Постанова № 69073645, 12.09.2017, Верховний Суд (до 15.12.2027 - Верховний Суд України)

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 вересня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:

головуючого Кривенди О.В.,суддів:Волкова О.Ф., Гриціва М.І., Прокопенка О.Б., при секретарі судового засідання Ключник А.Ю.,

за участю представників:

товариства з обмеженою відповідальністю «АТОМНІ ЕНЕРГЕТИЧНІ СИСТЕМИ УКРАЇНИ» (далі - ТОВ) - Алдошиної П.В., Пугайка І.І., Фролова Д.С.,

Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра) - Гери Г.Г., Шаповал С.А., -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ТОВ до Держгеонадр про визнання рішень протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

в с т а н о в и л а:

У квітні 2016 року ТОВ звернулося до суду з позовом, у якому просило:

- визнати протиправними рішення Держгеонадр про повернення ТОВ заяв з доданими до них документами про видачу спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, поданих у лютому 2016 року, зобов'язати відповідача розглянути ці заяви;

- зобов'язати відповідача прийняти рішення про видачу ТОВ спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, згідно з поданими у лютому 2016 року заявами.

На обґрунтування позову ТОВ зазначило, що воно як орендар цілісного майнового комплексу 10, 24 та 25 лютого 2016 року подало всі необхідні документи для отримання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону відповідно до пункту 8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Порядок), а відтак відмови відповідача у видачі спеціальних дозволів є протиправними та такими, що прийняті без урахування всіх обставин справи.

Суди встановили, що 10, 24 та 25 лютого 2016 року ТОВ подало до Держгеонадр п'ять заяв щодо отримання спеціальних дозволів на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, по п'яти ділянках уранових руд.

Листами від 22 квітня 2016 року №№ 7739/13/12-16, 7743/13-12-16, 7741/13/12-16, 7740/13/12-16, 7742/13/12-16 Держгеонадра повідомили позивача про те, що 12 квітня 2016 року набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2016 року № 277 «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 594 і 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України», внаслідок чого чинний Порядок не передбачає процедуру надання спеціальних дозволів на користування надрами без проведення аукціону, зокрема у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію), що було визначено підпунктом 8 пункту 8 попередньої редакції цього Порядку.

Заяви ТОВ та додані до них документи було повернуто позивачеві для вирішення питання подальшого розгляду.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 26 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2016 року, визнав протиправними відмови Держгеонадр у видачі ТОВ спеціальних дозволів на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, Михайлівської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області за 5 км на південний захід від с. Миколаївка, за 40 км на захід від м. Кривого Рогу, згідно з поданою заявою від 10 лютого 2016 року № 10-02/5; Сафонівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться у Казанківському районі Миколаївської області за 120 км на південний захід від м. Жовтих Вод та в 65 км від м. Кривого Рогу, згідно з поданою заявою від 24 лютого 2016 року № 24-02/2; Садової площі уранових руд на 5 років, що знаходиться в Арбузинському районі Миколаївської області за 40 км на південний схід від м. Первомайська та за 6 км на північний захід від районного центру смт Абрузинка; Новогурівської ділянки уранових руд на 5 років, що знаходиться в Криничанському та П'ятихатському районах Дніпропетровської області, згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/4; Сурської площі уранових руд на 5 років, що знаходиться за 30 км на південний захід від м. Дніпропетровська, згідно з поданою заявою від 25 лютого 2016 року № 25-02/6; зобов'язав Держгеонадра видати ТОВ спеціальні дозволи на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки, зазначених родовищ.

У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 27 вересня 2016 року рішення судів попередніх інстанцій залишив без змін.

У заяві про перегляд судового рішення Верховним Судом України з підстави, передбаченої пунктом 1 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України, Держгеонадра зазначають, що в доданих до заяви ухвалах Вищого адміністративного суду України від 7 та 21 вересня 2010 року (справи №№ К/25082/10, К/7927/09 відповідно), 21 квітня, 24 листопада, 13 грудня 2011 року (справи №№ К-25553/10, К-48540/09, К/9991/20545/11 відповідно), 30 березня 2016 року (справа № К/800/2944/16) і 30 березня 2016 року (справа № К/800/694/16) по-іншому, ніж в оскаржуваній ухвалі, застосовано норми матеріального права, що регулюють спірні відносини, зокрема Положення про Державну службу геології та надр України, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення). Заявник просить скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 27 вересня 2016 року, а справу передати на новий розгляд до суду касаційної інстанції.

Заслухавши пояснення представників сторін, перевіривши наведені у заяві та запереченнях на неї доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що заява Держгеонадр підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.

У справі, що розглядається, Вищий адміністративний суд України, врахувавши встановлені судами попередніх інстанцій обставини у справі, а саме те, що заяви про надання спеціальних дозволів були повернуті позивачу без розгляду, погодившись із висновком судів про протиправність відмови у наданні відповідних дозволів, зобов'язав Держгеонадра видати спеціальні дозволи на користування надрами з метою геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки уранових руд.

Натомість у рішеннях суду касаційної інстанції від 21 вересня 2010 року, 21 квітня, 24 листопада, 13 грудня 2011 року Вищий адміністративний суд України, врахувавши те, що заява про надання спеціального дозволу не була розглянута відповідачем і рішення з цього приводу не приймалося, та визнавши неправомірними дії та бездіяльність контролюючого органу, дійшов висновку про необхідність зобов'язати орган з питань надання дозволу розглянути заяву підприємства.

Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні касаційним судом норм матеріального права у подібних правовідносинах, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України виходить із такого.

Згідно зі статтею 61 Кодексу України про надра (далі - Кодекс) державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.

Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до Положення є Держгеонадра, які згідно з покладеними на них завданнями, зокрема, видають в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами) (підпункт 9 пункту 4 Положення).

Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дублікатів, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін регулює Порядок.

Згідно з пунктом 5 Порядку дозволи надаються, зокрема, на такий вид користування надрами, як геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.

Надання надр у користування, за винятком надання надр на умовах угод про розподіл продукції, погоджується з Радою міністрів Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, Київською і Севастопольською міськими радами - на користування ділянками надр з метою геологічного вивчення, розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, а також для цілей, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, та з Мінприроди - на всі види користування надрами (пункт 9 Порядку).

Орган з питань надання дозволу з метою раціонального та ефективного використання надр під час надання дозволу встановлює з урахуванням умов, перелічених у погодженнях органів, що зазначені у пункті 9 цього Порядку, особливі умови користування надрами. Невід'ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем, і містить програму робіт, яка оформляється як додаток. Примірні угоди про умови користування надрами затверджуються Держгеонадрами (пункт 10 Порядку).

У дозволі, зокрема, зазначаються особливі умови та відомості про погодження надання дозволу (пункт 12 Порядку).

З метою попереднього розгляду матеріалів щодо надання дозволів орган надання дозволу або Рада міністрів Автономної Республіки Крим відповідно до повноважень утворює комісію з питань надрокористування (пункт 25 Порядку).

До складу комісії з питань надрокористування, що утворюється органом з питань надання дозволу, включаються спеціалісти Секретаріату Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, положення про зазначену комісію та її персональний склад затверджується органом з питань надання дозволу (пункт 25 Порядку).

Крім того, відповідно до статті 20 Кодексу для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр. Дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення здійснюється з метою уточнення їх окремих гірничо-геологічних та інших параметрів, вибору раціональних методів видобування мінеральної сировини на підставі проекту цих робіт, погодженого з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Особливості правовідносин при видобуванні, переробці уранових руд та використанні продуктів їх сировини для одержання ядерного матеріалу регулює Закон України від 19 листопада 1997 року № 645/97-ВР «Про видобування і переробку уранових руд». Цей же Закон відповідно до його преамбули визначає особливості діяльності уранових об'єктів, захисту персоналу, населення та охорону довкілля від впливу іонізуючого випромінювання, а також особливості соціального захисту персоналу уранових об'єктів та населення у зв'язку із впливом іонізуючого випромінювання.

Згідно зі статтею 7 зазначеного Закону спеціальні дозволи на дослідно-промислову розробку уранових родовищ та видобування уранових руд надаються відповідно до Кодексу за погодженням з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, і мають містити вимоги щодо забезпечення захисту персоналу, населення та охорони довкілля від іонізуючого випромінювання з урахуванням впливу радону та його дочірніх продуктів, а також запобігання радіоактивному забрудненню довкілля.

Аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що отриманню спеціального дозволу на користування родовищами уранових руд має передувати визначена законодавством процедура, дотримання якої усіма суб'єктами таких правовідносин є обов'язковим.

Колегія суддів вважає за необхідне зазначити і те, що суд не може підміняти державний орган, дії якого оскаржуються, та приймати замість нього рішення, яке належить до компетенції виключно цього органу, оскільки такі дії суду виходять за межі визначених йому законодавцем повноважень.

За матеріалами справи Держгеонадра за заявами ТОВ не прийняли відповідно до Порядку рішень ні про надання спеціальних дозволів, ні про відмову у їх видачі. Листи Держгеонадр, якими заяви разом з доданими до них документами повернуто ТОВ для подальшого розгляду, не можуть вважатися рішеннями про відмову у видачі спеціальних дозволів.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що суд першої інстанції, з висновками якого погодилися й вищестоящі суди, не дослідив, які саме дії, передбачені Порядком, вчинялися Держгеонадрами з моменту надходження до цього органу у лютому 2016 року заяв ТОВ про надання спеціальних дозволів на користування надрами, зважаючи на те, що ці заяви були повернуті заявнику лише у квітні того ж року. Зазначені обставини, враховуючи, що рішення про надання спеціального дозволу без проведення аукціону, про що просив заявник, відповідно до Порядку мало бути прийнято протягом 60 днів, мають суттєве значення для вирішення питання щодо протиправності дій відповідача.

За таких обставин постановлені у справі судові рішення підлягають скасуванню.

Верховний Суд України, розглядаючи справу в межах наданих йому повноважень, позбавлений процесуальної можливості встановлювати обставини справи, досліджувати докази та оцінювати їх, а тому справа після скасування постановлених у ній судових рішень має бути передана на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового судового розгляду необхідно врахувати наведене та постановити законне й обґрунтоване судове рішення.

Керуючись пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів», статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

Заяву Державної служби геології та надр України задовольнити частково.

Постанову окружного адміністративного суду міста Києва від 26 травня 2016 року, ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 18 липня 2016 року та ухвалу Вищого адміністративного суду України від 27 вересня 2016 року скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий О.В. Кривенда Судді:О.Ф. Волков М.І. Гриців О.Б. Прокопенко