Ухвала суду № 69332154, 04.10.2017, Харківський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі:

Головуючого судді Бартош Н.С.,

Суддів: Ральченка І.М., Присяжнюк О.В.

при секретарі Дудка О.А.

розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Професійної асоціації фахівців фармації Сумської області на постанову Ковпаківського районного суду м. Суми від 07.08.2017р. по справі № 592/7592/17

за позовом Професійної асоціації фахівців фармації Сумської області

до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради в особі директора ОСОБА_1

про визнання дій неправомірними та зобов’язання вчинити дії,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, Професійна асоціація фахівців фармації Сумської області, звернувся до Ковпаківського районного суду м. Суми з позовом, в якому просив: визнати протиправним ненадання відповідачем публічної інформації за запитом Професійної асоціації фахівців фармації Сумської області № 18 від 29.06.2017 р.; зобов’язати відповідача надати повну інформацію, що запитувалася згідно інформаційного запиту № 18 від 29.06.2017 р.

Постановою Ковпаківського районного суду м. Суми від 07.08.2017р. по справі № 592/7592/17 у задоволенні позовних вимог відмовлено.

Позивач не погодився з рішенням суду першої інстанції та подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову Ковпаківського районного суду м. Суми від 07.08.2017р. по справі № 592/7592/17 та прийняти нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права з підстав, викладених в апеляційній скарзі.

Відповідач подав письмові заперечення на апеляційну скаргу, де наполягає на законності судового рішення та просить залишити його без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Виходячи з приписів абз. 4 ч. 8 ст. 183-2 КАС України вищезазначена апеляційна скарга розглядається в порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши постанову суду першої інстанції, дослідивши доводи апеляційної скарги та заперечення на неї, колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що Професійна асоціація фахівців фармації Сумської області звернулась з запитом від 29.06.2017 р. за № 18 до Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради в особі директора ОСОБА_1 про надання публічної інформації, де запитувалися переліки договорів оренди або суборенди нежитлових приміщень, які укладені департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р. та договорів оренди нежитлових приміщень, які продовжені з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р. (а.с. 4).

В свою чергу, 05.07.2017 р. листом за № 06/01-14/54 ОСОБА_1 відмовив позивачу у наданні інформації, мотивуючи неможливість надання вказаної інформації фактом не створення такої (а.с. 5).

Не погодившись з відмовою відповідача у наданні публічної інформації, позивач звернувся до суду першої інстанції із вищевказаними позовними вимогами.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог суд першої інстанції дійшов до висновку про відсутність протиправності в діях Департаменту забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради в особі директора ОСОБА_1 щодо відмови в наданні інформації на запит, оскільки Департамент не створював та не отримував від будь-кого переліки договорів оренди або суборенди нежитлових приміщень, укладених департаментом з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р., та переліки договорів оренди нежитлових приміщень, продовжених з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р., що були б відображені та задокументовані будь-якими засобами та на будь-яких носіях.

Колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.

За визначенням ст. 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.

Отже, публічна інформація може бути двох видів: 1) створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством; 2) яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Одним зі шляхів забезпечення доступу до інформації є її надання за запитами на інформацію (ч. 2 ст. 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

У відповідності до ст. 12 Закону України «Про доступ до публічної інформації» суб'єктами відносин у сфері доступу до публічної інформації є: 1) запитувачі інформації - фізичні, юридичні особи, об'єднання громадян без статусу юридичної особи, крім суб'єктів владних повноважень; 2) розпорядники інформації - суб'єкти, визначені у статті 13 цього Закону; 3) структурний підрозділ або відповідальна особа з питань доступу до публічної інформації розпорядників інформації.

У свою чергу, згідно з п. 1 ч. 1 ст. 13 цього Закону, розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб'єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб'єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов'язковими для виконання.

У відповідності до ст. 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» розпорядники інформації зобов'язані: 1) оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення; 2) систематично вести облік документів, що знаходяться в їхньому володінні; 3) вести облік запитів на інформацію; 4) визначати спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також надавати право запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати їх, записувати на будь-які носії інформації тощо; 5) мати спеціальні структурні підрозділи або призначати відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації; 6) надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об'єктивність наданої інформації.

Положеннями ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначені вимоги до запиту на інформацію.

Так, запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні.

Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту.

Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача. Письмовий запит подається в довільній формі.

Запит на інформацію має містити: 1) ім'я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв'язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

З метою спрощення процедури оформлення письмових запитів на інформацію особа може подавати запит шляхом заповнення відповідних форм запитів на інформацію, які можна отримати в розпорядника інформації та на офіційному веб-сайті відповідного розпорядника. Зазначені форми мають містити стислу інструкцію щодо процедури подання запиту на інформацію, її отримання тощо.

