Ухвала суду № 68740643, 06.09.2017, Одеський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 вересня 2017 р.

м.Одеса

Справа № 815/7134/16

Категорія: 3.6

Головуючий в 1 інстанції: Бжассо Н. В.

Колегія суддів Одеського апеляційного адміністративного суду

у складі: головуючої судді –Шевчук О.А.,

суддів: Зуєвої Л.Є., Федусика А.Г.,

при секретарі Жигайлової О.Е.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Одеської обласної ради на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року по справі за адміністративним позовом Одеської обласної державної адміністрації до Одеської обласної ради, за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача - Департаменту охорони здоров’я та соціального захисту населення Одеської обласної державної адміністрації, Департаменту фінансів Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправними дій, визнання незаконним та скасування додатку до рішення, -

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2016 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача, в якому просив визнати протиправними дії Одеської обласної ради, які полягають у прийнятті рішення від 20.10.2016 року № 235-VІІ «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2015 за № 49-VІІ «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік» без попереднього схвалення проекту даного рішення Одеською обласною державною адміністрацією в частині узгодження перерозподілу медичної субвенції; визнати незаконним та скасувати Додаток 13 до рішення Одеської обласної ради від 20.10.2016 року № 235-VІІ «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2015 за № 49-VІІ «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік»; стягнути з Одеської обласної ради на користь Одеської обласної державної адміністрації судові витрати зі сплати судового збору в розмірі 2756,00 гривень.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що рішенням Одеської обласної ради за № 235-УП від 20.10.2016 внесено зміни до рішення обласної ради від 21.12.2015 за № 49-УІІ «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік» (далі - рішення № 235-VII). а саме: пунктом 2 рішення доповнено текст рішення пунктом 19 наступного змісту: «Комунальній установі «Одеська обласна клінічна лікарня» забезпечити здійснення закупівель обладнання для медичних закладів Одеської області згідно додатку 13 цього рішення, у тому числі забезпечивши видання оголошення про проведення процедури закупівлі до 1 листопада 2016 року згідно вимог Закону України «Про публічні закупівлі» та здійснення закупівлі до 15 грудня 2016 року»; пунктом 3 рішення викладено у новій редакції додатки 1 - 12 до рішення; пунктом 4 рішення доповнено рішення додатком 13 «Перелік обладнання, видатки по яких здійснюються у 2016 році за рахунок коштів медичної субвенції в рамках реалізації обласної комплексної програми «Здоров'я», виконавцем по яких виступає Комунальна установа «Одеська обласна клінічна лікарня». На думку позивача, вказане рішення прийнято з порушенням вимог чинного законодавства, прав та інтересів органу виконавчої влади - Одеської обласної державної адміністрації, зокрема його структурного підрозділу Департаменту охорони здоров'я та соціального захисту населення обласної державної адміністрації.

Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року задоволено частково адміністративний позов. Визнано протиправними дії Одеської обласної ради, які полягають у прийнятті рішення від 20.10.2016 року № 235-VІІ «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2015 за № 49-VІІ «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік» без попереднього схвалення проекту з Одеською обласною державною адміністрацією в частині узгодження перерозподілу медичної субвенції. У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено. Стягнуто з Одеської обласної ради (код ЄДРПОУ 25042882) за рахунок бюджетних асигнувань на користь Одеської обласної державної адміністрації код (ЄДРПОУ 00022585) судові витрати у сумі 1378 (тисяча триста сімдесят вісім) грн. 00 копійок.

Не погоджуючись з таким рішенням, відповідач надав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на те, що оскаржувана постанова прийнята судом з неповним з`ясуванням та недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції помилково вважає встановленими, а також з невідповідністю висновків суду обставинам справи, просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити повністю.

Особи, що беруть участь у справі, про дату, час і місце судового розгляду були сповіщені належним чином відповідно до ст. 34-39 КАС України, в судове засідання не з'явились, враховуючи що в матеріалах справи достатньо письмових доказів для правильного вирішення апеляційної скарги, а особиста участь сторін в судовому засіданні не обов'язкова, колегія суддів у відповідності до ч. 4 ст. 196 КАС України визнала можливим проводити апеляційний розгляд справи за відсутності сторін.

Згідно ст. 41 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснювалося.

Перевіривши матеріали справи, правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, обговоривши доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що згідно наявних в матеріалах справи висновків та рекомендацій за результатами розгляду питання: «Про розгляд проекту рішення обласної ради «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2015 року № 49-VII «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік», поданого обласною державною адміністрацією № 15/12-01ПК від 19.10.2016 року, поданий обласною державною адміністрацією проект рішення обласної ради «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2015 року № 49-VII «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік», взято за основу.

