Постанова № 70056257, 06.11.2017, Закарпатський окружний адміністративний суд

ЗАКАРПАТСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Закарпатський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Рейті С.І.

при секретарі судового засідання Кречко Л.В.

за участю представників

позивача: ОСОБА_1 (посвідчення № 043112)

відповідача: ОСОБА_2 (довіреність від 04.01.2017 року № 03-17/03)

третьої особи 2: ОСОБА_3, адвокат ОСОБА_4

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, треті особи – ОСОБА_5, ОСОБА_3, про скасування рішення частково, -

ВСТАНОВИВ:

У відповідності до ч. 3 ст. 160 Кодексу адміністративного судочинства України в судовому засіданні 6 листопада 2017 року проголошено вступну та резолютивну частини Постанови. Постанова в повному обсязі складена 7 листопада 2017 року.

Ужгородська місцева прокуратура (далі – позивач, Ужгородська місцева прокуратура) звернулася до Закарпатського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Ужгородської міської ради (далі – Ужгородська міська рада, відповідач), третьої особи без самостійних вимог на стороні відповідача – ОСОБА_5 (далі – ОСОБА_5, третя особа 1), про визнання протиправним та скасування підпункту 1.3 рішення Ужгородської міської ради "Про затвердження, надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" від 22 грудня 2016 року № 524 (щодо надання ОСОБА_5 дозволу на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею її у власність площею 0,0061 га. Для будівництва індивідуальних гаражів по вул. Богомольця).

Ухвалою суду від 15.09.2017 року (протокольно, внесеною до журналу судового засідання) залучено до участі у розгляді справи у якості третьої особи на стороні позивача ОСОБА_3 (далі – ОСОБА_3, третя особа 2).

Позовні вимоги обґрунтовуються тим, що оскарженим рішенням ОСОБА_5 було надано дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки площею 0,0061 га для будівництва індивідуальних гаражів по вулиці Богомольця в місті Ужгород з подальшою передачею її у власність. Втім, дозвіл на відведення земельної ділянки було надано за рахунок території, на якій згідно генерального плану міста Ужгород та плану зонування, затвердженого рішенням 1 сесії 7 скликання Ужгородської міської ради від 10.03.2016 року № 119, будівництво гаражів серед переважних видів забудови не передбачено. Таким чином, розміщення на цій земельній ділянці гаражу не передбачено генеральним планом міста, як переважних видів забудови, та надання дозволу на його розміщення без внесення і затвердження змін до генерального плану суперечить чинному законодавству України.

В судовому засіданні прокурор позов підтримав та просив його задовольнити з підстав, що наведені у позовній заяві.

Відповідач подав письмові заперечення проти позову, згідно яких вважає заявлені прокуратурою позовні вимоги безпідставними та такими що не підлягають задоволенню, зважаючи на те, що рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання, отже, скасування такого акту органу місцевого самоврядування не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки, оскільки захист порушеного права у разі набуття прав власності на земельну ділянку або укладення договору оренди юридичною або фізичною особою має вирішуватись за нормами цивільного законодавства. Враховуючи наведене, позов, предметом якого є рішення органу місцевого самоврядування щодо передачі у власність та оренду земельної ділянки, тобто, ненормативний акт, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов’язані з реалізацією певних суб’єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не може бути задоволений, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання. Його скасування не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки, оскільки у такий спосіб виникло право власності або володіння земельною ділянкою і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.

В судовому засіданні представник відповідача проти позову заперечила з підстав, наведених у запереченнях проти позову.

ОСОБА_5 в судове засідання не з'явився, не повідомив суд про причини неприбуття, хоча належним чином повідомлявся про дату, час та місце розгляду адміністративної справи. Відтак, судом вжито достатніх заходів щодо належного повідомлення третьої особи про відкриття провадження, про дату, час і місце судового розгляду даної адміністративної справи, та в зв'язку з неявкою третьої особи 1 - справу розглянуто за його відсутності, на підставі наявних в матеріалах справи доказів.

