Постанова № 69760391, 24.10.2017, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 815/3260/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 год. 17 хв.

24 жовтня 2017 року м.Одеса

ОСОБА_1 окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Тарасишиної О.М., розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом Березівської районної державної адміністрації до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ТОВ Іллічівськпроект про визнання протиправними та скасування рішення, викладеного у формі висновків від 20.05.2017 року, акт від 20.05.2017 р. №07-11/40,

ВСТАНОВИВ:

До суду надійшов адміністративний позов Березівської районної державної адміністрації до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ТОВ Іллічівськпроект, в якому позивач, з урахуванням уточненої адміністративного позову, просить: визнати протиправним та скасувати Рішення викладене у формі Висновків на заперечення до акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Березівської районної державної адміністрації Одеської області за період з 01.01.2015 року по 31.03.2017 року, акт від 20.05.2017 року № 07-11/40 Державної аудиторської служби Південного офісу Держаудитслужби.

Ухвалою суду від 30.06.2017 року відкрито провадження у справі.

Представник позивача у судовому засіданні підтримав позовні вимоги у повному обсязі та просив їх задовольнити.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що Південним офісом Держаудитслужби проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Березівської районної державної адміністрації Одеської області за період з 01.01.2015 року по 31.03.2017 року, за наслідками якої складено акт. Не погодившись з деякими висновками, зробленими в акті, позивачем надані заперечення, проте їх не було прийнято до уваги. Вважає, що висновки відповідача на заперечення до акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Березівської районної державної адміністрації Одеської області не можуть бути носіями доказової інформації, оскільки ревізія розпочата неправомірно.

Відповідач до судового засідання зявився, проти задоволення позовних вимог заперечував в повному обсязі, в тому числі, посилаючись на письмові заперечення на адміністративний позов (а.с. 163-166).

В обґрунтування правової позиції зазначено, що відповідно до п. 1.3.6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на II квартал 2017 року було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності відповідача за період з 01.01.2015 року по 31.03.2017 року. За результатами якої складено акт від 20.05.2017 року № 07-11/40, який підписано із запереченнями (зауваженнями), на які Південним офісом Держаудитслужби були надані висновки.

Третя особа до судового засідання не зявилась, про дату, час та місце судового засідання сповіщалась належним чином та завчасно. До суду повернулась судова кореспонденція з позначкою «за закінченням терміну зберігання».

Згідно з ч.11 ст.35 КАС України у разі повернення поштового відправлення із повісткою, яка не вручена адресату з незалежних від суду причин, вважається, що така повістка вручена належним чином.

Відповідно до ч.6 ст.128 КАС України, у звязку з відсутністю перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених ст.128 КАС України, відсутністю потреби заслухати свідка чи експерта, справа розглянута в порядку письмового провадження.

Розглянувши матеріали справи, всебічно і повно з`ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши надані учасниками судового процесу докази в їх сукупності, суд дійшов наступного.

Відповідно до положень ст. 2 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобовязань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообовязкового державного соціального страхування, бюджетних установах і субєктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообовязкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю субєктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Приписами ст. 11 цього ж Закону встановлено, що плановою виїзною ревізією вважається ревізія у підконтрольних установах, яка передбачена у плані роботи органу державного фінансового контролю і проводиться за місцезнаходженням такої юридичної особи чи за місцем розташування об'єкта права власності, стосовно якого проводиться така планова виїзна ревізія.

Планова виїзна ревізія проводиться за сукупними показниками фінансово-господарської діяльності підконтрольних установ за письмовим рішенням керівника відповідного органу державного фінансового контролю не частіше одного разу на календарний рік.

Право на проведення планової виїзної ревізії підконтрольних установ надається лише у тому разі, коли їм не пізніше ніж за десять днів до дня проведення зазначеної ревізії надіслано письмове повідомлення із зазначенням дати початку та закінчення її проведення.

