Ухвала суду № 69227469, 28.09.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"28" вересня 2017 р. м. Київ К/800/7714/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

Черпака Ю.К. (головує в судовому засіданні), Рецебуринського Ю.Й., Штульман І.В., секретаря судового засідання Ковтонюка С.Д., за участі представників сторін,розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу

за позовом державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» до Міністерства освіти і науки України, Міністерства фінансів України, третя особа - Державна казначейська служба України, про зобов'язання вчинити дії та стягнення коштів,

за касаційною скаргою державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 листопада 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2014 року,

встановив:

У березні 2013 року державне територіально-галузеве об'єднання «Південно-Західна залізниця» (далі - ДТГО «Південно-західна залізниця»; Залізниця) звернулося в суд з позовом до Міністерства освіти і науки України (далі - МОН України) та Міністерства фінансів України про:

- визнання протиправною бездіяльності МОН України щодо не включення до бюджетних запитів, які подавались до Міністерства фінансів України, 87083557,98 грн з цільовим призначенням для компенсації витрат позивача, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І-ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2011-2012 роки;

- зобов'язання МОН України скласти бюджетний запит щодо виділення бюджетних коштів у сумі 87083557,98 грн для компенсації витрат позивача, пов'язаних з наданням студентам та учням пільг на проїзд залізничним транспортом за 2011-2012 роки для подання Міністерству фінансів України та подальшого включення до проекту Державного бюджету України;

- зобов'язання Міністерства фінансів України включити бюджетний запит МОН України щодо виділення бюджетних коштів у сумі 87083557,98 грн до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат позивача, пов'язаних з наданням студентам та учням пільг на проїзд залізничним транспортом за 2011- 2012 роки;

- стягнення з МОН України на користь позивача 87083557,98 грн на відшкодування витрат, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І-ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2011-2012 роки;

- стягнення з МОН України на користь позивача витрат на проведення експертизи та судового збору (позовні вимоги у редакції від 24 вересня 2013 року).

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 листопада 2013 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2014 року, позов задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність МОН України щодо не включення до бюджетних запитів, які подавались до Міністерства фінансів України, суми у розмірі 87083557,98 грн, з цільовим призначенням для компенсації витрат Державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-західна залізниця», пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І-ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2009-2011 роки. У решті позову відмовлено. Стягнуто з Державного бюджету України за рахунок бюджетних асигнувань за зобов'язаннями Міністерства освіти і науки України на користь ДГТО «Південно-західна залізниця» понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 8,50 грн та 22567,50 грн витрат на проведення експертизи.

У касаційній скарзі ДГТО «Південно-західна залізниця», посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просить їх судові рішення скасувати та прийняти нове про задоволення позову в повному обсязі. В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що визнання судами протиправної бездіяльності МОН України у спірних правовідносинах не спонукає останнього до вчинення певних дій, направлених на відшкодування Залізниці витрат, які вона понесла на пільгове перевезення студентів та учнів протягом 2011-2012 років. Вважає, що відмовляючи в задоволенні позову в частині стягнення з МОН України на користь позивача коштів у сумі 87083557,98 грн, суди не мотивували належним чином свої судові рішення. Також звертає увагу на допущену судом першої інстанції помилку в резолютивній частині судового рішення в частині періоду, за який суд задовольнив позов.

Заперечення на касаційну скаргу не надходили.

Справа слухається за відсутності представника третьої особи - Державної казначейської служби України, яка була належним чином повідомлена про дату, час і місце судового розгляду справи.

Перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню частково.

Судами встановлено, що між МОН України та ДТГО «Південно-західна залізниця» укладено договори про розрахунки за надані послуги по перевезенню залізницею студентів вищих навчальних закладів І-ІV рівня акредитації та учнів професійно-технічних закладів №ПЗ/Л-115623/НЮ від 30 березня 2011 року та №ПЗ/Л-125299/НЮ від 13 лютого 2012 року.

Вказані договори регулюють взаємовідносини сторін щодо відшкодування МОН України Залізниці коштів, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І-ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом (пункти 1.1).

Суди встановили, що впродовж 2011-2012 років Залізницею подавалися до МОН України рахунки-фактури на проведення відшкодування за перевезення студентів та учнів професійно-технічних закладів за пільговим тарифом, а також облікові форми і реєстри по перевезенню студентів та учнів в приміському сполученні.

На підставі вказаних документів МОН України протягом 2011-2012 років частково перерахувало ДТГО «Південно-Західна залізниця» у рахунок відшкодування витрат, понесених у зв'язку із здійсненням перевезень студентів та учнів професійно-технічних навчальних закладів на пільгових умовах, - 27358100 грн.

