Постанова № 69061849, 19.09.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД Справа: № 825/865/17 Головуючий у 1-й інстанції: Д'яков В.І.

Суддя-доповідач: Земляна Г.В.

ПОСТАНОВА

Іменем України

19 вересня 2017 року м. Київ

Колегія суддів Київського апеляційного адміністративного суду у складі:

головуючого - судді Земляної Г.В.

суддів Лічевецького І.О., Сорочко Є.О.

за участю секретаря Данилюк Л.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу ОСОБА_2, ОСОБА_3 на постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 червня 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3 до Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И Л А :

У травні 2017 року ОСОБА_2 та ОСОБА_3 звернулись до суду з позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації, в якому просили визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад».

Позовні вимоги мотивовані тим, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження, відповідачем не було враховано принципу економічної ефективності, який закріплений у п. 3 ч. 1 ст.2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», а також порушено вимоги п.5 ч. 1 ст. 4 вказаного Закону, відповідно до якого однією з основних умов добровільного об'єднання територіальних громад є те, що якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Позивачі, зокрема, вказують, що включення до об'єднаної територіальної громади населених пунктів, які розташовані від пропонованого центра громади - м. Бобровиця, на відстані від 20 кілометрів і більше, не сприятиме соціально-економічному розвитку громади, не зможе забезпечити якісне та доступне надання публічних та інших життєво необхідних послуг, а відтак від прийнятого рішення не буде жодного позитивного економічного ефекту.

Позивачі посилаються на те, що запропоноване формування територіальної громади у такому складі також не відповідає Методиці формування спроможних територіальних громад, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214. Так, відповідно до п.6 зазначеної Методики зони доступності потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності доріг з твердим покриттям чи особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори).

Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин.

Позивачі також вказують, що території Гаврилівської, Козацької та Петрівської сільських територіальних громад не мають нерозривної території з іншими територіальними громадами та знаходяться на значній відстані від них, чим порушено вимоги п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Території Гаврилівської, Козацької та Петрівської сільських рад історично входили до Биківської та Новобасанської волості Новобасанського району, тому позивачі вважають, що при об'єднанні відповідних територіальних громад в Бобровицьку міську територіальну громаду не були дотримані умови, закріплені в п. 4 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Враховуючи викладене, позивачі посилаються на те, що голова Чернігівської обласної державної адміністрації під час прийняття оскаржуваного розпорядження, грубо порушив вимоги вказаних норм законодавчих та нормативно-правових актів, щодо порядку надання та затвердження висновку, що в свою чергу призвело та може призвести до подальшого порушення прав позивачів, як членів відповідних об'єднаних територіальних громад.

Постановою Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 червня 2017 року в задоволенні позовних вимог відмовлено, з огляду на законність оскаржуваного розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації.

Не погоджуючись з прийнятою постановою ОСОБА_2 та ОСОБА_3 подали апеляційну скаргу, в якій просить скасувати постанову суду першої інстанції та винести нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі. В своїй апеляційній скарзі апелянти посилаються на незаконність, необґрунтованість та необ'єктивність рішення суду, неповне з'ясування всіх обставин, що мають значення для вирішення справи, порушення судом норм матеріального та процесуального права, що є підставою для скасування судового рішення.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду першої інстанції - скасуванню в частині з ухваленням в цій частині нового рішення з таких підстав.

Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 198, пункту 4 частини 1 статті 202 Кодексу адміністративного судочинства України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції скасовує її та ухвалює нове рішення, якщо визнає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідно до частини 1 статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, суд при вирішенні справи керується принципом законності, відповідно до якого органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 28.04.2017 до Чернігівської обласної державної адміністрації надійшло подання від виконавчого комітету Бобровицької міської ради Чернігівської області, з проханням надати висновок щодо відповідності Конституції та законам України рішень територіальних громад Бобровицької міської ради, Браницької сільської ради, Бригинцівської сільської ради, Гаврилівської сільської ради, Горбачівської сільської ради, Кобижчанської сільської ради, Козацької сільської ради, Марковецької сільської ради, Озярянської сільської ради, Олександрівської сільської ради, Осокорівської сільської ради, Петрівської сільської ради, Пісківської сільської ради, Рудьківської сільської ради, Свидовецької сільської ради, Старобасанської сільської ради, Сухинської сільської ради, Щаснівської сільської ради, Ярославської сільської ради про добровільне об'єднання в одну територіальну громаду, з центром у м. Бобровиця - Бобровицьку міську територіальну громаду, підготовлених робочою групою. Доданого проекту були додані примірники рішень відповідних рад (а.с. 37-75).