Проведення планових виїзних ревізій здійснюється органами державного фінансового контролю одночасно з іншими органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів. Порядок координації проведення планових виїзних перевірок органами виконавчої влади, уповноваженими здійснювати контроль за нарахуванням і сплатою податків та зборів, визначається Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до п. 7 ст. 10 Закону України Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні органам державного фінансового контролю надається право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Приписами ст. 15 цього ж Закону передбачено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Судом встановлено, що на виконання п. 1.3.6.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на II квартал 2017 року було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності відповідача за період з 01.01.2015 року по 31.03.2017 року. За результатами якої складено акт від 20.05.2017 року № 07-11/40, який підписано із запереченнями (зауваженнями), на які Південним офісом Держаудитслужби були надані висновки (а.с. 20-41).

Відповідно до п. 8 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, орган державного фінансового контролю, що проводить планову виїзну ревізію, повідомляє об'єкту контролю одним із способів, визначених у пункті 39 цього Порядку, про дати її початку та закінчення. Планова виїзна ревізія розпочинається не раніше ніж через 10 календарних днів після надіслання об'єкту контролю повідомлення.

Повідомлення про проведення планової ревізії направлено Березівській районній державній адміністрації Одеської області листом від 12.04.2017 року № 15-07-21-14/4500 (а.с. 42).

Судом встановлено, що під час контрольного заходу та при наданні заперечень до акту ревізії фактично не предявлено проектно-кошторисну документацію, яка мала бути одержана райдержадміністрацією на виконання умов договорів від 08.11.2016 року № 1 (а.с. 54-55), від 29.07.2016 року №5 (а.с. 59-60), укладеними з ТОВ «Іллічівськпроект».

Крім того, райдержадміністрація листом від 05.07.2017 року № 05/01-21/984 повідомила Південний офіс про усунення вказаного порушення в повному обсязі (а.с. 167).

Серед іншого, як вбачається з письмових заперечень на адміністративний позов, під час проведення ревізії встановлені порушення з оплати праці. ОСОБА_1 обласної державної адміністрації від 06.06.2017 року № 3212/02-35/01/3280 надано виключний перелік листів, якими погоджено премію, проте погоджень керівництву Березівської районної державної адміністрації надбавок за високі досягнення в праці і матеріальної допомоги на оздоровлення та для вирішення соціально-побутових питань обласною державною адміністрацією у період з 01.01.2015 року по 31.03.2017 року не здійснювалися.

Крім того, райдержадміністрація листом від 17.07.2017 року № 05/01-21/1059 повідомила Південний офіс про усунення вказаного порушення (а.с. 227-228), та в підтвердження зазначеного надано до суду квитанції (а.с. 229-233, 236-237) та звіт (а.с. 234-235).

Відповідно до ч.2 ст.2 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" №2939-XII (далі - Закон №2939-XII), державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Згідно ч.1 ст.4 Закону №2939-XII, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Відповідно до п.3 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. №550, акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта.

Отже, акт ревізії лише фіксує обставини, встановлені під час проведення ревізії і факти виявлених порушень законодавства та не є остаточним документом, зобов'язуючим до вчинення будь-яких дій. Судження контролюючого органу є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не порушує законодавство.

Тобто, акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, так як не спричиняє порушення прав для осіб робота (діяльність) яких перевірялася і не обовязковим для виконання, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Субєкт владних повноважень на підставі акту приймає рішення, яке може бути оскаржене перевіреним у випадку незгоди з цим рішенням.

Вказана правова позиція також узгоджується з правовою позицією Верховного суду України, яка викладена в постанові від 10.09.2013 року по справі №21-237а13.

Суд зазначає, що обов'язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії, є обов'язковість приписів акту для відповідного суб'єкта (суб'єктів), при цьому їх дотримання забезпечується певними правовими механізмами.

Враховуючи наведене, виходячи з системного аналізу діючого законодавства, суд дійшов висновку, що висновок на заперечення до акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності не є документом імперативного характеру, що породжував би для позивача юридичні наслідки. Таким чином, оскільки, заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта то вони не є рішеннями владного субєкта владних повноважень в розумінні п.1 ч.2. ст.17 КАС України.

