Постанова № 69095176, 19.09.2017, Одеський апеляційний адміністративний суд

ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

19 вересня 2017 р.м.ОдесаСправа № 815/2300/17

Категорія: 2.1 Головуючий в 1 інстанції: Завальнюк І. В.

Судова колегія Одеського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - Потапчука В.О.

суддів - Семенюка Г.В.

- Шеметенко Л.П.

розглянувши в порядку письмового провадження в м. Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою Головного управління Держгеокадастру в Одеській області на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії -,

В С Т А Н О В И Л А :

У квітні 2017 року ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2, позивач) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправними дії відповідача щодо відмови у наданні повної, точної та достовірної інформації на запити від 08 листопада 2016 року та від 22 листопада 2016 року; зобов'язати надати відповідну інформацію.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 21 червня 2017 року адміністративний позов задоволений.

Не погоджуючись з ухваленим у справі судовим рішенням, ГУ Держгеокадастру в Одеській області звернулося до суду з апеляційною скаргою, в якій просить постанову суду скасувати та ухвалити нову, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити.

Відповідно до приписів ст. 197 КАС України встановлено, що суд апеляційної інстанції, може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, у разі відсутності клопотань від усіх осіб, які беруть участь у справі, про розгляд за їх участю, а також у разі неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши матеріали справи та доводи апеляційної скарги ГУ Держгеокадастру в Одеській області, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Судом першої інстанції встановлені наступні обставини справи.

08 листопада 2016 року та 22 листопада 2016 року ОСОБА_2 (а також ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5.) звернулися до ГУ Держгеокадастру в Одеській області із запитом на публічну інформацію, в якому просив надати інформацію, а саме:

- перелік громадян, яким за період з 01 січня 2013 року - по 08 листопада 2016 року на території або за межами території Одеської області, відповідно до ч.6 ст.118 Земельного кодексу України, ГУ Держгеокадастру в Одеській області було надано дозволи на розробку проекту землеустрою в межах повноважень ч.4 ст.122 Земельного кодексу України із зазначенням: прізвища, ім'я та по батькові громадянина, номер та дата наказу про надання відповідного дозволу, площа земельної ділянки, місце розташування земельної ділянки, цільове призначення земельної ділянки, номер, дата розпорядчого акту про затвердження проектів землеустрою щодо яких було надано первісні дозволи на їх розробку, присвоєний кадастровий номер щодо кожної земельної ділянки яка була безоплатно передана у власність громадянам;

- громадян які мають статус учасника АТО та сім'ям загиблих АТО, які отримали дозволи на розробку проектів землеустрою на території Одеської області, які було видано Відповідачем за період з 01 січня 2014 року по 08 листопада 2016 року - із зазначенням: прізвища, ім'я та по батькові громадянина, його статус, номер та дата рішення (наказу) про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою, місце розташування земельної ділянки, її площа та цільове призначення.

В інформаційному запиті до Відповідача від 22 листопада 2016 року позивачем було запитано також повну, точну та достовірну публічну інформацію щодо прийнятих та виданих, згідно до статей 15-1, 22, 35, 118, 121, 122 Земельного кодексу України наказів про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності розташованих на території Дальницької сільської ради Овідіопольського району Одеської області (за межами населених пунктів) у межах на сформованій земельній ділянці державної власності кадастровий номер 5123781300:01:002:0583 із зазначенням: дати, номеру наказу, прізвища, ім'я та по батькові громадянина на ім'я якого було видано наказ, розмір земельної ділянки, цільове призначення земельної ділянки, місце розташування земельної ділянки.

