Постанова № 70547387, 21.11.2017, Харківський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Рєзнікової С.С.

Суддів: Бегунца А.О. , Старостіна В.В.

за участю секретаря судового засідання Машури Г.І.

позивача: ОСОБА_1

представника позивача: ОСОБА_2

представників відповідача: Канівець Н.М., Загорулько С.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Зіньківської районної ради Полтавської області на постанову Зіньківського районного суду Полтавської області від 28.08.2017р. по справі № 530/780/17

за позовом ОСОБА_1

до Зіньківської районної ради Полтавської області

про визнання протиправним та скасування рішень,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, ОСОБА_1, звернувся до Зіньківського районного суду Полтавської області з адміністративним позовом до Зіньківської районної ради Полтавської області, в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив суд:

- визнати протиправним та скасувати рішення шістнадцятої (позачергової) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. «Про проведення закритого пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області»;

- визнати протиправним та скасувати рішення шістнадцятої (позачергової) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. «Звіт голови райдержадміністрації про виконання програм економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік»;

- визнати протиправним та скасувати рішення шістнадцятої (позачергової) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1».

Постановою Зіньківського районного суду Полтавської області від 28.08.2017р. адміністративний позов задоволено.

Визнано протиправним та скасовано рішення шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11 квітня 2017 року - «Про проведення закритого пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області».

Визнано протиправним та скасовано рішення шістнадцятої (позачергової) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11 квітня 2017 року - «Звіт голови райдержадміністрації про виконання програм економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік».

Визнано протиправним та скасовано рішення шістнадцятої (позачергової) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11 квітня 2017 року - «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1».

Стягнуто з Зіньківської районної ради Полтавської області на користь судової адміністрації України судовий збір в розмірі 640 (шістсот сорок) гривень.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою відмовити в задоволенні позовних вимог позивача.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги відповідач посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права та невідповідність висновків суду першої інстанції обставинам справи.

Позивач в своїх запереченнях на апеляційну скаргу просив рішення суду першої інстанції залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

В судовому засіданні апеляційної інстанції представник відповідача підтримав апеляційну скаргу, просив задовольнити її, посилаючись на доводи та обґрунтування, викладені в апеляційній скарзі.

Позивач та його представник вважали рішення суду першої інстанції законним та обґрунтованим та просили залишити його без змін.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, позивача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що 11.04.2017р. відбулась шістнадцята (позачергова) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області, на якій депутатами районної ради були прийняті рішення, зокрема: «Про проведення закритого пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області», яким Зіньківьска районна рада вирішила: провести закрите пленарне засідання шістнадцятої (позачергової) сесії районної ради; «Звіт голови райдержадміністрації про виконання програм економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік» та «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1».

Відповідно до рішення «Звіт голови райдержадміністрації про виконання програм економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік» Зіньківська районна рада вирішила: визнати роботу голови Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 по виконанню програм економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік незадовільною та виконавчому апарату Зіньківської районної ради направити рішення Президенту України та голові Полтавської обласної державної адміністрації.

Згідно з рішенням «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1» Зіньківська районна рада вирішила: висловити недовіру голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1 та виконавчому апарату Зіньківської районної ради направити рішення Президенту України та голові Полтавської обласної державної адміністрації.

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що оспорювані рішення Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. були прийняті із порушенням процедури прийняття рішень, жодні негативні результати діяльності голови Зіньківської районної державної адміністрації належними доказами не доведені та навіть за їх наявності не були підставою для прийняття оспорюваних ним рішень, чим було суттєво порушено вимоги Закону.

Колегія суддів не погоджується з вказаними висновками суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог про визнання протиправними та скасування рішеннь шістнадцятої (позачергової) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. «Про проведення закритого пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області» та «Звіт голови райдержадміністрації про виконання програм економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік» та зазначає наступне.