ОСОБА_3 та його представник в судовому засіданні позовні вимоги прокуратури підтримали, просили позов задовольнити. Пояснили, що вказаним оспорюваним рішенням порушено їх права, свободи, інтереси та обов’язки. Так, згідно Свідоцтва про право власності на нерухоме майно та державного акту на право власності на землю ОСОБА_3 є власником банного комплексу та земельної ділянки, яка межує з ділянкою, яка виділена спірним рішенням, і відповідно до проекту банного комплексу, побудова гаражу перекриватиме центральний вхід у кафе-бар, що не відповідатиме протипожежним нормам щодо відстані між будівлями. Звернули увагу, що ОСОБА_3, як власником суміжної ділянки, не погоджувались межі земельної ділянки, про що ним подано відповідне звернення до прокуратури.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників сторін та третьої особи 2, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтуються позовні вимоги, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд приходить до висновку про задоволення позову в повному обсязі, виходячи з наступного:

Як встановлено в судовому засіданні та підтверджено матеріалами справи, рішенням 9 сесії VIІ скликання Ужгородської міської ради від 22 грудня 2016 року № 524 "Про затвердження, надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" надано учасникам бойових дій (в тому числі учасникам АТО) дозвіл на підготовку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок з подальшою передачею їх у власність, а саме: громадянину ОСОБА_5 земельної ділянки площею 0,0061 га для будівництва індивідуальних гаражів по вул. Богомольця.

Ужгородська місцева прокуратура, вважаючи дане рішення органу місцевого самоврядування протиправним, звернувся до суду з позовом про оскарження та скасування рішення Ужгородської міської ради від 22 грудня 2016 року № 524 в цій частині в судовому порядку.

Відповідно до ст.13 Конституції України земля є об'єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією України.

Згідно ст.12 Земельного кодексу України (в редакції станом на час виникнення спірних правовідносин, далі – ЗК України) до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема, розпорядження землями територіальних громад; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; вирішення інших питань у галузі земельних відносин відповідно до закону.

У відповідності до п.34 ст.26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" питання регулювання земельних відносин вирішуються виключно на пленарних засіданнях міської ради.

Відповідно до ст.59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада приймає нормативні і інші акти у формі рішень.

Так, згідно ст.123 ЗК України, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування. Частиною 2 ст. 123 ЗК України визначено, що особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки. При цьому, у клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). ОСОБА_6 Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених ст. 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею (абз. 2 ч.2 ст.123 ЗК України).

Як вбачається із матеріалів даної адміністративної справи, 7 жовтня 2016 року ОСОБА_5 звернувся до міського голови м. Ужгород із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва індивідуального гаража загальною площею 0,0061 га, яка розташована по вул. Богомольця в м. Ужгороді, з подальшою передачею у власність.

Відповідно до ч.3 ст.123 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Так, Ужгородською міською радою на ІХ сесії VII скликання було прийнято рішення від 22 грудня 2016 року за № 524 "Про затвердження, надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок", зокрема: згідно пункту 1.3 даного рішення вирішено надати громадянину ОСОБА_5 земельну ділянку площею 0,0061 га для будівництва індивідуальних гаражів по вул. Богомольця.

Стаття 19 Конституції України зобов'язує органи місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.3 ст.24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної ОСОБА_6 і ОСОБА_6 міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Однак, як вбачається з матеріалів справи та встановлено в судовому засіданні, дозвіл на відведення земельної ділянки відбувся за рахунок території, на яких згідно до генерального плану міста Ужгорода та плану зонування, затвердженого рішенням 1 сесії 7 скликання відповідача від 10.03.2016 р. за № 119, будівництво гаражів серед переважних видів забудови не передбачено.

Таким чином розміщення на цій земельній ділянці індивідуальних гаражів не передбачене генеральним планом міста і надання дозволу на їх розміщення без внесення і затвердження змін до генерального плану суперечить чинному законодавству України.