На підставі зазначеного подання Чернігівською обласною державною адміністрацією було прийнято висновок щодо відповідності Конституції та законам України рішень територіальних громад Бобровицької міської ради, Браницької сільської ради, Бригинцівської сільської ради, Гаврилівської сільської ради, Горбачівської сільської ради, Кобижчанської сільської ради, Козацької сільської ради, Марковецької сільської ради, Озярянської сільської ради, Олександрівської сільської ради, Осокорівської сільської ради, Петрівської сільської ради, Пісківської сільської ради, Рудьківської сільської ради, Свидовецької сільської ради, Старобасанської сільської ради, Сухинської сільської ради, Щаснівської сільської ради, Ярославської сільської ради «Про добровільне об'єднання громадян».

Розпорядженням голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 №215 затверджено висновок Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (а.с. 35-36).

Вважаючи вказане розпорядження протиправним та таким, що підлягає скасуванню в цілому позивачі звернулись до суду з вказаним позовом.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, прийшов до висновку про обґрунтованість та правомірність розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 №215, з огляду на те, що Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» уповноважує облдержадміністрацію протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад підготувати відповідний висновок щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції в частині, що стосується затвердження розпорядженням Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 №215 висновку проекту рішення Петровської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи та підтверджено сторонами в судовому засіданні, позивач ОСОБА_2 є жителем с. Петрівка та ОСОБА_3 - є жителем м. Новий Биків.

ОСОБА_2 підтримав свої позовні вимоги та зазначив, що оскаржуване розпорядження порушує його права як жителя с. Петрівка, що відноситься до Петрівської сільської ради.

Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Нормами ст. 6 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів ст. 1, другого речення частини третьої ст.8, ст. 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч.1,2 ст. 55 Конституції України, ст.ст. 2, 6 КАС України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень ч.1 ст.4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

<...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване ст. 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.

Так з матеріалів справи вбачається, що оскаржуване розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» частково порушує права та інтереси одного з позивачів, а саме ОСОБА_2, як жителя с. Петрівка, оскільки прийнято без врахування та дотримання норм пунктів 2, 4, 5 частини 1 статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

В свою чергу в судовому засіданні суду апеляційної інстанції представником Чернігівської обласної державної адміністрації зазначених доводів щодо недотримання відповідачем вимог закону при прийнятті оскаржуваного розпорядження спростовано жодним чином не було.

Згідно зі ст. 119 Конституції України, ст. 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації забезпечують в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади.

Згідно приписів ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Такі конституційні положення відповідають Європейській Хартії місцевого самоврядування від 15.10.1985 (Хартію ратифіковано Законом України N 452/97-ВР від 15.07.1997).

Відповідно до положень ст. 6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Відповідно до ст.6 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Відповідно до ст. 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» визначено принципи добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Згідно частини першої статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об'єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися;

3) об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад визначено ст.6 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Відповідно до ст.7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити:

1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів;

2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування;

3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

З аналізу наведених норм вбачається, що надходження проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад покладає на обласну державну адміністрацію обов'язки протягом 10 робочих днів підготувати відповідний висновок та затвердити його розпорядженням обласної державної адміністрації відповідно до норм Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», які повинні ним виконуватися на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої та апеляційної інстанції після надходження проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, відповідачем були вчинені дії, передбачені ст. 7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», зокрема, розглянуто документи та в цілому підготовлено позитивний висновок на відповідність Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад», який затверджено розпорядженням голови Чернігівської ОДА від 04.05.2017 №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад».

Водночас, зазначені норми закону зобов'язують та наділяють повноваженнями голову обласної державної адміністрації встановлювати відповідність проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та Законам України.

Однак, колегія суддів звертає увагу, що під час підготовки висновку щодо відповідності Конституції України та законам України проекта рішення Петрівської сільської ради «Про добровільне об'єднання» Чернігівською обласною державною адміністрації на час прийняття оскаржуваного розпорядження, яким був затверджений вказаний висновок, не було обгрунтовано та не було дотримано вимог ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», а саме: частини 1 пунктів 2, 4 та 5, відповідно до яких, територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад мають братись до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади; а якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Крім того, зазначений висновок взагалі не містить критеріїв оцінювання законності та обґрунтованості відповідності проектів рішення про добровільне об'єднання територіальних громад, а лише констатує про відповідність зазначеного висновку Конституції України та законам України.