За результатами розгляду вищезазначених запитів до публічної інформації ГУ Держгеокадастру в Одеській області за підписами першого заступника начальника Управління Савченко М.Ю. листами від 11 листопада 2016 року № 31-15-0.6-16359/2-16, від 20 листопада 2016 року № 31-15-0.6-16863/2-16 позивачу відмовлено в наданні інформації з посиланням на приписи Закону України "Про доступ до публічної інформації". Зокрема, підставами для відмов зазначено, що сам по собі виданий наказ про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою громадянину лише надає можливість певній особі розробити відповідну землевпорядну інформацію, і не є підставою для набуття права на землю, а тому, положення ч.5 ст.6 Закону України "Про доступ до публічної інформації" на інформацію, яка міститься у вказаних документах (в т.ч. наказах), не розповсюджується (щодо від 08 листопада 2016 року); не являється публічною інформація про учасників АТО, яким були видані земельні ділянки - так як, згідно до листа Одеського військового комісаріату від 13 липня 2016 року №5440, інформація щодо надання громадянам статусу учасників АТО також належить до категорії інформації із обмеженим доступом, відповідно до п.2 ч.1 ст.22 Закону України "Про доступ до публічної інформації" (щодо від 08 листопада 2016 року).

Не погоджуючись з вищевказаною відмовою позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи адміністративний позов суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до нормативного регулювання спірних правовідносин, виходячи зі змісту запиту на отримання публічної інформації, а також наведених вище положень п. 3 ч.1 ст.13 Закону України "Про доступ до публічної інформації", відповідач діяв не на підставі, та не у спосіб, що передбачені положеннями Закону України "Про доступ до публічної інформації", безпідставно відмовивши позивачу у доступі до публічної інформації, у зв'язку із чим позов підлягає задоволенню.

Колегія суддів вважає такий висновок суду першої інстанції таким, що не відповідає вимогам Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України, Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13 січня 2011 року №2939-VI, Закону України «Про захист персональних даних» від 1 червня 2010 року N 2297-VI та Закону України "Про інформацію" від 2 жовтня 1992 року N 2657-XII

В апеляційній скарзі вказується на те, що вказана постанова ухвалена з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим апелянтом ставиться питання про скасування постанови Одеського окружного адміністративного суду від 21 червня 2017 року та ухвалення нової постанови, якою у задоволенні адміністративного позову відмовити в повному обсязі. Окрім того, апелянт зазначає, що не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію. Більш того, апелянт звертає увагу на те, що Конституцією України не допускається збирання, використання та поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди.

Колегія суддів погоджується з таким доводом апелянта з огляду на наступне.

Відповідно до ст.40 Конституції України усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

Згідно ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VІ).

Згідно ст.1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

З наведеного вбачається, що визначальним для віднесення інформації до публічної є те, щоб вона була заздалегідь готовим, зафіксованим продуктом, отриманим або створеним суб'єктом владних повноважень у процесі виконання своїх обов'язків.

Отже, визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації.

Не є інформаційним запитом звернення, для відповіді на яке необхідно створити інформацію, крім випадків, коли розпорядник інформації не володіє запитуваною інформацією, але зобов'язаний нею володіти (пункт 1 частини першої статті 22 Закону № 2939-VІ).

Дана правова позиція викладена в постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації».

Більш того, колегія суддів зазначає, що частиною 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру в області затвердженого Наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29 вересня 2016 року № 333 встановлений чіткий перелік повноважень відповідача, серед яких зазначено, що Головне управління дійсно відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в порядку, визначеному чинним законодавством, а також здійснює розгляд звернень громадян з питань, пов'язаних з діяльністю Держгеокадастру, при цьому повноважень щодо ведення переліку громадян, яким надано дозволи на розроблення документації із землеустрою із зазначенням усіх вказаних у запиті відомостей, відповідачу вказаним Положенням не надано.

З урахуванням викладеного, колегія суддів вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що дана інформація заздалегідь зафіксована у відповідних наказах та знаходиться у володінні Управління, відповідає критеріям відображеності та задокументованості. Більш того колегія суддів вважає, що для створення запитуваної позивачем інформації відповідачу необхідно здійснити змістовний аналіз інших документів.