Водночас у порушення взятих на себе зобов'язань МОН України не подано бюджетні запити щодо включення до відшкодування Залізниці витрат, пов'язаних з наданням студентам та учням пільгового проїзду залізничним транспортом, до Державного бюджету України за 2011-2012 роки, а також не виконано укладені із позивачем договори про розрахунки за надані послуги по перевезенню Залізницею студентів. У свою чергу Міністерство фінансів України не включило до пропозиції Державного бюджету України бюджетний запит Міністерства освіти і науки України про відшкодування понесених Залізницею витрат за 2011-2012 роки, внаслідок чого позивач недоотримав із Державного бюджету України 87083557,98 грн.

З таких підстав позивач звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позов частково, суди виходили з того, що Міністерством освіти і науки України допущено протиправну бездіяльність в частині не включення до бюджетних запитів, які подавались до Міністерства фінансів України, суми в розмірі 87083557,98 грн, з цільовим призначенням для компенсації Залізниці витрат, пов'язаних з наданням студентам та учням пільгового проїзду залізничним транспортом протягом 2011-2012 років, оскільки такі дії відповідач зобов'язувався вчинити в силу чинного законодавства та відповідно до укладених із Залізницею адміністративних договорів.

Згідно з частиною п'ятою статті 9 Закону України «Про залізничний транспорт» від 4 липня 1996 року №273/96 для захисту інтересів окремих категорій громадян на пасажирських перевезеннях, у тому числі приміських, можуть передбачатися пільгові тарифи. Збитки залізничного транспорту загального користування від їх використання відшкодовуються залізницям за рахунок державного або місцевих бюджетів залежно від того, яким органом прийнято рішення щодо введення відповідних пільг.

Частиною п'ятою статті 9 Закону України «Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні» від 5 лютого 1993 року №2998-XII для учнів і студентів денної форми навчання загальноосвітніх, професійно-технічних та вищих навчальних закладів державою гарантуються протягом року пільги на проїзд по території України залізничним, водним, автомобільним, міським (крім таксі) транспортом. Відповідні кошти передбачаються у Державному бюджеті України окремим рядком. Порядок надання зазначених пільг визначається Кабінетом Міністрів України.

В силу пунктів 4 та 6 Порядку надання пільгового проїзду студентам вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів у міському й приміському пасажирському транспорті та міжміському автомобільному і залізничному транспорті територією України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 5 квітня 1999 року №541, для проїзду у поїздах приміського і міжміського сполучення студенти та учні придбавають квитки за половину їх вартості у загальних і плацкартних вагонах. Кошти на пільговий проїзд студентів та учнів у міському транспорті передбачаються у відповідних місцевих бюджетах, у приміському і міжміському автомобільному транспорті - у кошторисах доходів і видатків навчальних закладів, у залізничному транспорті - централізовано у державному бюджеті для МОНмолодьспорту.

Разом з тим, незважаючи на покладений на МОН України, як головного розпорядника бюджетних коштів, обов'язок подавати у разі наявності заборгованості перед Залізницею до Міністерства фінансів України бюджетні запити для включення їх до проекту Закону про Державний бюджет України, відповідач своїх зобов'язань не виконав, як і не надав будь-яких доказів на підтвердження того, що бюджетні запити до проекту Державного бюджету України на 2011-2012 роки включали в себе в повному обсязі витрати Залізниці, пов'язані із здійсненням пільгових перевезень.

У зв'язку з цим колегія суддів погоджується з висновками судів про те, що МОН України, не включивши до бюджетних запитів, які подавались до Мінфіну України, сум для компенсації витрат позивача, пов'язаних з наданням студентам вищих навчальних закладів І-ІV рівня акредитації та учням професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за 2011-2012 роки, допустило протиправну бездіяльність, що є підставою для задоволення позову в цій частині.

Відмовляючи у задоволенні решти позовних вимог, суди вважали, що складення і подання МОН України бюджетних запитів та подальше включення Міністерством фінансів України таких запитів до проекту Закону про Державний бюджет України є виключною компетенцією відповідачів, тому зобов'язання судом вчинити такі дії є втручанням у дискреційні повноваження відповідачів.

Однак колегія суддів вважає такий висновок неправильним, виходячи з наступного.

Постановою Кабінету Міністрів України від 16 грудня 2009 року №1359 затверджено Порядок розрахунку обсягів компенсаційних виплат за пільгові перевезення залізничним транспортом окремих категорій громадян (далі - Порядок №1359), який визначає механізм розрахунку обсягів компенсаційних виплат залізницям за пільгові перевезення окремих категорій громадян, яким таке право надано законом, що здійснюються за рахунок коштів державного або місцевих бюджетів, а також субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на зазначені цілі.