Так відповідно до п.6 зазначеної Методики зони доступності потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності доріг з твердим покриттям чи особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори).

Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин.

Проте с. Петрівка, сільську територіальну громаду, якої пропонувалось об'єднати в Бобровицьку міську об'єднану територіальну громаду, знаходиться на відстані більше 20 кілометрів від запропонованого центру громади в м. Бобровиця, (с.Петрівка -37.4). км., порушено вимоги п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» чим порушено вимоги п. 5 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», а саме якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді.

Крім того, територія Петрівської сільської територіальної громади не має нерозривної території з іншими територіальними громадами чим порушено вимоги п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Також територія Петрівської сільської ради історично входили до Биківської та Новобасанської волості Новобасанського району, тому при об'єднанні відповідної територіальної громади в Бобровицьку міську територіальну громаду також не були дотримані умови, закріплені в п. 4 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Таким чином, Чернігівською обласною державною адміністрацією при прийнятті розпорядження від 04.05.2017 № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку Петрівської сільської ради не були встановлені обставини передбачені ч.4 та ч.6 ст.7 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» внаслідок чого були порушені права ОСОБА_2, як члена Петровської сільської ради.

В свою чергу, ОСОБА_3 в судовому засіданні суду апеляційної інстанції підтвердив, що його права як жителя с. Новий Биків не порушено, але він вважає, що зазначеним розпорядженням порушуються права інших громадян.

Враховуючи зазначені обставини колегія суддів дійшла висновку, що права ОСОБА_3 в даному випадку жодним чином не порушені, оскільки Новобиківська сільська рада не ввійшла до списку об'єднаних сільських рад Бобровицького району затвердженого оскаржуваного розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації №215.

Водночас, системний аналіз викладених правових норм та викладені обставини справи дають підстави вважати, що оскаржуване розпорядження Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» частково порушує права та інтереси одного з позивачів, а саме ОСОБА_2, як жителя с. Петрівка, оскільки прийнято без врахування та дотримання норм пунктів 2, 4,5 частини 1 статті 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». Та не надано будь-якої оцінки висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад Конституції України та законам України.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів дійшла висновку, що в даному випадку наявні правові підстави для скасування розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Петровської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад», оскільки проект рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад в цій частині не відповідає Конституції та Законам України, а тому постанова суду першої інстанції має бути скасована в цій частині з постановленням в цій частині нової постанови про задоволення позовних вимог.

Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

З урахуванням зазначеного, колегія суддів вважає, що судом першої інстанції порушені норми матеріального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що є підставою для скасування судового рішення.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 198 Кодексу адміністративного судочинства України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Таким чином апеляційна скарга підлягає задоволенню, а рішення суду першої інстанції підлягає скасуванню в частині з ухваленням в цій частині нового рішення у справі про задоволення позову.

Відповідно до ч.1 ст. 94 Кодексу адміністративного судочинства України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати з Державного бюджету України (або відповідного місцевого бюджету, якщо іншою стороною був орган місцевого самоврядування, його посадова чи службова особа).

Судові витрати понесенні позивачем на сплату судового збору в сумі 1344 грн. підлягають стягненню за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі - Чернігівської обласної державної адміністрації.

Керуючись ст.ст.4, 8-11, 160, 196, 198, 202, 205, 207, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

П О С Т А Н О В И Л А:

Апеляційну скаргу ОСОБА_2 та ОСОБА_3 - задовольнити частково.

Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 червня 2017 року в частині відмови в задоволення позову ОСОБА_2 щодо визнання протиправним та скасування розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Петровської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» - скасувати.

Прийняти в цій частині нове рішення, яким позов ОСОБА_2 до Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження №215 від 04.05.2017 - задовольнити частково. Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Чернігівської обласної державної адміністрації від 04.05.2017 №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад» в частині затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проекту рішення Петровської сільської ради Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

В іншій частині постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 червня 2017 року - залишити без змін.

Стягнути на користь ОСОБА_2 (ідентифікаційний номер НОМЕР_1) судовий збір у розмірі 1344 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Чернігівської обласної державної адміністрації (ЄДРПОУ 00022674).

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів із дня складання у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги до Вищого адміністративного суду України у порядку ст.212 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя: Г.В. Земляна

Судді: І.О. Лічевецький

Є.О. Сорочко

Повний текст виготовлено 22 вересня 2017 року.

Головуючий суддя Земляна Г.В.

Судді: Сорочко Є.О.