Ухвала суду № 69795617, 25.10.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 823/381/17 Головуючий у 1-й інстанції: Гаврилюк В.О. Суддя-доповідач: Саприкіна І.В.

У Х В А Л А

Іменем України

25 жовтня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого судді: Саприкіної І.В.,

суддів: Аліменка В.О., Кучми А.Ю.,

при секретарі: Кривді В.І,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційні скарги Державної екологічної інспекції України, ОСОБА_2 на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 31 липня 2017 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Державної екологічної інспекції України, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_4 про визнання протиправним та скасування наказу, -

В С Т А Н О В И Л А:

ОСОБА_3 звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції України, треті особи: ОСОБА_2, ОСОБА_4 про визнання протиправним та скасування наказу Державної екологічної інспекції України від 28.02.2017 р. № 97-о.

Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 31.07.2017 р. позов задоволено.

Не погоджуючись з таким судовим рішенням, відповідач - Державна екологічна інспекція України та третя особа - ОСОБА_2 подали апеляційні скарги про скасування незаконної, на їх думку, постанови суду першої інстанції та просять прийняте нове, яким у задоволенні позову відмовити повністю. При цьому посилаються на незаконність, необґрунтованість та необ'єктивність оскаржуваного рішення, неповне з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування оскаржуваної постанови.

Дослідивши доводи апеляційних скарг та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційні скарги не підлягають задоволенню, виходячи з наступного.

Судом встановлено, що 07.08.2012 р. постановою Київського апеляційного адміністративного суду по справі № 2а/2370/333/2012 визнано незаконним та скасовано наказ Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 30.12.2011 р. № 721-о про звільнення ОСОБА_4 з посади начальника Державної екологічної інспекції в Черкаській області; поновлено ОСОБА_4 на роботі на вищевказаній посаді з 31.12.2011 р.

10.03.2015 р. на виконання вказаної постанови КААС, наказом відповідача № 57-о ОСОБА_4 поновлено на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Черкаській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області з 31.12.2011 р.

Цього ж дня згідно з наказом відповідача № 58-о, ОСОБА_2 з 31.12.2011 р. звільнено з посади начальника Державної екологічної інспекції у Черкаській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області, у зв'язку з поновленням ОСОБА_4 на вищезазначеній посаді, відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 40 КЗпП України (поновлення на роботі працівника, який раніше виконував цю роботу). Крім того, в наказі зазначено, що днем звільнення ОСОБА_2 вважати перший день виходу з відпустки по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку (14.07.2017 р.).

11.03.2015 р. на підставі вказаного наказу, наказом Державної екологічної інспекції у Черкаській області № 23-о ОСОБА_2 звільнено з посади.

27.11.2015 р. наказом відповідача № 376-о ОСОБА_4 звільнено з посади начальника Державної екологічної інспекції у Черкаській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області 27.11.2015 р. за систематичне невиконання без поважних причин обов'язків, покладених на нього трудовим договором, згідно з п. 3 ст. 40 КЗпП України.

27.11.2015 р. на підставі вказаного наказу, наказом Державної екологічної інспекції у Черкаській області № 112-о ОСОБА_4 звільнено з посади.

У липні 2016 року відповідачем було оприлюднено наказ про призначення конкурсу на заміщення вакантних посад від 22.07.2016 р. № 284-о. До переліку вакантних посад, на які оголошено конкурс, віднесено посаду начальника Державної екологічної інспекції у Черкаській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області (п. 15 наказу).

28.10.2016 р. наказом Державної екологічної інспекції України № 431-о ОСОБА_3 призначено на посаду начальника Державної екологічної інспекції у Черкаській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області з 28.10.2016 р., як такого, що успішно пройшов за конкурсом, та за переведенням з посади першого заступника начальника Державної екологічної інспекції у Черкаській області - першого заступника Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області.

28.02.2017 р. наказом відповідача № 97-о скасовано наказ Держекоінспекції України від 10.03.2015 р. №58-о «Про звільнення з посади ОСОБА_2.».

Не погоджуючись з вказаним наказом, ОСОБА_3 звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність наказу від 28.02.2017 р. № 97-о, як такого, що прийнятий з порушенням норм чинного законодавства.