Дослідивши матеріали справи, а саме Інформаційний запит на публічну інформацію від 08 листопада 2016 року, колегією суддів встановлено, що ОСОБА_2 (а також ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5.) звернулися до ГУ Держгеокадастру в Одеській області із запитом щодо надання публічної інформації про перелік громадян, яким за період з 01 січня 2013 року по 08 листопада 2016 року на території або за межами територій Одеської області відповідно до ч.6 ст.18 Земельного кодексу України Головним управлінням Держгеокадастру в Одеській області надано дозволи на розробку проекту землеустрою в межах повноважень ч.4 ст.122 Земельного кодексу України. /а.с.12/

При цьому позивач та вищевказані особи посилаються на надане їм право на отримання вказаної інформації відповідно до вимог ч.5 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації», згідно якої не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримали ці кошти або майно.

Проаналізувавши вимоги вказаної статті колегія суддів зазначає, що відповідно до ст.ст. 118, 123 Земельного кодексу України рішення органів державної влади та місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельної ділянки не є підставою для набуття права на землю, а лише надає можливість певній особі розробити відповідну землевпорядну документацію, що правильно було зазначено в листі Головного управління від 11 листопада 2016 року №31-15-0.6-16359/2016, який є предметом оскарження.

З урахуванням викладеного, колегія суддів зазначає, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність чи користування є документом, який тільки надає громадянину право на розроблення документації із землеустрою та не свідчить про набуття громадянином права власності чи користування земельною ділянкою, тому не підпадає під норми ч.5 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Окрім того, позивач в Інформаційному запиті від 08 листопада 2016 року просить зазначити: прізвища, ім'я та по батькові громадянина, номер та дата наказу про надання відповідного дозволу, площа земельної ділянки, місце розташування земельної ділянки, цільове призначення земельної ділянки, номер, дата розпорядчого акту про затвердження проектів землеустрою щодо яких було надано первісні дозволи на їх розробку, присвоєний кадастровий номер щодо кожної земельної ділянки яка була безоплатно передана у власність громадянам.

Рішенням Конституційного Суду України від 20 січня 2012 року № 2-рп/2012 у справі за конституційним поданням Жашківської районної ради встановлено, що відповідно до ч.1 ст.7 Закону № 2939-VІ інформацією про фізичну особу є відомості чи сукупність відомостей про таку особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована (частина перша статті 11 Закону № 2657).

За порядком доступу інформація поділяється на відкриту та з обмеженим доступом (частина перша статті 20 Закону № 2657).

Відкритою є будь-яка інформація, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом (частина друга статті 20 Закону № 2657). Зокрема, відкритою є публічна інформація, крім випадків, встановлених законом, яка відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених законом (частина перша статті 1 Закону № 2939).

Інформацією з обмеженим доступом є конфіденційна, таємна та службова. Конфіденційною є інформація про фізичну особу, а також інформація, доступ до якої обмежено фізичною або юридичною особою, крім суб'єктів владних повноважень. Конфіденційна інформація може поширюватися за бажанням (згодою) відповідної особи у визначеному нею порядку відповідно до передбачених нею умов, а також в інших випадках, визначених законом (частини перша, друга статті 21 Закону № 2657).

До конфіденційної інформації про фізичну особу належать, зокрема, дані про її національність, освіту, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, а також адреса, дата і місце народження (частина друга статті 11 Закону № 2657). Конституційний Суд України в абзаці першому пункту 1 резолютивної частини Рішення від 30 жовтня 1997 року № 5-зп відніс до конфіденційної інформації про фізичну особу, крім вказаної, ще й відомості про її майновий стан та інші персональні дані.

Таким чином, Конституційний Суд України вважає, що перелік даних про особу, які визнаються як конфіденційна інформація, не є вичерпним.