Згідно з пунктом 2 Порядку №1359 до пільгових перевезень залізничним транспортом належать безоплатні перевезення або перевезення окремих категорій громадян із знижкою, встановленою законодавством.

Відповідно до пунктів 10 та 11 Порядку №1359 залізниці не пізніше ніж 15 числа місяця наступного звітного періоду подають відповідним головним розпорядникам коштів рахунок на суму, яка підлягає компенсації, та облікові форми. Головні розпорядники коштів, передбачених на компенсаційні виплати, після надходження їх на власні рахунки у п'ятиденний строк перераховують зазначені кошти відповідній залізниці.

Згідно з пунктами 2.1 договорів, укладених між ДТГО «Південно-західна залізниця» та МОН України, Залізниця зобов'язується здійснювати перевезення студентів вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів у загальних і плацкартних вагонах, приміського і міжміського сполучення за умови придбання ними проїзних документів (квитків) з оплатою 50 відсотків їх вартості. Залізниця зобов'язується щомісячно до 15 числа наступного звітного періоду надавати МОН України облікові форми та акт здачі-прийняття робіт (наданих послуг), в яких зазначається кількість проданих пільгових квитків на міжміські та приміські сполучення, їх повна вартість та сума до відшкодування на пільгове перевезення залізничним транспортом.

У свою чергу відповідно до пунктів 2.2 договорів МОН України зобов'язується під час формування проекту Державного бюджету України передбачати окремим рядком кошти на витрати, пов'язані з наданням студентам вищих навчальних закладів I-IV рівнів акредитації та учнів професійно-технічних навчальних закладів пільгового проїзду залізничним транспортом за відповідний рік, не нижче фактично виконаних перевезень у минулому році і при наявності заборгованості включати її розмір у склад проекту кошторису та бюджетних запитів Державного бюджету України на наступний рік.

Як встановлено судами, протягом 2011-2012 років позивачем подавались рахунки-фактури на проведення відшкодування за перевезення студентів та учнів за пільговим тарифом, а також облікові форми та реєстри по перевезенню студентів та учнів в приміському сполученні за вказані роки.

МОН України протягом 2011-2012 років перерахувало ДТГО «Південно-Західна залізниця» 27358100 грн у рахунок відшкодування витрат, понесених у зв'язку із здійсненням перевезень студентів та учнів професійно-технічних навчальних закладів на пільгових умовах.

Згідно з висновком комісійної судово-економічної експертизи від 25 липня 2013 року, проведеної на підставі ухвали Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 квітня 2013 року у даній справі, зведеними облікованими документами підтверджується заборгованість МОН України перед Залізницею за 2011-2012 роки у розмірі 87083557,98 грн.

Однак, як встановили суди, МОН України неналежним чином виконувалися умови пункту 2.2.3 договорів, оскільки не було включено розміру заборгованості за відповідні роки у склад проекту кошторису та бюджетних запитів Державного бюджету України на наступні роки, не вирішено питання з Міністерством фінансів України про збільшення обсягів асигнувань.

Згідно з частиною першою статті 22 Бюджетного кодексу України для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Відповідно до пункту 2 частини п'ятої статті 22 Бюджетного кодексу України головний розпорядник бюджетних коштів організовує та забезпечує на підставі плану діяльності та індикативних прогнозних показників бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди складання проекту кошторису та бюджетного запиту і подає їх центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики (місцевому фінансовому органу);

В силу частини першої статті 35 Бюджетного кодексу України головні розпорядники бюджетних коштів забезпечують складання бюджетних запитів для подання центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, відповідно до вимог інструкції з підготовки бюджетних запитів, з урахуванням звітів про виконання паспортів бюджетних програм, а також висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, у терміни та порядку, встановлені центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики.

Згідно зі статтею 36 Бюджетного кодексу України центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, на будь-якому етапі складання і розгляду проекту Державного бюджету України проводить аналіз бюджетного запиту, поданого головним розпорядником бюджетних коштів, на предмет його відповідності меті, пріоритетності, а також ефективності використання бюджетних коштів. На основі результатів аналізу, у тому числі на підставі звітів про виконання паспортів бюджетних програм, висновків про результати контрольних заходів, проведених органами, уповноваженими на здійснення контролю за дотриманням бюджетного законодавства, член Кабінету Міністрів України, відповідальний за формування та реалізацію державної бюджетної політики, або особа, яка виконує його обов'язки, приймає рішення про включення бюджетного запиту до проекту Державного бюджету України перед поданням його на розгляд Кабінету Міністрів України.

