Ухвала суду № 70378755, 15.11.2017, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

У Х В А Л А

і м е н е м У к р а ї н и

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Кругового О.О.

суддів: Прокопчук Т.С. Шлай А.В.

за участю секретаря судового засідання: Горшкова В.В.

за участю:

представник третьої особи1: ОСОБА_1,

представник позивача та третьої особи1: ОСОБА_2,

представник позивача: ОСОБА_3,

представник відповідача: ОСОБА_4.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в місті Дніпро апеляційну скаргу Степненської сільської ради Запорізької області

на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2017 року у справі №808/2273/17 за позовом Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області до Запорізької обласної державної адміністрації, треті особи: 1) Наталівська сільська рада Запорізького району Запорізької області, 2) Центральна виборча комісія про визнання протиправною бездіяльності та зобов’язання вчинити певні дії,-

в с т а н о в и в :

25 липня 2017 Степненська сільська рада Запорізького району Запорізької області звернулась до суду із позовом в кому просила:

- визнати протиправною бездіяльність Запорізької обласної державної адміністрації щодо надання передбаченого частиною четвертою статті сьомої Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” висновку, затвердженого розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення “Про добровільне об’єднання територіальних громад”, схваленого Степненською та Наталівською сільськими радами Запорізького району Запорізької області, яким передбачено створення Степненської сільської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі ОСОБА_2;

- зобов’язати Запорізьку обласну державну адміністрацію надати передбачений частиною четвертою статті сьомої Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” висновок, затверджений розпорядженням голови Запорізької обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення “Про добровільне об’єднання територіальних громад” схваленого Степненською та Наталівською сільськими радами Запорізького району Запорізької області, яким передбачено створення Степненської сільської територіальної громади Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі ОСОБА_2.

В обґрунтування своїх вимог позивач посилається на те, що в Запорізькому районі Запорізької області проводяться процедури та заходи щодо об’єднання Степненської сільської ради Запорізького району Запорізької області та Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області, в Степненську сільську територіальну громаду Запорізького району Запорізької області з адміністративним центром у селі ОСОБА_2. Проведено громадське обговорення та підготовлено проект рішення “Про добровільне об’єднання територіальних громад”. Документи надано до Запорізької обласної державної адміністрації. Вказує, що позивач чотири рази подавав до відповідача пакет документів, передбачений законом, для створення Степненської сільської територіальної громади. Відповідачем висновок, передбачений частиною четвертою статті 7 Закону України “Про добровільне об’єднання громадян” не надано. Вважає такі дії відповідача протиправними та такими, що перешкоджають процесу добровільного об’єднання Степненської сільської ради та Наталівської сільської ради в Степненську сільську територіальну громаду всупереч волі громад та рішень місцевих рад.

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду 05 вересня 2017 року в задоволенні адміністративного позову – відмовлено.

Не погодившись з рішенням суду першої інстанції позивач звернувся з апеляційною скаргою в якій посилаючись на порушення судом вимог норм матеріального та процесуального права просить оскаржувану постанову скасувати та прийняти нову постанову про задоволення позову.

Апеляційна скарга обґрунтована тим, що повертаючи документи подані до Запорізької ОДА щодо добровільного об’єднання територіальних громад на доопрацювання відповідач діяв не на підставі та не в межах повноважень визначених Законом. Зазначає, що позивач, як ініціатор об’єднання, чотири рази подавав відповідачу необхідний пакет документів, однак висновок, на виконання ст. 7 ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» так і не отримав. Також зазначає, що відповідач не має право згідно Закону втручатись в діяльність органів місцевого самоврядування, постійно повертаючи документи на доопрацювання. На думку заявника, має місце бездіяльність відповідача з приводу ненадання висновку, яка перешкоджає створенню Степненської сільської територіальної громади та наступному прийняттю рішення про проведення перших виборів депутатів сільської ради та сільського голови. Крім того, заявник зазначає, що остання відмова відповідача надати висновок мотивована виключно порушенням, на думку позивача, процедури громадського обговорення пропозиції добровільного об’єднання територіальних громад по Наталівській сільській раді. Між тим, заявник вказує, що фактично по Наталівській сільській раді кількість голосів за об’єднання є більшою ніж кількість голосів противників об’єднання, а звернення подане до Запорізької ОДА має вигляд підписів на чистих аркушах без будь-якого заголовку, що не може свідчити про те, що люди дійсно проти об’єднання. Більш того, позивач вказує, що приписи Закону не наділяють відповідача правом перевіряти наявність порушень щодо процедури проведення громадських обговорень. Також, заявник зазначає, що предмет доказування у даній справі є протиправність відмови в наданні висновку про відповідність поданих документів Законам та Конституції України, так, позивачем було заявлено вимогу про визнання протиправною бездіяльності щодо надання відповідного висновку, а вимога про визнання протиправною бездіяльності щодо не розгляду документів не заявлялась. Однак, на думку позивача, суд першої інстанції не правильно встановив обставини справи та сутність заявлених вимог, у зв’язку з чим, прийняв незаконне та необґрунтоване рішення.

Дослідивши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції при прийнятті оскаржуваного судового рішення норм матеріального та процесуального права, суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Степненська сільська рада листом від 04.01.2017 № 02-01-23/05 надала до Запорізької обласної державної адміністрації пакет документів щодо добровільного об’єднання територіальних громад Степненської та Наталівської сільської ради Запорізького району Запорізької області.

Листом від 17.01.2017 № 00103/08-38 відповідачем було повернуто документи на доопрацювання позивачу, з посиланням на те, що в матеріалах були відсутні проекти рішень про об'єднання територіальних громад, протоколи громадських обговорень Наталівської сільської ради, протоколи засідань спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

23.03.2017 позивачем направлено звернення № 02-01-23/182, відповідно до якого позивач просив Запорізьку обласну державну адміністрацію надати висновок щодо відповідності проектів рішень Степненської, Наталівської сільських рад Запорізького району Запорізької області “Про добровільне об’єднання громадян” Конституції та законам України.

Листом від 06.04.2017 № 02362/08-38 відповідачем було повторно повернуто документи на доопрацювання позивачу, з посиланням на те, що надані протоколи громадських обговорень не містили переліку громадян, які брали участь в обговореннях, протоколи не містили переліку питань, які обговорювалися на громадських слуханнях. Також, надані проекти рішень Наталівської та Степнянської сільських рад про об'єднання не містили обов'язкових складових частин, передбачених законом.

18.04.2017 Степненська сільська рада Запорізького району Запорізької області втретє звернулась до відповідача з листом № 02-01-23/235 з проханням надати висновок щодо відповідності проектів рішень Степненської, Наталівської сільських рад Запорізького району Запорізької області “Про добровільне об’єднання громадян” Конституції та законам України.

За результатами розгляду вказаного звернення, відповідачем надано лист від 28.04.2017 № 03176/08-38 було втретє повернуто документи на доопрацювання позивачу, оскільки додані до проекту згідно ч. 1 ст. 7 Закону України “Про добровільне об'єднання територіальних громад” плани організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних містили в собі дати проведення заходів, які суперечили іншим наданим документам.

03.05.2017 листом № 02-01-23/277 позивач звернувся до відповідача з тим же питанням, надавши доопрацьований пакет документів, у відповідь на що, відповідач листом від 18.05.2017 № 03576/08-38 вчетверте повернув документи на доопрацювання позивачу, оскільки попередні порушення усунені не були.

Вважаючи, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність, Степненська сільська рада Запорізького району Запорізької області звернулась до суду із даним позовом

Вирішуючи спір між сторонами та відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що оскільки матеріалами справи підтверджується вчинення відповідачем дій, передбачених статтею 7 Закону України №157-VIII, посилання позивача на протиправну бездіяльність Запорізької обласної державної адміністрації щодо не надання передбаченого частиною четвертою статті сьомої Закону України “Про добровільне об’єднання територіальних громад” висновку не відповідають обставинам справи тому вимоги щодо визнання протиправною бездіяльність відповідача є необґрунтованими та задоволенню не підлягають. Вказане в свою чергу, свідчить про відсутність підстав для зобов’язання відповідача вчинити певні дії.

Суд апеляційної інстанції погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (далі – Закон № 157-VIII), врегульовано відносини, що виникають у процесі добровільного об’єднання територіальних громад сіл, селищ, міст, а також добровільного приєднання до об’єднаних територіальних громад.

Статтею 2 Закону № 157-VIII передбачено, що добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких принципів: 1) конституційності та законності; 2) добровільності; 3) економічної ефективності; 4) державної підтримки; 5) повсюдності місцевого самоврядування; 6) прозорості та відкритості; 7) відповідальності.

Статтями розділу другого Закону № 157-VIII визначено умови та порядок добровільного об'єднання громадян, а також чітка послідовність дій, які тісно взаємопов'язані між собою. Так кожен наступний етап добровільного об'єднання громадян може бути розпочато виключно після закінчення попереднього.

Отже, саме дотримання послідовності всіх етапів є обов'язковою передумовою для добровільного об'єднання громадян на підставі чинного законодавства України з дотриманням Конституції України.

Згідно ч. 1 ст. 6 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Частинами 2, 3, 4 статті 6 вказаного Закону передбачено, що сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це ОСОБА_5 Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію. Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Відповідно до ч. 3, 4, 5 ст. 7 Закону № 157-VIII схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад у п’ятиденний строк подаються ОСОБА_5 міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою ОСОБА_5 міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об’єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об’єднання територіальних громад.

Відповідно до ч. 6 ст. 7 Закону № 157-VIII, у разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об’єднання територіальних громад Конституції та законам України ОСОБА_5 міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

Отже, аналіз зазначених норм права свідчить, що уповноважений орган центральної виконавчої влади протягом 10 днів з дня отримання проекту рішень про добровільне об’єднання територіальних громад здійснює одну з двох дій: 1) в разі відповідності проекту об’єднання громад вимогам Законів та Конституції України готує відповідний висновок, що затверджується постановою ОСОБА_5 міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації, 2) в разі невідповідності проекту рішення про добровільне об’єднання територіальних громад вимогам Закону та Конституції України проект рішення повертається на доопрацювання у порядку, встановленому Законом.

Встановлені обставини справи свідчать, що після надходження звернень від Степненської сільської ради щодо добровільного об`єднання територіальних громад обласною державною адміністрацією були вчинені дії, передбачені ст.7 Закону України №157-VIII, зокрема, розглянуто документи та повернено їх на доопрацювання у зв’язку з їх невідповідністю вимогам Закону та Конституції.

Так, листом від 17.01.2017 року №00103/08-38 облдержадміністрацією було повернуто документи на доопрацювання позивачу, оскільки в матеріалах були відсутні проекти рішень про об’єднання територіальних громад, протоколи громадських обговорень Наталівської сільської ради, протоколи засідань спільної групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об’єднання територіальних громад.

Листом від 06.04.2017 року №02362/08-38 облдержадміністрацією було повторно повернуто документи на доопрацювання позивачу, оскільки надані протоколи громадських обговорень не мітили переліку громадян, які брали участь в обговореннях, протоколи не містили переліку питань, які обговорювались на громадських слуханнях. Також, надані проекти рішень Наталівської та Степненської сільських рад про об’єднання не містили обов’язкових складових частин, передбачених Законом, зокрема, був відсутній план організаційних заходів.

Листом від 28.04.2017 року №03176/08-38 облдержадміністрацією було втрете повернуто документи на доопрацювання позивачу, оскільки додані до проекту згідно ч. 1 ст. 7 ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» плани організаційних заходів щодо добровільного об’єднання територіальних громад містили в собі дати проведення заходів,які суперечили іншим наданим документам, фактично в план було включено недостовірні дані. До протоколу проведення громадського обговорення пропозиції добровільного об’єднання територіальних громад, який складено у с. Наталівка, додано список реєстрації учасників, в якому зазначено прізвища, ім’я та по-батькові та підписи 27 громадян.

До протоколу проведення громадських обговорень підготовлених спільною робочою групою від 19.03.2017 року, який складено в с. Наталівка додано список реєстрації учасників, в якому зазначено «с. Наталівка, Черепівське, Івано-Ганнівка», стоять прізвища, ім’я, по-батькові та підписи 16 громадян.