Окрім того, Конституційний Суд України, даючи офіційне тлумачення частин першої, другої статті 32 Конституції України, вважає, що інформація про особисте та сімейне життя особи (персональні дані про неї) - це будь-які відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована або може бути конкретно ідентифікована, а саме: національність, освіта, сімейний стан, релігійні переконання, стан здоров'я, матеріальний стан, адреса, дата і місце народження, місце проживання та перебування тощо, дані про особисті майнові та немайнові відносини цієї особи з іншими особами, зокрема членами сім'ї, а також відомості про події та явища, що відбувалися або відбуваються у побутовому, інтимному, товариському, професійному, діловому та інших сферах життя особи, за винятком даних стосовно виконання повноважень особою, яка займає посаду, пов'язану зі здійсненням функцій держави або органів місцевого самоврядування. Така інформація про фізичну особу та членів її сім'ї є конфіденційною і може бути поширена тільки за їх згодою, крім випадків, визначених законом, і лише в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Так, у статті 12 Загальної декларації прав людини 1948 року встановлено, що ніхто не може зазнавати безпідставного втручання у його особисте і сімейне життя, безпідставного посягання на недоторканність його житла, таємницю його кореспонденції або на його честь і репутацію. Кожна людина має право на захист законом від такого втручання або таких посягань.

У Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року визначено, що кожен має право на повагу до свого приватного і сімейного життя, до свого житла і кореспонденції; органи державної влади не можуть втручатись у здійснення цього права, за винятком випадків, коли втручання здійснюється згідно із законом і є необхідним у демократичному суспільстві в інтересах національної та громадської безпеки чи економічного добробуту країни, для запобігання заворушенням чи злочинам, для захисту здоров'я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб (стаття 8).

Відповідно до ст.2 Закону України «Про захист персональних даних» персональні дані - це відомості чи сукупність відомостей про фізичну особу, яка ідентифікована, або може бути ідентифікована.

Згода суб'єкта персональних даних - добровільне волевиявлення фізичної особи (за умови її поінформованості) щодо надання дозволу на обробку її персональних даних відповідно до сформульованої мети їх обробки, висловлене у письмовій формі або у формі, що дає змогу зробити висновок про надання згоди.

Стаття 5 Закону України «Про захист персональних даних» встановлено, що персональні дані є об'єктами захисту.

Використання персональних даних передбачає будь-які дії володаря щодо обробки цих даних, дії щодо їх захисту, а також дії щодо надання часткового або повного права обробки персональних даних іншим суб'єктом відносин, пов'язаними із персональними даними, що здійснюються за згодою суб'єкта персональних даних чи відповідно до закону (ст.10 Закону України «Про захист персональних даних»).

Згідно з ч.3 ст.1 Закону України «Про захист персональних даних», поширення персональних даних без згоди суб'єкта персональних даних або уповноваженої ним особи дозволяється у випадках, визначених законом, і лише (якщо це необхідно) в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

Судом першої інстанції не було взято до уваги те, що громадяни, які зацікавленні в одержанні безоплатно у власність земельні ділянки із земель державної власності сільськогосподарського призначення в порядку ст. 118 Земельного кодексу України, звертаючись до відповідача із відповідними заявами (клопотаннями), на виконання ст.10 Закону України «Про захист персональних даних» дають згоду на обробку персональних даних, а не на їх поширення.

Аналізуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку про те, що лише фізична особа, якої стосується конфіденційна інформація, відповідно до конституційного та законодавчого регулювання права особи на збирання, зберігання, використання та поширення конфіденційної інформації має право вільно, на власний розсуд визначати порядок ознайомлення з нею інших осіб, держави та органів місцевого самоврядування, а також право на збереження її у таємниці.

З урахуванням викладеного, висновок суду першої інстанції про те, що не підлягає обмеженню в наданні за запитами про публічну інформацію інформація про прізвища, ім'я, по батькові фізичних осіб, яким відповідно до Земельного кодексу України були надані дозволи на розробку проектів землеустрою є помилковим.

Окрім того, згідно Інформаційного запиту на публічну інформацію від 08 листопада 2016 року позивач просить надати інформацію про громадян які мають статус учасника АТО та сім'ям загиблих АТО, які отримали дозволи на розробку проектів землеустрою на території Одеської області, які було видано Відповідачем за період з 01 січня 2014 року по 08 листопада 2016 року - із зазначенням: прізвища, ім'я та по батькові громадянина, його статус, номер та дата рішення (наказу) про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою, місце розташування земельної ділянки, її площа та цільове призначення.

При цьому колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що інформація про наявність у громадян статусу учасників АТО або статусу членів сім`ї загиблих учасників АТО є конфіденційною, а її поширення буде втручання Головного управління в особисте життя громадян та є неприпустимим. Позицію щодо належності статусу учасника антитерористичної операції до персональних даних та інформації, яку не може бути поширено без згоди особи висловлено, також, Одеським обласним військовим комісаріатом в листі від 13 липня 2016 року №5440 (наявного в матеріалах справи) за запитом відповідача.

Вищевказані доводи відповідача, як і аналіз питання «статусу учасника АТО» лишилися поза увагою суду першої інстанції.

Більш того, колегія суддів також вважає за необхідне зазначити, що Головне управління Держгеокадастру в Одеській області не наділено повноваженням щодо ведення переліку громадян які мають статус учасника АТО та сім'ям загиблих АТО, яким надано дозволи на розроблення документації із землеустрою із зазначенням усіх вказаних у запиті відомостей.

Щодо Інформаційного запиту на публічну інформацію від 22 листопада 2016 року, колегією суддів зазначає, що відповідач з урахуванням вищевказаних норм законодавства також правомірно відмовив позивачу у задоволенні вказаного запиту. Окрім того, колегія суддів зазначає, що даний запит оформлений в порушення вимог діючого законодавства, оскільки не містить часових меж, тобто запит не містить період за який позивач просить надати інформацію.

Аналізуючи вищевикладене обставини справи та вказані норми законодавства, колегія суддів дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позову шляхом визнання протиправною відмову ГУ Держгеокадастру в Одеській області в задоволенні запитів позивача на інформацію від 08 листопада 2016 року та від 22 листопада 2016 року та зобов'язання відповідача надати повну, точну та достовірну інформацію на вищевказані запити ОСОБА_2

Відповідно до вимог ч. 1 ст. 202 КАС України підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є: неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання, а так само розгляд і вирішення справи неповноважним судом; участь в ухваленні постанови судді, якому було заявлено відвід на підставі обставин, які викликали сумнів у неупередженості судді, і заяву про його відвід визнано судом апеляційної інстанції обґрунтованою; ухвалення чи підписання постанови не тим суддею, який розглянув справу.

Враховуючи викладене, оскільки судом першої інстанції при розгляді справи неповно з'ясовано обставини, що мають значення для справи, неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до її неправильного вирішення по суті, колегія суддів вважає, що судове рішення, відповідно до вимог ст. 202 КАС України, підлягає скасуванню з прийняттям по справі нової постанови про відмову у задоволенні заявлених вимог позивача.

Відповідно до частини десятої ст. 183-2 Кодексу адміністративного судочинства України, у разі оскарження в апеляційному порядку постанови, прийнятої у скороченому провадженні, судове рішення апеляційної інстанції по такій справі є остаточним і оскарженню не підлягає.

Керуючись ст.ст. 183-2, 197; ст. 198; ст. 202; ст.205; ст. 207; ч.5 ст. 254 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Одеській області задовольнити.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 21 червня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру в Одеській області про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії скасувати.

Прийняти у справі нову постанову якою у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_2 відмовити повністю.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили через п'ять днів після направленні її копій сторонам, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя доповідач: Потапчук В.О.

Суддя: Шеметенко Л.П.

Суддя: Семенюк Г.В.