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій. Містобудівна документація є основою для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій.

Згідно з п.3 ч.1 ст. 2 Закону №3038-VI планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає зокрема, обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням та встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності.

Так, ч.2 ст.5 Закону №3038-VI визначено, що вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

Відповідно до ч.3 ст.152 ЗК, захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.

Враховуючи вищенаведені обставини та законодавчі положення, суд першої інстанції прийшов до вірного висновку, що п.1.5 Рішення, відповідно до якого певній особі надано дозвіл на підготовку проекту землеустрою щодо відведення Земельної ділянки, яка не призначена для цієї мети є незаконним та підлягає скасуванню.

Проте, внаслідок неповного з'ясування судом обставин, що мають значення для справи, станом на час її розгляду по суті, суду не було відомо те, що Міська рада 12.09.2017 Рішенням №777 п.1.5 оскаржуваного Рішення визнала таким, що втратив чинність, та виклала цей пункт в наступній редакції, згідно якого ОСОБА_2 надано дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0100 га для будівництва та обслуговування житлового будинку та споруд по вул.Рожевій з подальшою передачею її у власність (а.с.105).

При цьому, у матеріалах справи знаходиться заява ОСОБА_2 від 01.06.2017 у якій останній просив внести зміни у п.1.5 Рішення та викласти такий у редакції, що і зазначена у Рішенні №777 (а.с.60). Однак, судом в силу приписів п.4 ст.11 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) не було з'ясовано чи відбулось по вказаній заяві відповідне реагування.

Відповідач прийнявши Рішення №777 створив ситуацію за якої дана справа у суді першої інстанції розглянута за відсутності предмету адміністративного спору.

Оцінка подібним обставинам була надана Верховним Судом України у постанові від 21 квітня 2015 року №21-49а15.

В спростування доводів апелянта щодо відсутності предмету спору на момент розгляду та вирішення справи по суті, позивач покликаючись на ст.59 Закону №280/97-ВР та ст.22 Закону України «Про порядок висвітлення діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні засобами масової інформації» (далі - Закон №539/97-ВР), зазначає, що відповідно до відомостей висвітлених на офіційному сайті відповідача Рішення №777 оприлюднене лише 18.09.2017, а тому на момент ухвалення рішення суду воно є не чинним (а.с.125).

Відповідно до ч.5 ст.59 Закону №280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Положеннями ж ст.22 Закону №539/97-ВР визначено, що рішення органів місцевого

самоврядування, інші нормативно-правові акти публікуються в офіційних виданнях (відомостях, бюлетенях, збірниках, інформаційних листках тощо) та друкованих засобах масової інформації відповідних органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Недержавні друковані засоби масової інформації мають право оприлюднювати офіційні документи органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до законодавства України і на засадах, передбачених укладеною угодою між цими органами та редакціями друкованих засобів масової інформації.

Водночас, Міською радою у відповідь на запит суду апеляційної інстанції, стосовно надання інформації про дату підписання Рішення №777, а також надання регламенту Міської ради, затвердженого її рішенням від 21.04.2016 №205 (далі - Регламент), повідомлено, що Рішення №777 відповідно до п.28.5 Регламенту, міським головою було підписано на наступний день після його прийняття (13.09.2017).

Пунктом 28.5 Регламенту передбачено, що рішення ради, прийняті на пленарному засіданні, з метою забезпечення їх підписання головуючим, подаються їх виконавцями до відділу по роботі з депутатами та постійними комісіями у друкованій формі на бланку з дотриманням усіх норм та вимог, передбачених Регламентом для оформлення проектів рішень (стаття 15), не пізніше наступного робочого дня після сесії.

Разом з тим, надаючи відповідь Прокуратурі щодо конкретної дати підписання вказаного Рішення №777, відповідач вказав, що надання такої інформації не є можливим, оскільки рішення підписується протягом п'яти днів з моменту його прийняття.

Зважаючи на виниклі розбіжності, суд апеляційної інстанції, вважає за необхідне зазначити, що за своєю правовою природою подібні рішення міських рад є актами індивідуальної дії. Акт індивідуальної дії - це виданий суб'єктом владних повноважень документ, ухвалений із метою реалізації положень нормативно-правового акта (актів) щодо конкретної життєвої ситуації, який не містить загальнообов'язкових правил поведінки та стосується прав та обов'язків чітко визначеного суб'єкта, якому він адресований.

У Рішенні Конституційного Суду України від 3 жовтня 1997 року №4-зп (справа про набуття чинності Конституцією України) зазначено, що конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше.

З огляду на те, що оскаржуване Рішення у відповідній частині було прийняте у невідповідності з Конституцією та законами України, а Рішення №777 стосується однієї і тієї ж сфери суспільних відносин, що виникли з прийняттям Рішення, а також прав та обов'язків чітко визначеного суб'єкта, апеляційний суд приходить до висновку, що оскаржуване Рішення втратило свою дію з моменту прийняття Рішення №777.

А відтак, обґрунтованими є доводи апелянта при прийняття судом першої інстанції рішення за відсутності предмету спору.

Такі обставини є безсумнівною підставою для скасування постанови суду першої інстанції та прийняття нової постанови про відмову в задоволенні позову з наведених вище підстав.

Керуючись статтями 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Ужгородської міської ради задовольнити.

Постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 15 вересня 2017 року скасувати та прийняти нову постанову якою у задоволенні позову відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів після набрання нею законної сили шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції, а у разі складення в повному обсязі відповідно до ч.3 ст.160 КАС - з дня складення в повному обсязі.

Повний текст виготовлений 4 грудня 2017 року.