У зв'язку з наявністю негативного висновку постійної комісії з питань охорони здоров'я та соціальної політики обласної ради, виключено з проекту рішення пропозиції Одеської обласної державної адміністрації щодо видатків на фінансування заходів з охорони здоров'я.

Погоджено внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2015 року № 49-VII «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік за пропозиціями постійної комісії з питань охорони здоров'я та соціальної політики обласної ради та постійної комісії з питань бюджету, фінансово-економічної політики та банківської діяльності.

20.10.2016 року Одеською обласною радою прийнято рішення № 235-VII Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2015 року № 49-VII «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік», згідно якого до рішення обласної ради від 21.12.2015 року № 49-VII «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік» внесено наступні зміни: у пункті 1 цифри « 6 924 154,0»; « 6 583602,4» замінити відповідно цифрами « 6941038,8» « 6600487,2»; цифри « 558088,6», « 776627,5» замінити відповідно цифрами « 548982,0», « 767520,9»; цифри « 7141092,9», « 6023913,8», « 1117179,1» замінити відповідно цифрами « 7157927,8», « 6041297,9», « 1113629,8».

Доповнено текст рішення пунктом 19 наступного змісту: «Комунальній установі «Одеська обласна клінічна лікарня» забезпечити здійснення закупівель обладнання для медичних закладів Одеської області згідно додатку 13 цього рішення, у тому числі забезпечивши видання оголошення про проведення процедури закупівлі до 1 листопада 2016 року згідно вимог Закону України «Про публічні закупівлі» та здійснення закупівлі до 15 грудня 2016 року».

Викладено у новій редакції додатки 1 - 12 до рішення.

Доповнено рішення додатком 13 «Перелік обладнання, видатки по яких здійснюються у 2016 році за рахунок коштів медичної субвенції в рамках реалізації обласної комплексної програми «Здоров'я», виконавцем по яких виступає Комунальна установа «Одеська обласна клінічна лікарня».

Зокрема, судом встановлено що додатком 13 визначено перелік обладнання, видатки по яких здійснюється у 2016 році за рахунок коштів медичної субвенції в рамках реалізації обласної комплексної програми «Здоров'я», виконавцем по яких виступає Одеська обласна клінічна лікарня на загальну вартість 38 660230,00 грн.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги є доведеними та обґрунтованими в частині визнання протиправними дій Одеської обласної ради, які полягають у прийнятті рішення від 20.10.2016 року № 235-VІІ «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2015 за № 49-VІІ «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік» без попереднього схвалення проекту з Одеською обласною державною адміністрацією в частині узгодження перерозподілу медичної субвенції.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Процедурні особливості внесення змін до місцевого бюджету врегульовані Бюджетним кодексом України.

Відповідно до п.3, п.4 ч.1 ст.2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують: виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку; підготовку та виконання відповідних бюджетів.

Пунктами 1, 4 ч.1 ст. 18 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» передбачено, що місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, культури, науки, охорони здоров'я, фізичної культури і спорту, соціального захисту населення, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації вищими органами державної та виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад, а також заходів, пов'язаних із розвитком житлово-комунального господарства, благоустроєм та шляховим будівництвом, охороною довкілля та громадського порядку, інших заходів, передбачених законодавством.

Відповідно до п.1 ч.1 ст.22 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» місцева державна адміністрація: реалізовує державну політику в галузі науки, освіти, охорони здоров'я, культури, фізкультури і спорту, материнства і дитинства, сім'ї та молоді.

Відповідно до п. 17 ч.1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: затвердження відповідно районних, обласних бюджетів, внесення змін до них, затвердження звітів про їх виконання.

Згідно до п.11 ч.6 ст.55 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» голова районної, обласної, районної у місті ради: є є розпорядником коштів, передбачених на утримання ради та її виконавчого аппарату.

Відповідно до ч.ч. 2,3 ст.61 Закону України «Про місцеве самоврядування», районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання.

Складання і виконання районних і обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації згідно з Бюджетним кодексом України.

Відповідно до п.3 ч.2 ст.22 Бюджетного кодексу України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно: за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

Згідно до ч.4, ч.5 ст.23 Бюджетного кодексу України витрати спеціального фонду бюджету мають постійне бюджетне призначення, яке дає право провадити їх виключно в межах і за рахунок фактичних надходжень спеціального фонду бюджету (з дотриманням вимог частини другої статті 57 цього Кодексу), якщо цим Кодексом та/або законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет) не встановлено інше.

Пропозиції про внесення змін до бюджетних призначень подаються та розглядаються у порядку, встановленому для складання проекту бюджету. Витрати відповідно до внесених змін до бюджетних призначень здійснюються лише після набрання чинності законом (рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради), яким внесено такі зміни, крім випадків, передбачених цим Кодексом.