Згідно зі ст. 21 Закону України «Про доступ до публічної інформації» інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов'язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом ОСОБА_2 України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно.

Відповідно до ч. 1 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації» визначено випадки, у яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту, а саме: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п'ятою статті 19 цього Закону.

З положень наведеної вище норми Закону вбачається, що перелік випадків, у яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов'язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником (ч.3 ст.22 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім'я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.

Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі (ч.ч. 4, 5 ст. 22 Закону України «Про доступ до публічної інформації»).

В свою чергу, у відповіді щодо надання інформації на запит позивача, відповідач по справі зазначив, що запитувані переліки договорів оренди або суборенди нежитлових приміщень, укладених департаментом з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р., та переліки договорів оренди нежитлових приміщень, продовжених з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р., департаментом не створювалися та не є обов’язковими для створювання.

Дослідивши зміст зазначеної відмови, колегія суддів зазначає, що відповідачем не було враховано наступних обставин.

Відповідно до нової редакції Положення про Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради, затвердженої рішенням Сумської міської ради № 2019-МР від 26.04.2017 р. (далі – Положення), департамент здійснює управління майном комунальної власності територіальної громади міста Суми (далі – майно комунальної власності) та забезпечує реалізацію державної політики у сфері регулювання земельних відносин у межах, визначених Сумською міською радою та цим Положенням, і є її уповноваженим органом з питань управління майном комунальної власності та земельними ресурсами, забезпечує на території міста Суми реалізацію державної політики в сфері забезпечення житлом осіб, які потребують поліпшення житлових умов, та сприяє реалізації громадянами конституційного права на житло.

Згідно з пп. 3.2.15, 3.2.16, 3.2.33 п. 3.2 Положення, департамент відповідно до покладених на нього завдань здійснює наступні функції: укладає договори оренди майна комунальної власності (крім цілісних майнових комплексів комунальних підприємств, їх структурних підрозділів сфери централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення), вносить до них зміни та доповнення, у т.ч. продовжує строк дії договорів у встановленому Сумською міською радою порядку. Здійснює реєстрацію договорів оренди майна комунальної власності. Має права та несе зобов’язання по договорах оренди та користування майном комунальної власності, які були укладені попередніми виконавчими органами міської ради, уповноваженими управляти комунальним майном, контролює їх виконання.

Відповідно до пп. 4.1.4. п. 4.1 Положення, Департамент має право укладати в установленому чинним законодавством порядку договори, набувати майнових і немайнових прав, бути позивачем, відповідачем, третьою особою в місцевих, апеляційних, вищих спеціалізованих судах та у Верховному Суді України.

Таким чином, до функцій та прав Департаменту, зокрема, належить укладення договорів, продовження строку їх дії та реєстрація договорів оренди майна комунальної власності.

В свою чергу, в запиті на отримання публічної інформації і була запитана інформація щодо укладених Департаментом договорів оренди або суборенди нежитлових приміщень з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р., та інформації щодо договорів оренди нежитлових приміщень, продовжених з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р. В той же час, відмовляючи у наданні публічної інформації, відповідач по справі послався виключно на неможливість надання вказаної інформації фактом не створення такої.

Відповідно до пп. 3.2.53 п. 3.2 Положення, департамент відповідно до покладених на нього завдань розглядає звернення громадян, підприємств, установ, організацій, у тому числі об’єднань громадян, фізичних осіб-підприємців, депутатські звернення та запити в порядку, передбаченому чинним законодавством, забезпечує виконання вимог законодавства України про доступ до публічної інформації.

Колегія суддів зазначає, що у рішенні у справі «Співдружність матерів ОСОБА_3 Чехії проти Чеської Республіки», заява № 19101/03 від 10.07.2006 р.) організація-заявник звернулась із запитом про ознайомлення з адміністративними документами, які були в розпорядженні органів влади і доступ до яких можна було отримати за умов, передбачених національним законодавством. За цих обставин Європейський суд визнав, що відмова у відповіді на зазначений запит є втручанням у право заявника на отримання інформації, яке гарантується ст. 10 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.

У відповідності до п. 1 ч. 5 ст. 19 Закону України «Про доступ до публічної інформації», для визнання запиту таким, що відповідає цій нормі, достатньо зазначити у запиті загальний опис інформації або її вид, що було зроблено позивачем по справі.

Крім того, колегія суддів зазначає, що згідно зі ст. 1 Закону України «Про інформацію» (далі по тексту - Закон № 2657-XII) інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді. Згідно з ч. 2 ст. 7 Закону № 2657-XII ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.