Обгрунтовуючи апеляційні скарги, апелянти вказують, що оскаржуваний наказ прийнятий в межах та у спосіб, що передбачені законодавством України. Також зазначають, що позивачем не доведено які саме його права та інтереси було порушено, так як оскаржуваний наказ є актом індивідуальної дії, за яким виникли правовідносини між Держеконіпекцією та третьою особою - ОСОБА_2 Отже, на їх думку, ОСОБА_3 не є учасником даних правовідносин, а тому його права не порушені.

Колегія суддів не пристає на таку позицію апелянтів, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження відповідача як державного органу та його посадових осіб були визначені Положенням про Державну екологічну інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 13.04.2011 р. №454 (що діяв на момент виникнення спірних правовідносин) (далі - Положення).

Так, зокрема, пп. 12 абз. 3 п. 10 Положення передбачає, що Голова Держекоінспекції України призначає на посади за погодженням із Міністром та головами відповідних місцевих державних адміністрацій, звільняє за погодженням з Міністром з посад керівників територіальних органів Держекоінспекції України, призначає на посади та звільняє з посад за погодженням з Міністром заступників керівників територіальних органів Держекоінспекції України.

Відповідно до п. 9 Положення Держекоінспекція України у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів і доручень Президента України, актів КМУ, наказів Міністерства та доручень Міністра видає накази організаційно-розпорядчого характеру, які підписує Голова Держекоінспекції України.

Зміст оскаржуваного наказу відповідача від 28.02.2017 р. № 97-о свідчить, що відповідно до Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13.04.2011 р. № 454, вирішено скасувати наказ від 10.03.2015 р. № 58-о «Про звільнення ОСОБА_2.». Підстава: заява ОСОБА_2 від 17.02.2017 р., абз. 1 ч. 3 ст. 2 Закону України «Про відпустки».

Свій наказ про звільнення ОСОБА_2 від 10.03.2015 р. № 58-о відповідачем скасовано 28.02.2017 р., тобто після спливу майже 2 років від дня його винесення.

В той же час, після 10.03.2015 р., на підставі наказу відповідача від 10.03.2015 р. № 58-о, виникли нові правовідносини, зокрема, припинено трудовий договір з ОСОБА_2; поновлено на посаді ОСОБА_4 11.03.2015 р.; після звільнення 27.11.2015 р. ОСОБА_4 проведено конкурс на заміщення вакантної посади начальника Державної екологічної інспекції у Черкаській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області; за результатами конкурсу призначено на вказану посаду ОСОБА_3, який на даний час обіймає вказану посаду. Наказ Держекоінспекції України від 10.03.2015 р. № 58-о вичерпав свою дію своїм виконанням.

За вказаних обставин, колегія суддів вважає, що на підставі скасування наказу від 10.03.2015 р. № 58-о про звільнення ОСОБА_2 виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів ОСОБА_3, і суб'єкт правовідносин, в даному випадку ОСОБА_3, заперечує проти їх зміни та припинення.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач оскаржує наказ про скасування наказу про звільнення ОСОБА_2, який є правовим актом індивідуальної дії.

Так, акти індивідуальної дії стосуються конкретних осіб та їхніх відносин. Загальною рисою, яка відрізняє індивідуальні акти управління від нормативно-правових актів, є їх виражений правозастосовний характер. Головною рисою таких актів є їхня конкретність, а саме: чітке формулювання конкретних юридичних волевиявлень суб'єктами адміністративного права, які видають такі акти; розв'язання за їх допомогою конкретних, а саме індивідуальних, справ або питань, що виникають у сфері державного управління; чітка визначеність адресата - конкретної особи або осіб; виникнення конкретних адміністративно-правових відносин, обумовлених цими актами.

Вирішуючи даний спір, колегія суддів звертає увагу, що на даний час позивач займає посаду начальника Державної екологічної інспекції у Черкаській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області. Оскаржуваним наказом фактично відновлено трудові відносини Держекоінспекції у Черкаській області і ОСОБА_2, який з 03.10.2014 р. до 13.07.2017 р. перебував у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку (наказ відповідача № 374-о від 03.10.2014 р.).