Відповідно до ч.3 ст.75 Бюджетного кодексу України, згідно з типовою формою бюджетних запитів, визначеною Міністерством фінансів України відповідно до статті 34 цього Кодексу та з урахуванням особливостей складання проектів місцевих бюджетів місцеві фінансові органи розробляють і доводять до головних розпорядників бюджетних коштів інструкції з підготовки бюджетних запитів.

Відповідно до ст. 76 Бюджетного кодексу України проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної місцевої ради. Разом з ним подаються:

1) пояснювальна записка до проекту рішення, яка має містити:

а) інформацію про соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці і прогноз її розвитку на наступний бюджетний період, покладені в основу проекту місцевого бюджету;

б) оцінку доходів місцевого бюджету з урахуванням втрат доходів місцевого бюджету внаслідок наданих Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою податкових пільг;

в) пояснення до основних положень проекту рішення про місцевий бюджет, включаючи аналіз пропонованих обсягів видатків і кредитування за бюджетною класифікацією. Пояснення включають бюджетні показники за попередній, поточний, наступний бюджетні періоди в розрізі класифікації видатків та кредитування бюджету;

г) обґрунтування особливостей міжбюджетних взаємовідносин та надання субвенцій на виконання інвестиційних проектів;

ґ) інформацію щодо погашення місцевого боргу, обсягів та умов місцевих запозичень;

2) прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, підготовлений відповідно до статті 21 цього Кодексу;

3) проект показників зведеного бюджету району, міста з районним поділом, міста, що об'єднує бюджети села, селища, міста районного значення;

4) показники витрат місцевого бюджету, необхідних на наступні бюджетні періоди для завершення інвестиційних проектів, що враховані в бюджеті, за умови якщо реалізація таких програм (проектів) триває більше одного бюджетного періоду;

5) перелік інвестиційних проектів на плановий бюджетний період та наступні за плановим два бюджетні періоди;

5-1) переліки та обсяги довгострокових зобов’язань за енергосервісом за бюджетними програмами до повного завершення розрахунків з виконавцями енергосервісу;

6) інформація про хід виконання відповідного бюджету у поточному бюджетному періоді;

7) пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету (подаються комісії з питань бюджету Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради);

8) інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація або виконавчий орган відповідної місцевої ради.

Рішенням про місцевий бюджет визначаються:

1) загальні суми доходів, видатків та кредитування місцевого бюджету (з розподілом на загальний та спеціальний фонди);

2) граничний обсяг річного дефіциту (профіциту) місцевого бюджету в наступному бюджетному періоді і місцевого боргу на кінець наступного бюджетного періоду; граничний обсяг надання місцевих гарантій, а також повноваження щодо надання таких гарантій з урахуванням положень статті 17 цього Кодексу;

3) доходи місцевого бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до рішення);

4) фінансування місцевого бюджету за бюджетною класифікацією (у додатку до рішення);

5) бюджетні призначення головним розпорядникам коштів місцевого бюджету за бюджетною класифікацією з обов'язковим виділенням видатків споживання (з них видатків на оплату праці, оплату комунальних послуг і енергоносіїв) та видатків розвитку (у додатках до рішення);

6) бюджетні призначення міжбюджетних трансфертів (у додатках до рішення);

7) розмір оборотного залишку коштів місцевого бюджету;

8) додаткові положення, що регламентують процес виконання місцевого бюджету.

Перелік захищених видатків місцевого бюджету визначається на підставі статті 55 цього Кодексу.

Згідно до ч.ч. 7, 8 ст. 78 бюджетного кодексу України, рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет ухвалюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою на підставі офіційного висновку місцевого фінансового органу про перевиконання чи недовиконання дохідної частини загального фонду, про обсяг залишку коштів загального та спеціального фондів (крім власних надходжень бюджетних установ) відповідного бюджету. Факт перевиконання дохідної частини загального фонду місцевого бюджету визнається за підсумками першого півріччя та наступних звітних періодів з початку поточного бюджетного періоду на підставі офіційних висновків місцевого фінансового органу за умови перевищення доходів загального фонду місцевого бюджету (без урахування міжбюджетних трансфертів), врахованих у розписі місцевого бюджету на відповідний період, не менше ніж на 5 відсотків. Факт недоотримання доходів загального фонду місцевого бюджету визнається на підставі офіційного висновку місцевого фінансового органу за підсумками квартального звіту в разі недоотримання доходів загального фонду місцевого бюджету, врахованих у розписі місцевого бюджету на відповідний період, більше ніж на 15 відсотків.

Рішення про внесення змін до рішення про місцевий бюджет можуть бути ухвалені Верховною Радою Автономної Республіки Крим, відповідною місцевою радою з урахуванням положень статті 52 цього Кодексу, в разі необхідності перерозподілу бюджетних призначень між головними розпорядниками бюджетних коштів (за наявності відповідного обґрунтування) та в інших випадках, передбачених цим Кодексом.