При цьому, як зазначає відповідач, 25 квітня 2017 року до обласної державної адміністрації надійшло колективне звернення мешканців с. Наталівка за підписами 110 осіб, в якому зазначено, що громадських обговорень з приводу добровільного об’єднання територіальних громад в громаду з центром у с. Степне не проводилось, а мешканці села не інформувались про об’єднання, яке планується, та на громадські обговорення не запрошувались.

Листом від 18.05.2017 року №03576/03-38 облдержадміністрацією було вчетверте повернуто документи на доопрацювання позивачу, оскільки попередні порушення усунені не були, та за інформацією Запорізької облдержадміністрації отриманою за наслідками перевірки, обидва колективних звернення від 28.04.2017 року було підписано мешканцями с. Наталівка.

В судовому засіданні 25.10.2017 року представник відповідача підтвердив, що фактично 18 травня 2017 року документи були повернуті на доопрацювання, оскільки за колективними зверненнями було з’ясовано, що наявними є порушення проведення серед мешканців Наталівської сільської ради громадських обговорень з приводу об’єднання територіальних громад, вказане свідчить про невідповідність поданих документів вимогам ЗУ «Про добровільні об’єднання територіальних громад».

Представник позивача та третьої особи 1 в судовому засіданні не зміг надати відповідь на запитання суду про те, в який спосіб мешканці територіальної громади с. Наталівка були повідомлені про проведення громадських обговорень добровільного об’єднання територіальних громад. Наполягав лише на тому, що обговорення відбулись, а документи були повернуті на доопрацювання у зв’язку з наявністю противників об’єднання територіальних громад.

Між тим, суд апеляційної інстанції зазначає, що за приписами ч.3, 4 ст. 5 ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад», сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо ініціювання добровільного об’єднання територіальних громад та її громадське обговорення. Порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.

Згідно наявного в матеріалах справи Порядку проведення громадських обговорень з питань добровільного об’єднання територіальних громад, затвердженого рішенням Степненської сільської ради шостої сесії восьмого скликання від 28.01.2016 року, серед можливих спосіб інформування цільових груп та зацікавлених сторін визначено: оголошення у засобах масової інформації ( у пресі, телебаченні, радіо, в Інтернеті), розсилання письмових запрошень. (а.с. 47)

Суд апеляційної інстанції зазначає, що громадські обговорення це засіб мешканців територіальної громади особисто приймати участь у здійсненні місцевого самоврядування, шляхом подання пропозицій а також висловлення своєї думки, голосування за або проти винесеного на обговорення питання.

З урахуванням принципу добровільності об’єднання територіальних громад, визначеного ст. 2 ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад», з’ясування думки більшості мешканців територіальної громади стосовно об’єднання територіальних громад є вимогою Закону, яку повинен дотримуватись ініціатор такого об’єднання.

Таким чином, враховуючи те, що під час перевірки відповідачем документів поданих щодо добровільного об’єднання територіальних громад було з’ясовано, що 110 мешканців села Наталівка не були повідомлені про час та місце проведення громадських обговорень, участь в обговореннях прийняли лише 16 мешканців села, при цьому загальна кількість територіальної громади села Наталівка нараховує 1041 особу, відповідач дійшов обґрунтованого висновку щодо невідповідності поданих документів вимогам Закону, зокрема щодо належного проведення громадських обговорень, та наявності підстав для їх повернення на доопрацювання.

Стосовно доводів позивача про те, що імперативним обов’язком відповідача є прийняття висновку щодо поданих документів про їх відповідність вимогам Закону та Конституції України, відтак на думку позивача, повертаючи документи на доопрацювання відповідач допустив протиправну бездіяльність, суд зазначає наступне.

Наявними в матеріалах справи документами, зокрема вище наведеними листами від 17.01.2017 року, 06.04.2017 року, 28.04.2017 року, 18.05.2017 року підтверджено виконання відповідачем вимог Закону щодо розгляду звернень позивача. За наслідками розгляду звернень документи кожного разу повертались на доопрацювання у зв’язку з їх невідповідністю вимогам Закону та Конституції України на підставі ч. 6 ст. 7 ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Дії та рішення відповідача позивачем оскаржено не було.

