Ухвала суду № 69518534, 11.10.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"11" жовтня 2017 р. м. Київ К/800/22659/16

К/800/24128/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Горбатюка С. А., Стрелець Т. Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом Публічного акціонерного товариства "ДТЕК Дніпроенерго" до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області, за участю - Прокуратури Дніпропетровської області, про визнання протоколів недійсними та визнання дій в частині проведення розрахунків розміру відшкодування збитків, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Прокуратури Дніпропетровської області та Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2016 року,

у с т а н о в и л а :

У серпні 2015 року Публічне акціонерне товариство "ДТЕК Дніпроенерго" (далі - ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго") звернулось до суду з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області (далі - Інспекція), в якому, з урахуванням зміни позовних вимог, просить:

- визнати протиправними дії Інспекції в частині покладання на ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" проведення відбору проб організованих викидів стаціонарних джерел;

- визнати недійсним протокол вимірювання вмісту забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел № 32-01-14 від 04 липня 2014 року;

- визнати недійсним протокол вимірювання вмісту забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел № 32-02-14 від 08 липня 2014 року;

- визнати протиправними дії Інспекції в частині проведення розрахунку розмірів відшкодування збитків в атмосферне повітря на підставі результатів відбору проб, який здійснений ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" в особі відокремленого підрозділу ДТЕК ПРИДНІПРОВСЬКА ТЕС, які зазначені в розрахунках за серпень 2014 року на суму 849560,48 грн. та 433925,63 гривень.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що за результатами проведеної у період з 03 липня 2014 року по 11 липня 2014 року позапланової перевірки стосовно дотримання ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, контролюючим органом складено акт від 11 липня 2014 року, в якому зафіксовано перевищення забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел та встановлено наднормативні викиди забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Позивач вказує, що результати проведення замірів та розрахунок наднормативних викидів не відповідають фактичним обставинам, оскільки всупереч Положенню про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011, обов'язок з проведення відбору проб було перекладено на працівників позивача.

Вважаючи, що під час проведення розрахунків перевищення вмісту забруднюючих речовин посадовими особами Інспекції використовувались невідповідні методики, що призвело до отримання помилкових результатів вимірювань, ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" звернулось до суду з вимогою про визнання протиправними дій Інспекції в частині проведення розрахунку розмірів відшкодування збитків в атмосферне повітря на підставі результатів відбору проб.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2016 року, позовні вимоги задоволено частково.

Визнано протокол Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області вимірювання вмісту забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел від 04 липня 2014 року № 32-01-14 недійсним.

Визнано протокол Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області вимірювання вмісту забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел від 08 липня 2014 року № 32-02-14 недійсним.

Визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області в частині проведення розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря на підставі результатів відбору проб, який здійснений Публічним акціонерним товариством "ДТЕК Дніпроенерго" в особі відокремленого підрозділу ДТЕК ПРИДНІПРОВСЬКА ТЕС, які зазначені в розрахунках за серпень 2014 року на суму 849560,48 грн. та 433925,63 гривень.

В решті позову - відмовлено.

У своїх касаційних скаргах відповідач та Прокуратура Дніпропетровської області, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їх рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.

В свою чергу, представник ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" у своїх запереченнях зазначає на необґрунтованість касаційної скарги та просить залишити її без задоволення, а судові рішення - без змін.

Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі наказу № 1043-П від 03 липня 2014 року та направлення № 4-6582-11-3 від 03 липня 2014 року на проведення позапланового заходу перевірки виконання приписів № 4-3042-11-3 від 01 квітня 2014 року попереднього акту планової перевірки, у період з 03 липня 2014 року по 11 липня 2014 року посадовими особами Інспекції проведено позапланову перевірку дотримання ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами, якою зафіксовано факт неусунення позивачем окремих порушень природоохоронного законодавства, виявлених попередньою перевіркою, що відображено в акті, зокрема, не виконано пункти 37 та 38 припису № 4-3042-11-3 від 01 квітня 2014 року.

В ході проведення перевірки здійснено інструментально-лабораторний контроль вимог природоохоронного законодавства щодо стану виконання приписів від 01 квітня 2014 року № 4-3042-11-3 попереднього акту планової перевірки, а саме проведено вимірювання вмісту забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" ВП "Придніпровська теплова електрична станція".

Результати проведеного контролю зафіксовані в протоколах вимірювання вмісту забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел № 32-01-14 від 04 липня 2014 року та № 32-02-14 від 08 липня 2014 року.

По результатах інструментально-лабораторного контролю проведеного під час позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства щодо стану виконання приписів від 01 квітня 2014 року № 4-3042-11-3 контролюючим органом проведено розрахунок розмірів відшкодування збитків, заподіяних ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" ВП "Придніпровська теплова електрична станція" державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Так, розрахунком розмірів відшкодування збитків за наднормативне забруднення атмосферного повітря ДВ№4 (котел ТП-90, ст.13) ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" ВП "Придніпровська теплова електрична станція" за серпень 2014 року, що визначений за формулою Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативний викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря, затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 10 грудня 2008 року № 639, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 21 січня 2009 року за № 48/16064, визначено масу наднормативного викиду забруднюючої речовини в атмосферне повітря при перевищенні технологічного нормативу допустимого викиду газоподібних продуктів горіння та розмір компенсації збитків за наднормативні викиди в атмосферу на ДВ№4 - 433925,63 гривень.