Відповідно до абз.2 п.2 Порядку та умов надання медичної субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України за №11 від 23.01.2015, розпорядники субвенції за місцевими бюджетами визначаються рішеннями про такі бюджети відповідно до законодавства.

Аналізуючи приписи наведених вище норм, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що дії відповідача, щодо прийняття рішення про внесення змін до бюджету за пропозиціями постійної комісії з питань охорони здоров'я та соціальної політики обласної ради та постійної комісії з питань бюджету, фінансово-економічної політики та банківської діяльності без попереднього схвалення обласною державною адміністрацією є протиправними.

Судом встановлено, що відповідно до Положення про Департамент охорони здоров'я та соціального захисту населення облдержадміністрації, затвердженого розпорядженням голови Одеської обласної державної адміністрації від 21.09.2015 №578/А-2015, Департамент забезпечує виконання на території області повноважень облдержадміністрації, встановлених законодавством України у сфері охорони здоров'я, а також здійснює керівництво закладами охорони здоров'я та соціального захисту населення.

У додатку 4 до рішення № 23 5-VII передбачено зменшення планових призначень Департаменту охорони здоров'я та соціального захисту населення Одеської обласної державної адміністрації по медичній субвенції на суму 26 111 200 грн., які в попередній редакції рішення обласної ради «Про обласний бюджет на 2016 рік» були передбачені для додаткового поточного асигнування Комунальної установи «Одеська обласна клінічна лікарня». Одночасно головним розпорядником коштів по цих призначення визначено Одеська обласна рада.

Виходячи з наведених норм законодавства, суд першої інстанції прийшов до висновку, з яким погоджується колегія суддів, що Одеська обласна рада не може бути головним розпорядником, щодо коштів по медичній субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам.

Крім того, оскаржуваним рішенням неправомірно визначено виконавцем заходів обласної комплексної програми «Здоров'я» та покладання виконання бюджету в цій частині на комунальну установу «Одеська обласна клінічна лікарня», оскільки остання не наділена такими повноваженнями та відповідно до рішення Одеської обласної ради від 21 лютого 2014 року № 1016-VI «Про затвердження обласної цільової програми «Здоров'я» на 2014-2018 роки» зі змінами та доповненнями виконавцем даної програми визначений Департамент охорони здоров'я та соціального захисту населення Одеської обласної державної адміністрації.

Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що вимога позивача про визнання протиправними дій Одеської обласної ради, які полягають у прийнятті рішення від 20.10.2016 року № 235-VІІ «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2015 за № 49-VІІ «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік» без попереднього схвалення проекту з Одеською обласною державною адміністрацією в частині узгодження перерозподілу медичної субвенції підлягає задоволенню.

Відповідно до положень п. 1 ч. 1 ст.2 Бюджетного кодексу України, бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.

Частиною 1 статті 3 Бюджетного кодексу України встановлено, що Бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.

Рішенням Одеської обласної ради від 23 грудня 2016 року № 307-VІІ «Про обласний бюджет Одеської області на 2017 рік» затверджено бюджет Одеської області на 2017 рік.

З огляду на зазначене, правильним є висновок суду першої інстанції, що строк дії рішення обласної ради від 21 грудня 2015 року № 49-VII «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік», в тому числі і оскаржуване рішення від 20 жовтня 2016 року № 235VII «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21 грудня 2015 року № 49-VІІ «Про обласний бюджет Одеської області на 2016 рік» закінчився 31 грудня 2016 року, зазначене рішення вже реалізовано.

Отже, станом на дату вирішення спору судом, оскаржуване рішення вичерпало свою дію.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що в зазначеній частині позовні вимоги задоволенню не підлягають.

На підставі вищевикладеного, колегія суддів апеляційної інстанції вважає, що постанова Одеського окружного адміністративного суду ґрунтується на всебічному, повному та об'єктивному розгляді всіх обставин справи, які мають значення для вирішення спору, відповідає нормам матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги не спростовують висновків суду першої інстанції, викладених у зазначеній постанові, у зв'язку з чим підстав для її скасування не вбачається.

Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін, якщо судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст. ст. 195, 196, 198, 200, 205, 206, 254 КАС України, колегія суддів, –

УХВАЛИЛА:

Апеляційну скаргу Одеської обласної ради – залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року – залишити без змін.

Ухвала апеляційного суду набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена в касаційному порядку до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів. Особи, які брали участь у справі, однак не були присутні у судовому засіданні апеляційної інстанції, мають право подати касаційну скаргу протягом 20 днів з дня отримання копії ухвали.

Повний текст рішення виготовлено 08.09.2017 року.

Головуюча суддя: О.А. Шевчук

Суддя: Л.Є. Зуєва

Суддя: А.Г. Федусик