З матеріалів справи встановлено, що на підставі розпорядження голови Зіньківської районної ради Полтавської області від 06.04.2017р. №12 «Про скликання шістнадцятої (позачергової) сесії районної ради», було визначено скликати пленарне засідання шістнадцятої (позачергової) сесії районної ради сьомого кликання 11.04.2017р. о 10.00 годині в залі засідань Зіньківської міської ради (м.Зіньків, вул.Воздвиженська, 67), на розгляд сесії винести питання: про внесення змін до районної комплексної програми соціального захисту осіб з обмеженими фізичними можливостями на 2014-2020р.р., про внесення змін до програми економічного і соціального розвитку Зіньківського району на 2017р., про внесення змін до показників районного бюджету на 2017р., про структуру та чисельність відділу майна спільної власності територіальних громад Зіньківського району, звіт голови райдержадміністрації про виконання програми економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік, інші питання(а.с. 53, т. 1).

Відповідно до протоколу №16 шістнадцятої (позачергової) сесії районної ради сьомого скликання від 11 квітня 2017 року на розгляд шістнадцятої (позачергової) сесії було винесено 15 питань, в тому числі питання: за №1 «Про проведення закритого пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії районної ради», за №4 «Звіт голови райдержадміністрації про виконання програми економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік», та №5 «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1» (а.с. 54-56).

Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законом України від 09.04.1999р. № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (надалі - Закон № 586-XIV) та Законом України від 21.05.1997р. № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади.

Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

Відповідно до ч. 3 ст. 14 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами.

Згідно з ч. 3 ст. 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та ч. 1 ст. 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Відповідно ч. 1, 4, 5, 7, 10, 17 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.

Сесія сільської, селищної, міської, районної у місті ради повинна бути також скликана за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті ради, а сесія районної, обласної ради - також за пропозицією не менш як однієї третини депутатів від загального складу відповідної ради або голови відповідної місцевої державної адміністрації.

Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Відповідно до п. 28, 29 ч. 1 ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, зокрема: заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень; прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Згідно з ч. 6-8 ст. 34 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень. Обласна та районна ради можуть висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого, з урахуванням пропозицій органу виконавчої влади вищого рівня, Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові обласної чи районної державної адміністрації висловили дві третини від складу відповідної ради, Президент України приймає відставку голови відповідної місцевої державної адміністрації (Аналогічна позиція викладена у ч. 3 ст. 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", повноваження голів місцевих державних адміністрацій припиняються Президентом України у разі висловлення недовіри двома третинами від складу відповідної ради.

Згідно з п. 3 ч. 2 ст. 9 Закону України "Про місцеві державні адміністрації", повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

Згідно з ч. 9 ст. 118 Конституції України, обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь.

З матеріалів справи вбачається, що рішенням другої сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 24.11.2015р. «Про регламент районної ради» було затверджено Регламент районної ради із змінами та доповненнями.

Відповідно до ст. 2 регламенту Зіньківської районної ради, порядок роботи ради, її органів та посадових осіб, засади формування, організації діяльності ради, депутатських фракцій встановлюються Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про статус депутатів місцевих рад», Положеннями про постійні комісії ради, про президію ради, цим Регламентом, іншими нормативними актами.

Згідно з ст. 3 регламенту, регламент ради - це нормативно-правовий документ, який визначає порядок діяльності ради, порядок підготовки і проведення її пленарних засідань, діяльності постійних комісій, процедури окремих видів роботи ради, її органів, депутатів, посадових осіб, а також функції, які випливають з її повноважень

Відповідно до ст. 22 регламенту, розпорядження про скликання сесії доводиться до відома депутатів та оприлюднюється не пізніше, ніж за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках та у разі скликання позачергової сесії - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Так, 06.04.2017р. головою Зінківської районної ради було прийнято розпорядження про скликання шістнадцятої (позачергової) сесії районної ради.

Згідно з ч. 1 ст. 33 регламенту, пленарне засідання проводиться, як правило, у залі засідань райдержадміністрації та районної ради.

Відповідно до ст. 64 регламенту, акти ради повинні відображати волю та інтереси територіальних громад, бути законними та обґрунтованими, нести в собі практичну життєву необхідність, прийматися колегіально і гласно. Рішеннями ради є рішення, прийняті з питань порядку денного, а також процедурні рішення, які заносяться до протоколів пленарних засідань. Рада приймає рішення виключно на її пленарних засіданнях після обговорення питань більшістю голосів депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених законами України та цим Регламентом.

Протокольним рішенням №14 засідання президії районної ради від 11.04.2017р. до порядку денного шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради включено питання про проведення закритого пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії районної ради.