Згідно визначення, наведеного в ст. 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. Згідно приписів Прикінцевих положень даного Закону, який набрав чинності з 12.03.2011 р., генеральні плани населених пунктів, затверджені до набрання чинності цим Законом, є безстроковими.

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. Невід'ємною частиною генерального плану населеного пункту є план земельно-господарського устрою цього населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів. Рішення про розроблення генерального плану приймає відповідна сільська, селищна, міська рада.

У відповідності до ч. 7 ст. 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" виконавчі органи сільських, селищних і міських рад, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації в установлений строк, зокрема, повідомляють через місцеві засоби масової інформації про початок розроблення генерального плану населеного пункту та визначають порядок і строк внесення пропозицій до нього фізичними та юридичними особами; забезпечують попередній розгляд матеріалів щодо розроблення генерального плану населеного пункту архітектурно-містобудівними радами відповідного рівня.

Відповідно до ст. 17 Закону України "Про основи містобудування" містобудівна документація - затверджені текстові і графічні матеріали, якими регулюється планування, забудова та інше використання територій. Містобудівна документація є основою для вирішення питань щодо розташування та проектування нового будівництва, здійснення реконструкції, реставрації, капітального ремонту об'єктів містобудування та упорядкування територій.

У відповідності до ст. 2 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає зокрема, обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням та встановлення режиму забудови територій, на яких передбачено провадження містобудівної діяльності.

Так, ч. 2 ст. 5 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" визначено, що вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

Враховуючи вищевикладене, суд приходить висновку, що рішення відповідача від 22.12.2016 року за № 524 (в оскарженій в судовому порядку його частині) порушує права територіальної громади міста Ужгорода на врахування її інтересів під час планування і забудови території міста.

Разом з тим слід зауважити, що принципи врахування містобудівної документації при наданні дозволу на відведення земельної ділянки для містобудівних потреб узгоджуються з принципом раціонального використання земельних ділянок, оскільки ст. 39 ЗК України визначено, що використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.

Відповідно до ч. 3 ст. 152 ЗК України захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється шляхом: визнання прав; відновлення стану земельної ділянки, який існував до порушення прав, і запобігання вчиненню дій, що порушують права або створюють небезпеку порушення прав; визнання угоди недійсною; визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування; відшкодування заподіяних збитків; застосування інших, передбачених законом, способів.

Враховуючи вищевикладене суд приходить висновку, щодо незаконності та необхідності скасування пункту 1.3 рішення 9 сесії 7 скликання Ужгородської міської ради від 22.12.2016 року за № 524 в частині надання ОСОБА_5 дозволу на підготовку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0061 га по вулиці Богомольця в місті Ужгороді з подальшою передачею її у власність.

При цьому судом відхиляються доводи відповідача щодо неможливості скасування в судовому порядку рішення органу місцевого самоврядування із земельних питань, оскільки такі є реалізованими і вичерпали свою дію, виходячи з наступного: згідно ч.2 ст. 78 ЗК України, право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них. Таким чином, особливість набуття права на земельні ділянки полягає в наявності чітко визначеної в законодавстві процедури, за якою в суб'єктів виникають повноваження щодо володіння, користування й розпорядження земельною ділянкою.

Рішенням Верховного суду України від 10.06.2015 року по справі № 6-162цс15 сформовано правову позицію про те, що якщо правовий акт індивідуальної дії органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, суперечить актам законодавства і порушує права або інтереси територіальних громад чи окремих осіб – такий може бути скасований в судовому порядку.

Що стосується неправильного визначення правил підвідомчості, то суд констатує, що у спірних правовідносинах прийняте відповідачем рішення про надання дозволу є наслідком здійснення органом місцевого самоврядування владних управлінських функцій в частині розпорядження землями територіальної громади, таке не є самостійною підставою для констатації наявності спору про право цивільне, що вказує на публічно-правовий характер такого спору, що в свою чергу свідчить про підвідомчість такого спору адміністративному суду.