Отже, оскаржений висновок на заперечення до акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності сам по собі не є обов'язковим для виконання рішенням суб'єкта владних повноважень, не створює, не змінює, не припиняє будь-яких правовідносин та стану позивача.

Між тим, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

Водночас суд зазначає, що у органа державної аудиторської служби є право пред'являти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово відшкодувати виявлені в ході перевірки збитки.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного органу, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання висновків на заперечення до акту перевірки протиправними.

Зазначена правова позиція відображена у постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року №21-40а14, №21-63а14, від 13 травня 2014 року, № 21-89а14, від 14 жовтня 2014 року у справі №21-439а14, від 20 січня 2015 року №21-63а14, які згідно зі статтею 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України є обов'язковими для всіх суб'єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правові акти, що містять зазначені норми права, та для всіх судів України.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч.1 ст.11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Частиною 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення.

Згідно з ч.1 ст.69 та ч.1 ст.70 Кодексу адміністративного судочинства України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи.

Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Належними є докази, які містять інформацію щодо предмету доказування.

Статтею 86 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Відповідно до ч.1 ст.9 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст.159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Суд наголошує, що захист прав здійснюється у разі їх порушення. З цього слідує, що під час розгляду кожної справи суд повинен встановити чи має місце порушення прав позивача, адже без цього не можна виконати завдання судочинства. Якщо позивач не довів факту порушення особисто своїх прав, то навіть у разі, якщо дії суб'єкта владних повноважень є протиправними, підстав для задоволення позову немає. Звернення до суду є способом захисту порушених суб'єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.

Об'єктом судового захисту є права, свободи та інтереси фізичних осіб, права та інтереси юридичних осіб. Для розкриття цих категорій необхідно звернути увагу на Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 ЦПК України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 01 грудня 2004 року №18-рп/2004 (справа N 1-10/2004). Системний аналіз, який проведено Конституційним Судом України, свідчить, що поняття "охоронюваний законом інтерес" у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям "права" має один і той же зміст.

З урахуванням наведених вище міркувань Конституційний Суд України вирішив, що поняття "охоронюваний законом інтерес" треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загально правовим засадам.

Відповідно до частини другої статті 2 КАС України, до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Зазначений принцип полягає у захисті порушеного права від порушення, що вже відбулося, тобто в наявності матеріально - правового інтересу позивача відносно дій (бездіяльності) суб'єкта владних повноважень.

Виключення з такої передумови для оскарження рішень (дій, бездіяльності), як наявність порушеного права, нормами Кодексу адміністративного судочинства України передбачена для справ щодо оскарження нормативно - правових актів, які можуть оскаржувати ті особи, щодо яких можливе застосування акту.

Однією з конституційних засад судочинства є поширення юрисдикції судів на всі правовідносини, що виникають у державі, згідно з ч. 2 ст.124 Конституції України.

За приписами ч.2 ст.17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

На підставі викладеного, суд дійшов висновку про необхідність відмовити у задоволенні позову.

Згідно ч.2 ст. 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз.

Керуючись ст.ст. 2, 7, 8, 9, 11, 159 - 163, 167, 254 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволені адміністративного позову Березівської районної державної адміністрації до Південного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача ТОВ Іллічівськпроект про визнання протиправним та скасування Рішення викладене у формі Висновків на заперечення до акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Березівської районної державної адміністрації Одеської області за період з 01.01.2015 року по 31.03.2017 року, акт від 20.05.2017 року № 07-11/40 Південного офісу Держаудитслужби - відмовити повністю.

Судові витрати розподілити відповідно до ст. 94 КАС України.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня проголошення постанови. Якщо рішення було прийняте у письмовому провадженні або без виклику особи, яка її оскаржує, апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії такого рішення. Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили у відповідності зі статтею 254 КАС України.

СуддяО.М. Тарасишина