Таким чином, встановлені обставини справи свідчать на користь відсутності з боку відповідача саме бездіяльності, оскільки Запорізькою ОДА за наслідками звернень було прийнято одно з двох, визначених ст. 7 Закону № 157-VIII рішень, а саме: повернуто документи позивачу на доопрацювання.

Суд зазначає, що прийняття відповідачем, як суб’єктом владних повноважень, рішення або вчинення дії, з якими не згоден позивач є підставою для звернення до суду з позовом про визнання протиправним такого рішення /дії, та не створює підстав для оскарження бездіяльності.

При цьому, суд зазначає, що прийняття суб’єктом владних повноважень, в межах власної дискреції, одного з декількох можливих рішень або мір поведінки не створює бездіяльності щодо іншого варіанту можливої поведінки або рішення. Сам факт прийняття рішення або вчинення певних дій, як активна дія суб’єкта владних повноважень, виключає існування бездіяльності суб’єкта владних повноважень як пасивну поведінку яка полягає в утриманні від вчиненні дій або прийняття рішень.

Отже, враховуючи те, що в даному випадку встановленими є обставини, що свідчить про вчинення відповідачем дій стосовно розгляду звернень позивача та повернення їх на доопрацювання на виконання вимог ч. 6 ст. 7 Закону № 157-VIII у зв’язку з невідповідністю вимогам Закону та Конституції України, в даному випадку відсутньою є протиправна бездіяльність відповідача з приводу неприйняття висновку про відповідність поданих документів вимог Закону та Конституції України.

Таким чином, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції, що відсутніми є підстави для задоволення позовних вимог Степненської сільської ради про визнання протиправною бездіяльності відповідача стосовно ненадання висновку про відповідність документів вимогам Закону та Конституції України.

Стосовно вимог позивача про зобов’язання Запорізьку обласну державну адміністрацію надати висновок про відповідність поданих документів вимогам Закону та Конституції України, суд зазначає наступне.

В судовому засіданні представник позивача та третьої особи 1 наполягав, що вимога про зобов’язання надати висновок є самостійною вимогою, а не пов’язана із вимогою про визнання протиправною бездіяльності, тому її задоволення не залежить від задоволення першої вимоги про визнання протиправною бездіяльності. На думку представника позивача та третьої особи 1 оскільки висновок відповідачем надано не було, то достатніми є підстави для зобов’язання Запорізької ОДА надати відповідний висновок.

Між тим, суд апеляційної інстанції зазначає, що після отримання документів, їх вивчення та опрацювання згідно ст. 7 ЗУ «Про добровільне об’єднання територіальних громад» відповідач повинен був вчинити одну з двох можливих дій: надати висновок про відповідність поданих документів вимогам Закону та Конституції України або повернути документи на оформлення.

Сам факт повернення документів на доопрацювання виключає можливість одночасного надання висновку про відповідність поданих документів вимоги Закону та Конституції України.

Суд апеляційної інстанції за наслідками розгляду справи дійшов висновку, що відповідачем було повернуто документи на доопрацювання за наявності для цього достатніх підстав, позивачем дії з приводу повернення документів не оскаржені, відтак відсутніми є підстави для задоволення позовних вимог Степненської сільської ради про зобов’язання відповідача надати висновок про відповідність поданих документів вимогам Закону та Конституції України.

За викладених обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що постанова суду першої інстанції є законною та обґрунтованою, прийнятою із дотриманням вимог норм матеріального та процесуального права, що свідчить про відсутність підстав для її зміни або скасування.

Керуючись ч. 3 ст. 160, ст.195, ст.196, ст.198, ст.200, ст.205, ст.206 КАС України суд, -

у х в а л и в :

Апеляційну скаргу Степненської сільської ради Запорізької області – залишити без задоволення.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 05 вересня 2017 року у справі №808/2273/17 – залишити без змін.

Ухвала суду апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту проголошення, але може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів відповідно до ст. 212 КАС України.

Головуючий: О.О. Круговий

Суддя: Т.С. Прокопчук

Суддя: А.В. Шлай