Так, у зв'язку з прийняттям оскаржуваного наказу склалась ситуація, за якої посаду начальника Державної екологічної інспекції у Черкаській області - Головного державного інспектора з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області мають обіймати 2 особи: ОСОБА_3 та ОСОБА_2

На думку колегії суддів, вищевказані обставини спростовують доводи апелянтів про те, що оскаржуваний наказ не стосується ОСОБА_3 та не зачіпає його прав та інтересів, оскільки реалізація такого наказу перешкоджатиме здійсненню позивачем своїх обов'язків на посаді начальника Державної екологічної інспекції у Черкаській області. Таким чином, судова колегія вважає, що позивач є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуваний акт індивідуальної дії.

Так, неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб'єктивне право особи та її юридичний обов'язок. Відтак, судовому захисту підлягає суб'єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах.

У рішенні № 18-рп/2004 від 01.12.2004 р. Конституційний Суд України розтлумачив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

При цьому особа на власний розсуд визначає чи порушені її права, свободи чи інтереси рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Водночас, задоволення відповідних вимог особи можливе лише в разі об'єктивної наявності порушення, тобто встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки саме цієї особи у сфері публічно-правових відносин.

Викладені висновки кореспондуються із нормами п. п. 1, 8 ч. 1 ст. 3, ч. 2 ст. 4, ч. 1 ст. 17 КАС України.

З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав та інтересів особи, адже без цього не можна виконати завдання судочинства… .

Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

До того ж, в постанові Верховного Суду України № 21-1115во10 від 10.04.2012 р. зазначено наступне: «суд захищає лише порушені, невизнані або оспорювані права, свободи та інтереси учасників адміністративних правовідносин. Визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень можливе лише за позовом особи, право або законний інтерес якої порушені цим рішенням».

Під час вирішення справи колегією суддів, як і судом першої інстанції, встановлено порушення (звуження змісту) безпосередньо прав, свобод та інтересів ОСОБА_3 оскаржуваним рішенням.

При цьому, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що правомірність наказу відповідача від 10.03.2015 р. № 58-о про звільнення ОСОБА_2 не підлягає оцінці при розгляді даної адміністративної справи, оскільки предметом оскарження у даній справі є наказ відповідача від 28.02.2017 р. № 97-о.

Таким чином, апеляційна інстанція відхиляє доводи апелянта - ОСОБА_2 про незаконність його звільнення з посади, згідно з наказом відповідача від 10.03.2015 р. № 58-о.

Також, колегія суддів акцентує увагу, що у п. 5 рішення № 7-рп/2009 від 16.04.2009 р. Конституційний Суд України зазначив - суб'єкти владних повноважень (в тому числі органи місцевого самоврядування) не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Ненормативні правові акти суб'єктів владних повноважень (в тому числі місцевого самоврядування) є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому вони не можуть бути скасовані чи змінені суб'єктом владних повноважень (в тому числі органом місцевого самоврядування) після їх виконання.

При цьому, колегія суддів звертає увагу на те, що відповідно до ст.13 Конвенції про захист прав і основоположних свобод людини від 20.03.1952 р. кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Роз'яснення цієї норми містяться в рішеннях Європейського суду з прав людини.

Апеляційна інстанція враховує правову позицію Європейського суду з прав людини, який у рішенні від 20.01.2012 р. «Рисовський проти України» зазначив, що ризик будь - якої помилки державного органу, повинен покладатись на саму державу та її органи.

Так, розглядаючи вказану справу, Європейський суд зазначив, що принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Це є «гарантією стабільності суспільних відносин», яка породжує у громадян впевненість у тому, що їх існуюче правове становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, тому саме на державний орган покладається обов'язок виправити свої помилки.

Аналізуючи вищенаведене, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування наказу Державної екологічної інспекції України від 28.02.2017 р. № 97-о, як такого, що порушує законні права та інтереси ОСОБА_3

Таким чином, суд апеляційної інстанції вважає, що судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, доводи апеляційних скарг не спростовують висновків суду першої інстанції, а тому постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 31.07.2017 р. необхідно залишити без змін.

Керуючись ст. ст. 160, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційні скарги Державної екологічної інспекції України, ОСОБА_2 - залишити без задоволення.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 31 липня 2017 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали виготовлено: 25.10.2017 року.

Головуючий-суддя: І.В. Саприкіна

Судді: В.О. Аліменко

А.Ю.Кучма