Постанова № 70446539, 21.11.2017, Миколаївський окружний адміністративний суд

МИКОЛАЇВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Миколаїв

12:43

21 листопада 2017 року Справа № 814/2208/17

Миколаївський окружний адміністративний суд у складі судді Птичкіної В. В.,

за участю:

секретаря судового засідання: Єрзікова О.М.,

представника позивача: ОСОБА_1,

представника відповідача: ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за

ОСОБА_3 (надалі – позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом, що містив вимоги:

визнати неправомірними дії Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області (надалі – Управління або відповідач) щодо відмови у наданні позивачу дозволу на розробку проекту землеустрою, оформлену листом № Є-11635/6-17-СГ від 17.10.2017;

зобов’язати Управління надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення на території Воскресенської селищної ради Вітовського району Миколаївської області.

В обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що відповідач, в порушення вимог Конституції України, Земельного кодексу України, відмовив у наданні відповідного дозволу на розроблення документації із землеустрою.

Відповідач подав письмові заперечення проти адміністративного позову (ар. с. 19-23), в яких зазначив таке. З метою захисту прав суб’єкта звернення від ймовірних зволікань з боку відповідного органу виконавчої влади під час розгляду клопотань (заяв) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки законодавець передбачив у статті 118 Земельного кодексу України автоматичну можливість отримання такого дозволу внаслідок «мовчазної згоди» (ненадання відповіді у місячний строк). Відповідно до затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 «Деякі питання удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними» (надалі – Постанова № 413) Стратегії удосконалення механізму управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними, Управління 27.06.2017 видало наказ № 130, яким був затверджений перелік земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на території Миколаївської області, які можуть бути передані у власність громадянам України у ІІІ кварталі 2017 року, а 22.09.2017 – аналогічний за змістом наказ № 189 щодо передачі земельних ділянок у IV кварталі 2017 року (ар. с. 36-40). Відповідач вказав, що відмова позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою обумовлена положеннями Постанови № 413 і відповідає частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України, оскільки зазначена позивачем у клопотанні земельна ділянка відсутня у переліку земельних ділянок, які можуть бути передані у власність громадянам України. Крім того, Управління зазначило, що позивач не позбавлений права на отримання бажаної земельної ділянки за умови формування за результатами аукціонів достатнього ліміту площі земельних ділянок для безоплатної приватизації на території району. Крім того, Управління вказало, що прийняття судом рішення про зобов’язання відповідача надати дозвіл свідчитиме про втручання суду в діяльність органу виконавчої влади.

В судовому засіданні представник позивача вимоги адміністративного позову підтримала та вказала, що Управління не надало їй відповіді на адвокатський запит від 13.11.2017 про кількість переданих у власність громадян у ІІІ та у IV кварталах 2017 року земельних ділянок (із зазначенням інформації щодо кількості наказів Управління про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою та кількості наказів Управління про затвердження проекту землеустрою). Крім того, представник позивача, з посиланням на листи Держгеокадастру (ар. с. 29-31), повідомила, що Управління у жовтні 2017 року затверджувало проекти землеустрою та надавало у власність громадянам земельні ділянки на території Миколаївського району Миколаївської області (незважаючи на те, що ці райони у наказах Управління № 130 та № 189 не зазначені), що, на думку представника позивача, свідчить про вибірковість підходу Управління у вирішенні питання надання земельних ділянок у власність.

Представник відповідача зазначила, що, на її думку, громадяни, які вказані у листах Держгеокадастру, отримали дозволи Управління на розроблення проекту землеустрою раніше, до введення Постановою № 413 відповідних обмежень, а у жовтні 2017 року відбулось завершення процедури надання земельних ділянок.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши письмові докази, суд

В С Т А Н О В И В:

13.09.2017 Управління отримало заяву позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність орієнтовною площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності в межах території Воскресенської сільської ради Вітовського району Миколаївської області у межах норм безоплатної приватизації (надалі – Заява, ар. с. 8).

До заяви позивач додав копію паспорта, копію довідки про присвоєння ідентифікаційного номера, графічний матеріал із зазначенням бажаного місця розташування земельної ділянки.

17.10.2017 Управління направило позивачу лист «Про розгляд заяви» (№ Є-11635/6-17-СГ, ар. с. 7, надалі – Лист), в якому вказало, що земельна ділянка не входить до визначеного Управлінням переліку земельних ділянок, які можливо передати в межах норм безоплатної приватизації в ІІІ та IV кварталах поточного року на території Миколаївської області. Враховуючи це, Управління, з посиланням на частину сьому статті 118 Земельного кодексу України, повідомило позивача про неможливість вирішення порушеного у зверненні питання у ІІІ та IV кварталах 2017 року.

При прийнятті рішення суд виходив з такого.

Відповідно до частини другої статті 14 Конституції України, право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення зокрема особистого селянського господарства, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).

Як вказано у частині четвертій статті 122 Земельного кодексу України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності у власність або у користування для всіх потреб.

Відповідно до пункту «б» частини першої статті 121 Земельного кодексу України, громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства – в розмірі не більше 2,0 гектара.

Відповідний орган виконавчої влади, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об’єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі якщо у місячний строк з дня реєстрації клопотання відповідний орган виконавчої влади не надав дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або мотивовану відмову у його наданні, то особа, зацікавлена в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у місячний строк з дня закінчення зазначеного строку має право замовити розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки без надання такого дозволу, про що письмово повідомляє відповідний орган виконавчої влади. До письмового повідомлення додається договір на виконання робіт із землеустрою щодо відведення земельної ділянки (частина сьома статті 118 Земельного кодексу України).

Суд констатує, що Управління не виконало обов’язок щодо розгляду Заяви. По-перше, не був дотриманий місячний строк, а, по-друге, Лист не є мотивованою відмовою у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки, виходячи з його змісту, відповідач клопотання позивача не розглянув, про що свідчать слова: «… Головне управління не вбачає за можливе вирішення порушеного у Вашому зверненні питання …».

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку про протиправну бездіяльність Управління під час розгляду Заяви, і, відповідно, про необхідність зобов’язання Управління розглянути цю Заяву згідно з вимогами частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.

Доводи Управління про те, що позивач вправі замовити розроблення проекту землеустрою без надання дозволу, суд вважає недоречними, оскільки наявність у особи відповідного права не звільняє суб’єкта владних повноважень від належного виконання відповідного обов’язку. До того ж, суд зауважує, що, відповідно до частини дев’ятої статті 118 Земельного кодексу України, відповідний орган виконавчої влади, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність. Оскільки, на думку Управління (стор. 4 письмових заперечень проти адміністративного позову, ар. с. 22), Лист є саме відмовою у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, рівень ризику того, що Управління з тих саме підстав, з яких не надало дозвіл, відмовить у затвердженні проекту землеустрою, є вкрай високим.

У письмових запереченнях проти адміністративного позову Управління вказало, що позивач має право на отримання бажаної земельної ділянки «… за умови формування за результатами аукціонів достатнього ліміту площі земельних ділянок для безоплатної передачі …». На думку суду, це свідчить про те, що відповідач, в порушення норм Земельного кодексу України, намагається звузити обсяг прав позивача і діє всупереч вимог частини другої статті 119 Конституції України.

Стосовно доводів Управління про те, що ненадання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою ґрунтується на положеннях частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, суд зазначає таке. Як вказано вище, єдина законна підстава відмови у наданні дозволу – невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів тощо. У Листі не вказано, вимогам яких законів чи прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів не відповідає місце розташування земельної ділянки, про яку йдеться у клопотанні позивача.

Крім того, суд вважає за необхідне дати оцінку доводам Управління щодо обов’язковості врахування ним під час розгляду заяви позивача положень Постанови № 413. У письмових запереченнях проти адміністративного позову Управління вказало, що Постановою № 413 «… змінено правила розпорядження земельними ресурсами, що належать державі, закріплено нормативи такого розпорядження та його цілі …».

Як вказано у частині першій статті 3 Земельного кодексу України, земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.

Земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин. Завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель (стаття 4 Земельного кодексу України).

Відповідно до статті 5 Земельного кодексу України, земельне законодавство базується на таких принципах:

а) поєднання особливостей використання землі як територіального базису, природного ресурсу і основного засобу виробництва;

б) забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави;

в) невтручання держави в здійснення громадянами, юридичними особами та територіальними громадами своїх прав щодо володіння, користування і розпорядження землею, крім випадків, передбачених законом;

г) забезпечення раціонального використання та охорони земель;

ґ) забезпечення гарантій прав на землю;

д) пріоритету вимог екологічної безпеки.

Згідно зі статтею 13 Земельного кодексу України, до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить:

а) розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом;

б) реалізація державної політики у галузі використання та охорони земель;

в) викуп земельних ділянок для суспільних потреб у порядку, визначеному законом;

г) координація проведення земельної реформи;

ґ) розроблення і забезпечення виконання загальнодержавних програм використання та охорони земель;

д) організація ведення державного земельного кадастру, державного контролю за використанням і охороною земель та здійснення землеустрою;

е) встановлення порядку проведення моніторингу земель;

е-1) внесення до Верховної Ради України пропозицій щодо встановлення та зміни меж районів, міст;

є) вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Виходячи з викладеного, суд дійшов таких висновків. По-перше, у Постанові № 413 відсутні посилання на норми Земельного кодексу України, в зв’язку з чим безпідставно вважати її нормативно-правовим актом, прийнятим відповідно до Земельного кодексу України. По-друге, її зміст у відповідній частині не відповідає завданням земельного законодавства, зокрема забезпеченню права на землю громадян. По-третє, встановлені Постановою № 413 умови та обмеження не відповідають принципам земельного законодавства, зокрема принципу забезпечення права власності на землю та принципу забезпечення гарантій прав на землю. По-четверте, порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами визначений саме Земельним кодексом України і не може бути змінений постановою Кабінету Міністрів України.

Як вказано у статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого суд вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України; суд застосовує інші нормативно-правові акти, прийняті відповідним органом на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією та законами України. У разі невідповідності нормативно-правового акта Конституції України, закону України, міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, або іншому правовому акту суд застосовує правовий акт, який має вищу юридичну силу. Таким правовим актом в даному випадку є Земельний кодекс України.

Суд не погоджується зі сторонами в тому, що Лист є рішенням суб’єкта владних повноважень. На думку суду, Управління допустило протиправну бездіяльність, оскільки не направило позивачу у передбачені строки ані дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, ані мотивовану відмову у його наданні, тобто не розглянуло Заяву по суті.

За таких обставин суд дійшов висновку, що відновленням порушених прав позивача є зобов’язання Управління розглянути Заяву відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України.

Вимога про зобов’язання Управління надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою земельної ділянки, на думку суду, задоволенню не підлягає. Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб’єкта владних повноважень на відповідність закріпленим частиною 3 статті 2 КАСУ критеріям, не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб’єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективного державного управління, а в гарантуванні дотримання вимог права, інакше порушується принцип розподілу влади.

Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень – єдиним критерієм здійснення правосуддя є право. Тому завданням адміністративного судочинства є контроль легальності. Перевірка доцільності переступає компетенцію адміністративного суду і виходить за межі завдання адміністративного судочинства.

Отже, під дискреційним повноваженням суд повинен розуміти таке повноваження, яке надає певний ступінь свободи адміністративному органу при прийнятті рішення, тобто коли у межах, що визначені законом, адміністративний орган має можливість самостійно (на власний розсуд) вибрати один з кількох варіантів рішення.

Законодавством встановлена процедура прийняття відповідних рішень і суд не може підміняти цю процедуру та адміністративного суб’єкта, до компетенції якого віднесено прийняття відповідних рішень.

Суд є правозастосовуючим органом, тобто, не створюючи правових норм, не підміняючи собою органи виконавчої та законодавчої влади, на підставі закону у встановленому процесуальним законом порядку вирішує справи.

Суд не може підмінити установлену законодавством процедуру розгляду документів.

Керуючись статтями 11, 71, 94, 158 - 163, 167, 254, 267 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Позов задовольнити частково.

2. Визнати протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області, що полягає у нерозгляді по суті заяви ОСОБА_3 від 13.09.2017.

3. Зобов’язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області розглянути, відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України, заяву ОСОБА_3 від 13.09.2017 про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність ОСОБА_3 для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 2,00 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності в межах території Воскресенської селищної ради Вітовського району Миколаївської області у межах норм безоплатної приватизації.

4. В задоволенні інших позовних вимог відмовити.

5. Присудити на користь ОСОБА_3 судовий збір у сумі 320 грн., сплачений за квитанцією від 25.10.2017 № 0.0.879227322.1, за рахунок бюджетних асигнувань Головного управління Держгеокадастру у Миколаївській області.

6. Зобов’язати Головне управління Держгеокадастру у Миколаївській області протягом одного місяця з дня набрання судовим рішенням законної сили подати звіт про виконання судового рішення.

У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Суддя В.В. Птичкіна

Постанова оформлена у відповідності до статті160 КАС України

та підписана суддею 23 листопада 2017 року