Порядок денний погоджений на засіданні президії районної ради від 11.04.2017р. прийнятий на сесії відкритим голосуванням.

Судовим розглядом встановлено, що з присутніх 33 депутатів районної ради за порядок денний проголосувало 32 депутати, проти проголосував 1, отже рішення про порядок денний прийнято більшістю голосів.

Таким чином, колегія суддів вважає необґрунтованими позовні вимоги в частині про визнання протиправним та скасування рішень шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. "Про проведення закритого пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області" та "Звіт голови райдержадміністрації про виконання програм економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік", оскільки вказані рішення прийняті у відповідності до Конституцією України, Законів України "Про місцеві державні адміністрації" та "Про місцеве самоврядування в Україні", а також відповідно до положень Регламенту районної ради, затвердженого рішенням другої сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 24.11.2015р.

А отже, постанова суду першої інстанції від 28.08.2017р. в цій частині підлягає скасуванню.

Стосовно позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення шістнадцятої (позачергової) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1», колегія суддів зазначає наступне.

Колегія суддів звертає увагу, що з наявного в матеріалах справи витягу із протоколу №16 шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р., по питанню "Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1" обговорення взагалі не проводилось, лише було пропоновано проголосувати про порядок денний в цілому, однак без заслуховування звіту голови районної державної адміністрації не можливо поставити дане питання на обговорення, крім того після звіту необхідно провести обговорення звіту і лише після цього буде логічним поставити питання про недовіру, що підтверджується правовою позицією, висловленою у Постановою ВСУ від 03.04.2007р.

Відповідно до ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. Порушення встановленої законодавством процедури ухвалення рішення може бути підставою для скасування цього рішення, якщо допущене порушення вплинуло або могло вплинути на його правильність.

Враховуючи порушення, що мали місце під час прийняття рішення на шістнадцятій (позачерговій) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1», вказане оскаржуване рішення підлягає скасуванню, а отже постанову суду першої інстанції від 28.08.2017р. в цій частині слід залишити без змін.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1, 2 ст. 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок, щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідно до ч. 1 ст. 159 КАС України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.

Згідно з п. 4 ч.1 ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є порушення норм матеріального і процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що позивачем доведено обґрунтованість позовних вимог в частині визнання протиправним та скасування рішення шістнадцятої (позачергової) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. «Про висловлення недовіри голові Зіньківської районної державної адміністрації ОСОБА_1».

Однак, відповідачем виконано обов'язок покладений на нього відповідно до вимог ч. 2 ст. 71 КАС України та доведено правомірність прийнятих рішень "Про проведення закритого пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області" та "Звіт голови райдержадміністрації про виконання програм економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік", а тому постанова суду першої інстанції в частині задоволення вказаних позовних вимог підлягає скасуванню з прийняттям нової про відмову в задоволенні.

Розподіл судових витрат здійснити в порядку ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України.

Керуючись ст.ст. 160, 167, 195, 196, п. 3 ст. 198, 202, 205, 207, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу Зіньківської районної ради Полтавської області задовольнити частково.

Постанову Зіньківського районного суду Полтавської області від 28.08.2017р. по справі № 530/780/17 скасувати в частині задоволених позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. - "Про проведення закритого пленарного засідання шістнадцятої (позачергової) сесії сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області" та визнання протиправним та скасування рішення шістнадцятої (позачергової) сесія сьомого скликання Зіньківської районної ради Полтавської області від 11.04.2017р. - "Звіт голови райдержадміністрації про виконання програм економічного і соціального розвитку Зіньківського району та здійсненню делегованих районною радою повноважень за 2016 рік" скасувати.

Прийняти в цій частині нову постанову, якою в задоволенні цих позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.

В іншій частині постанову Зіньківського районного суду Полтавської області від 28.08.2017р. по справі №530/780/17 залишити без змін.

Стягнути з Зіньківської районної ради Полтавської області на користь Судової адміністрації України судовий збір за подачу позову до суду першої інстанції 213 (двісті тринадцять) гривень 00 копійок.

Стягнути з Державного бюджету України на користь Зіньківської районної ради Полтавської області судовий збір у розмірі 1408 (одну тисячу чотириста вісім) гривень 00 копійок за подання апеляційної скарги.

Постанова набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання постанови у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст постанови виготовлений 27.11.2017 р.