Враховуючи ту обставину, що на відповідача по справі покладені функції з приводу укладення договорів оренди майна комунальної власності, продовження строку дії договорів та їх реєстрації, а в запиті про надання публічної інформації запитувалася саме інформація про щодо укладених Департаментом договорів оренди або суборенди нежитлових приміщень з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р., та інформації щодо договорів оренди нежитлових приміщень, продовжених з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р., у відповідача не було підстав відмовляти у запиті про надання публічної інформації шляхом зазначення про її нестворення, оскільки у випадку укладення договорів оренди та продовження строків їх дії відповідач повинен був зареєструвати такі договори та відповідно надати інформацію про укладені (пролонговані) договори запитувачу, а у випадку неукладення чи не пролонгування жодних договорів, відповідач повинен був надати відповідь про відсутність укладених (пролонгованих) договорів за запитуваний період.

Отже, запитувана інформація могла бути надана позивачу відповідачем шляхом направлення на адресу переліку договорів, що були зареєстровані за період з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р., а у випадку неукладення чи не пролонгування жодних договорів, відповідач повинен був надати відповідь про відсутність укладених (пролонгованих) договорів за запитуваний період, а не відмовляти у наданні публічної інформації.

Враховуючи викладене, позовні вимоги в частині визнання протиправним ненадання відповідачем публічної інформації за запитом Професійної асоціації фахівців фармації Сумської області № 18 від 29.06.2017 р. є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

Що стосується вимоги позивача про зобов’язання відповідача надати повну інформацію, що запитувалася згідно інформаційного запиту № 18 від 29.06.2017 р.

Колегія суддів зазначає, що судовому захисту підлягає не лише порушене право, а й порушений інтерес. В свою чергу, інтересом фізичної особи у сфері публічно-правових відносин слід розуміти не будь-який інтерес, а правовий, тобто такий, що може бути об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення потреб фізичних осіб, які не суперечать Конституції та законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Згідно рішення Конституційного Суду України від 01.12.2004 р., поняття «охоронюваний законом інтерес», що вживається в ч. 1 ЦПК України та інших законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права», треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції України і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Відповідно до ч. 2 ст. 11 КАС України Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.

Оскільки функції з приводу укладення договорів оренди майна комунальної власності, продовження строку дії договорів та їх реєстрації належать до компетенції відповідача по справі, і останнім фактично не надано інформації на запит позивача по справі, а суду апеляційної інстанції відсутні відомості щодо наявності чи відсутності укладених договорів оренди або суборенди нежитлових приміщень з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р., та інформації щодо договорів оренди нежитлових приміщень, продовжених з 01.05.2017 р. по 30.06.2017 р., колегія суддів дійшла до висновку, що належним способом захисту прав та інтересів позивача є зобов’язання відповідача повторно розглянути запит Професійної асоціації фахівців фармації Сумської області № 18 від 29.06.2017 р. та надати відповідь, з урахуванням висновків суду.

При цьому, колегія суддів зазначає, що у відповідності з Рекомендаціями № R (80) 2 Комітету ОСОБА_2 Європи державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11.03.1980 р., під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Аналогічна правова позиція міститься у постанові Верховного Суду України від 21.05.2013 р. по справі № 21-87а13.

Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 244-2 КАС України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

Судом першої інстанції не було враховано вищенаведених обставин, що призвело до неправильного вирішення справи.

Враховуючи те, що постанова Ковпаківського районного суду м. Суми від 07.08.2017р. по справі № 592/7592/17 прийнята з дотриманням норм матеріального права, вона підлягає скасуванню з прийняттям нової постанови про часткове задоволення позовних вимог.

Керуючись ст. ст. 160, 167, 183-2, 195, 197, 198, 202, 205, 207, 209, 254 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Професійної асоціації фахівців фармації Сумської області на постанову Ковпаківського районного суду м. Суми від 07.08.2017р. по справі № 592/7592/17 – задовольнити частково.

Постанову Ковпаківського районного суду м. Суми від 07.08.2017р. по справі № 592/7592/17 скасувати та прийняти нову постанову, якою позовні вимоги Професійної асоціації фахівців фармації Сумської області – задовольнити частково.

Визнати неправомірним ненадання Департаментом забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради в особі директора ОСОБА_1 публічної інформації за запитом Професійної асоціації фахівців фармації Сумської області № 18 від 29.06.2017 р.

Зобов’язати Департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради в особі директора ОСОБА_1 повторно розглянути запит Професійної асоціації фахівців фармації Сумської області № 18 від 29.06.2017 р. та надати відповідь, з урахуванням висновків суду.

В іншій частині в задоволенні позовних вимог – відмовити.

Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення їх копій особам, які беруть участь у справі та оскарженню не підлягає.