Розрахунком розмірів відшкодування збитків за наднормативне забруднення атмосферного повітря ДВ№6 (котел ТПП-110А, ст.17) ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" ВП "Придніпровська теплова електрична станція" за серпень 2014 року, що визначений за формулою Методики розрахунку розмірів відшкодування збитків, які заподіяні державі в результаті наднормативний викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря», затвердженої наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 10 грудня 2008 року № 639, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 21 січня 2009 року за № 48/16064, визначено масу наднормативного викиду забруднюючої речовини в атмосферне повітря при перевищенні технологічного нормативу допустимого викиду газоподібних продуктів горіння та розмір компенсації збитків за наднормативні викиди в атмосферу на ДВ№6 - 849560,48 гривень.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що показники результатів інструментально-лабораторних вимірювань, які відображені у протоколах № 32-01-14 від 04 липня 2014 року та № 32-02-14 від 08 липня 2014 року є непідтвердженими даними, що не можуть бути використані Інспекцією при проведенні розрахунку розмірів відшкодування збитків, заподіяних державі в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря. Відтак, перевищення гранично допустимих норм викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря є лише припущенням, а не встановленими достовірними показниками, які можуть бути використані при розрахунку розмірів відшкодування збитків.

Зазначена позиція була підтримана і Дніпропетровським апеляційним адміністративним судом, який переглянув постанову суду першої інстанції та залишив її без змін.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується з такими висновками, оскільки суди попередніх інстанцій не звернули увагу на наступне.

Відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України, справа адміністративної юрисдикції - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень

Визначення поняття ,,суб'єкт владних повноважень" наведено у пункті 7 частини першої статті 3 КАС України, відповідно до якого це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Приписами статті 17 КАС України обумовлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за виключенням спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.

За такого правового врегулювання, обов'язковою ознакою як нормативно-правового, так і правового акту індивідуальної дії, є обов'язковість приписів акту для відповідного суб'єкта (суб'єктів), при цьому їх дотримання забезпечується певними правовими механізмами.

Оскаржувані позивачем протоколи вимірювання вмісту забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел № 32-01-14 від 04 липня 2014 року та № 32-02-14 від 08 липня 2014 року, складені Інспекцією, таким вимогам не відповідають, оскільки лише фіксують можливе правопорушення.

Акти перевірки, а також протоколи є виключно носієм доказової інформації про виявлені під час проведення перевірки порушення вимог природоохоронного та іншого законодавства суб'єктами господарювання. Контролюючий орган не позбавлений права викладати в акті перевірки та протоколах власні суб'єктивні висновки щодо зафіксованих обставин, та в подальшому, у разі виникнення спору щодо рішень, що приймаються на підставі них, обґрунтовувати ними власну позицію щодо наявності певних порушень.

Оцінка протоколів вимірювання вмісту забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел, в тому числі й оцінка дій посадових осіб Інспекції щодо їх складання, а також щодо самих висновків перевірки, зокрема, щодо заподіяння шкоди та її розміру, може бути надана при вирішенні відповідного спору. Акт перевірки та протоколи є лише засобом документування дій контролюючого органу, а предметом оскарження в адміністративному суді можуть бути юридичні наслідки, що безпосередньо випливають з результатів відповідних дій чи бездіяльності.

Отже, оскаржувані протоколи вимірювання вмісту забруднюючих речовин в організованих викидах стаціонарних джерел № 32-01-14 від 04 липня 2014 року та № 32-02-14 від 08 липня 2014 року самі по собі не є обов'язковими для виконання рішеннями суб'єкта владних повноважень, не створюють, не змінюють, не припиняють будь-яких правовідносин, на що суди попередніх інстанцій не звернули увагу.

Разом з цим, з аналізу позовних вимог ПАТ "ДТЕК Дніпроенерго" вбачається, що причиною його звернення до суду слугувало оскаржування саме розміру компенсації збитків за серпень 2014 року на суму 849560,48 грн. та на суму 433925,63 грн., а не оскаржування дій, пов'язаних з проведенням розрахунків розміру відшкодування збитків, заподіяних державі внаслідок порушення природоохоронного законодавства в результаті наднормативних викидів забруднюючих речовин в атмосферне повітря.

Оскаржувані розрахунки збитків, заподіяних навколишньому середовищу, що складені старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Дніпропетровської області, які додані до претензій № 108-7/14 та № 110-7/14, за своєю суттю не є рішеннями органу державної влади, нормативними актами чи актами індивідуальної дії та не створюють і не припиняють права та обов'язки особи, а лише фіксують певні обставини, виявлені при проведенні позапланової перевірки.

Оскільки розрахунки розміру відшкодування збитків не є рішеннями суб'єкта владних повноважень в розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, не мають юридичного характеру та безпосередньо не стосуються прав та обов'язків позивача, тому такі позовні вимоги не можуть бути предметом розгляду в адміністративному суді.

Відповідно до вимог пункту 1 частини першої статті 157 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Таким чином, якщо провадження за позовною заявою, яку не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства було помилково відкрито, суд закриває провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України.

В силу частини четвертої статті 2201 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення за наявності підстав, які тягнуть за собою обов'язкове скасування судового рішення.

За правилами частини першої статті 228 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених статтями 155 і 157 цього Кодексу.

За таких обставин, оскаржувані рішення судів підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі.

Керуючись статтями 157, 220, 2201, 223, 228, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційні скарги Прокуратури Дніпропетровської області та Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області задовольнити частково.

Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 28 липня 2016 року у цій справі скасувати.

Провадження по справі відкрите в порядку адміністративного судочинства з а к р и т и та роз'яснити право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді С. А. Горбатюк

Т. Г. Стрелець