На основі аналізу бюджетних запитів, що подаються відповідно до статті 35 цього Кодексу, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної бюджетної політики, готує проект закону про Державний бюджет України.

Отже, для включення відповідних видатків до проекту Державного бюджету України необхідно отримати бюджетний запит з пропозицією та відповідним обґрунтуванням щодо виділення бюджетних коштів від головного розпорядника бюджетних коштів (в даному випадку - МОН України). Відповідний бюджетний запит має бути опрацьований Міністерством фінансів України, яке має прийняти рішення про включення відповідних видатків до проекту Державного бюджету України.

Без дотримання такої процедури включення заборгованості за 2011 - 2012 роки до проекту Державного бюджету України згідно з укладеними між Залізницею і МОН України договорами є неможливим.

З урахуванням наведених вище положень законодавства та відповідних правових висновків суди попередніх інстанцій мали вирішити спір по суті заявлених Залізницею позовних вимог до МОН України.

Колегія суддів вважає помилковим посилання судів на те, що повноваження МОН України щодо подання бюджетних запитів до Міністерства фінансів України є виключною компетенцією (дискреційними повноваженнями) уповноваженого органу, оскільки уклавши адміністративний договір, сторони взяли на себе певні зобов'язання, які повинні виконуватися. Так само і законодавство містить певні гарантії щодо відшкодування Залізниці понесених нею збитків за рахунок державного бюджету.

Згідно з частиною другою статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір.

За приписами статті 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Дискреційні повноваження дають можливість на власний розсуд (без узгодження) визначати зміст рішення або вибрати один із кількох варіантів рішення. У даному ж випадку та виходячи з наведених вище положень законодавства, останнє не передбачає для МОН України кількох варіантів дій, тобто повноваження відповідача не є дискреційними.

Крім того, спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.

Щодо позовних вимог Залізниці про зобов'язання Мінфіну України включити бюджетний запит МОН України щодо виділення бюджетних коштів у сумі 87083557,98 грн до пропозиції проекту Державного бюджету України для компенсації витрат позивача, пов'язаних з пільговим перевезенням пасажирів за 2011 - 2012 роки, суди правильно відмовили у їх задоволенні, оскільки такі вимоги є передчасними.

Відповідно до положень Бюджетного кодексу України Мінфін України розглядає запити, які надходять до нього від розпорядників коштів. Водночас МОН України не подавало до Мінфіну України бюджетні запити щодо пільгового проїзду студентів вищих навчальних закладів і учнів професійно-технічних училищ у залізничному транспорті за 2011 - 2012 роки на суму в розмірі 87083557,98 грн, а Мінфін України, відповідно, не приймав рішення про відмову у включенні таких запитів до Держбюджету.

Враховуючи викладене, судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій за правилами статті 227 КАС України підлягають скасуванню в частині вирішення позовних вимог про зобов'язання МОН України скласти бюджетний запит щодо виділення бюджетних коштів для компенсації витрат позивача, пов'язаних з наданням студентам та учням пільг на проїзд залізничним транспортом за 2011-2012 роки, стягнення з відповідача коштів на відшкодування витрат, з направленням справи в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції, а в решті оскаржувані судові рішення підлягають залишенню без змін, як такі, що прийняті із правильним застосуванням норм матеріального і процесуального права.

Судом першої інстанції в резолютивній частині постанови від 4 листопада 2013 року визнано протиправною бездіяльність МОН України у спірних правовідносинах за період 2009-2011 років, тоді як судом вирішувалися позовні вимоги Залізниці за 2011-2012 роки.

Однак це не впливає на висновки та мотиви, з яких виходив суд при вирішенні справи, а виправлення допущеної у судовому рішенні описки здійснюється за правилами статті 169 КАС України за ініціативою суду чи за заявою сторони у справі.

Керуючись статтями 221, 224, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ухвалив:

Касаційну скаргу державного територіально-галузевого об'єднання «Південно-Західна залізниця» задовольнити частково.

Скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 4 листопада 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2014 року в частині вирішення позовних вимог про зобов'язання МОН України скласти бюджетний запит щодо виділення бюджетних коштів для компенсації витрат Залізниці, пов'язаних з наданням студентам та учням пільг на проїзд залізничним транспортом за 2011-2012 роки, стягнення з МОН України коштів на відшкодування витрат, пов'язаних з наданням пільгового проїзду залізничним транспортом за 2011-2012 роки і направити справу в цій частині на новий розгляд до суду першої інстанції.

В решті ці судові рішення залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Судді: Черпак Ю.К. Рецебуринський Ю.Й. Штульман І.В.