Наведене узгоджується із позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів "а", "б", "в", "г" статті 12 Земельного кодексу України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України (справа № 1-6/2010) що стосується повноважень сільських, селищних, міських рад відповідно до цього кодексу вирішувати питання розпорядження землями територіальних громад, передачі земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності треба розуміти так, що при вирішенні таких питань ці ради діють як суб’єкти владних повноважень; положення пункту 1 частини 1 статті 2 КАС України стосовно поширення компетенції адміністративних судів на "спори фізичних чи юридичних осіб із суб’єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій та бездіяльності" слід розуміти так, що до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів, належать із земельні спори фізичних чи юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб’єктом владних повноважень, пов’язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності.

Згідно ст. 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Згідно ч. 2 ст. 60 КАС України, прокурор здійснює в суді представництво інтересів громадянина або держави в порядку, встановленому цим Кодексом та іншими законами, і може здійснювати представництво на будь-якій стадії адміністративного процесу. Пунктом 2 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про прокуратуру" встановлено, що на прокуратуру покладаються функції, зокрема, щодо представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом. Згідно ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" та Положення про Держсільгоспінспекцію України, затвердженого указом Президента України від 13.04.2011 року № 459/2011, Державна інспекція сільського господарства України є центральним органом виконавчої влади, до повноважень якої, згідно зі ст. 6 цього Закону, належить здійснення контролю за додержанням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

У відповідності до ст. 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено, що основним завданням державного контролю за використанням та охороною земель є запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення. Такі ж повноваження надані і Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру згідно постанови Кабінету Міністрів України за № 15 від 14.01.2015 р. (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).

Однак, ні Державна інспекція сільського господарства України, ні Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру не наділені повноваженням щодо звернення до суду з позовом про вжиття заходів реагування шляхом оскарження рішення відповідача, що є підставою для звернення до суду в статусі позивача органу прокуратури.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення. Згідно ч. 1 ст. 69 КАС України, доказами у справі є будь – які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. При цьому, враховуючи принципи адміністративного судочинства та з огляду на положення ст. ст. 71, 72 КАС України, обов'язок доказування покладається в даному випадку на позивача. Ужгородською місцевою прокуратурою доведено протиправність прийнятого Ужгородською міською радою рішення від 22.12.2016 року за № 524 в частині надання ОСОБА_5 дозволу на підготовку проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 0,0061 га по вулиці Богомольця в місті Ужгороді з подальшою передачею її у власність, правомірність звернення з позовом прокурора до суду та наявність підстав для скасування такого, тобто позовні вимоги відповідають положенням чинного законодавства та підтверджуються дослідженими належними та допустимими доказами, відповідачем не спростовано, в зв'язку з чим позов підлягає до задоволення та слід визнати протиправним та скасувати оскаржений в судовому порядку підпункт 1.3 рішення Ужгородської міської ради від 22 грудня 2016 року № 524 (щодо надання ОСОБА_5 дозволу на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки).

Згідно ст. 94 КАС України, судові витрати у справі не стягуються та за рахунок бюджету не компенсуються.

Керуючись ст. ст. 17, 71, 86, 136, 160, 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Позов Ужгородської місцевої прокуратури до Ужгородської міської ради, треті особи – ОСОБА_5, ОСОБА_3, про скасування рішення частково - задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасувати підпункт 1.3 рішення Ужгородської міської ради "Про затвердження, надання та відмову у наданні дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" від 22 грудня 2016 року № 524 (щодо надання ОСОБА_5 дозволу на підготовку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з подальшою передачею її у власність площею 0,0061 га. для будівництва індивідуальних гаражів по вул. Богомольця).

3. Постанова набирає законної сили в порядку, встановленому ст. 254 КАС України, та може бути оскаржена до Львівського апеляційного адміністративного суду через Закарпатський окружний адміністративний суд в порядку та строки, встановлені ст.186 КАС України. Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня проголошення, а в разі складення постанови у повному обсязі відповідно до ст. 160 КАС України – протягом десяти днів з дня отримання її копії (копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції).