Постанова № 68423958, 22.08.2017, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 815/2292/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 серпня 2017 року м.Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Єфіменка К.С., розглянувши у приміщенні суду в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом Комунального закладу "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок)" до Головного управління Держпраці в Одеській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача Саратської селищної ради Одеської області про визнання протиправним та скасування припису Головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства застрахованих осіб, працевлаштування інвалідів, з питань дитячої праці, та інших нормативно-правових актів в Одеській області №15-29-017/0228-135 від 07.03.2017 року,-

ВСТАНОВИВ:

З позовом до суду звернувся Комунальний заклад "Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок)" до Головного управління Держпраці в Одеській області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача Саратської селищної ради Одеської області про визнання протиправним та скасування припису Головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства застрахованих осіб, працевлаштування інвалідів, з питань дитячої праці, та інших нормативно-правових актів в Одеській області №15-29-017/0228-135 від 07.03.2017 року.

В судовому засіданні 10.08.2017 року представник позивача та представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору подали до суду клопотання пр. розгляд справи за їхньої відсутності (а.с.64-65). Представник відповідача заперечив проти задоволення позовних вимог, пославшись на законність винесеного припису інспектором, з підстав наведених у письмовому запереченні проти позову. Додатково учасники судочинства не заявили клопотань про витребування письмових доказів, допиту свідків чи експертів по цій справі, а тому суд, на підставі положень ч.4 ст.122, ч.6 ст.128 КАС України, ухвалив рішення про розгляд справи в порядку письмового провадження 22.08.2017 року за наявними в справі письмовими доказами та запереченнями.

Дослідивши наявні в справі письмові докази суд встановлює наступні факти та обставини:

Відповідач на підставі ст.1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» є органом державного нагляду за дотриманням законодавства та нормативно-правих актів з охорони праці та промислової безпеки, якому ст.ст.6,7 цього ж Закону надані повноваження щодо призначення та проведення планових та позапланових контрольних заходів, а тому дії, рішення чи бездіяльність відповідача з цього приводу на підставі ст.55 Конституції України, п.1 ч.2 ст.17, ст.104 КАС України можуть бути оскаржені до суду в порядку адміністративного судочинства.

28.02.2017 року Головним державним інспектором відділу з питань додержання законодавства застрахованих осіб, працевлаштування інвалідів, з питань дитячої праці, та інших нормативно - правових актів в Одеській області Голінським Павлом Івановичем, на підставі доручення Білгород Дністровської місцевої прокуратури щодо розгляду звернення працівників Комунального закладу «Саратський ДНЗ (ясла-садок) №1» до народного депутата України Кіссе А.І. від 24.11.2016 року проведена перевірка додержання законодавства про працю розгляд колективної заяви працівників Комунального закладу «Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №1» за результатами якої складено акт №15-29-017/0228.

На підставі висновків акту перевірки Головним державним інспектором винесений Припис за №15-29-017/0228-135, щодо порушення вимог статті 33 Закону України «Про оплату праці» індексація заробітної плати працівникам ДНЗ (ясла-садок) №1» за серпень-листопад 2015 року відповідно до вимог діючого законодавства не нарахована та не виплачена і зобов'язано: Усунути виявлені порушення законодавства про працю: щодо усунення вимог статті 33 Закону України «Про оплату праці», щодо дотримання вимог Наказу Держкомстату України №489 від 05.12.2008 року «Про затвердження типових форм первинної документації по статистиці праці»; наказано бухгалтеру ДНЗ Медунецькій Є.В. здійснити нарахування індексації заробітної плати з урахуванням вимог діючого законодавства 22 працівникам, фамілії яких вказані у зверненні до народного депутата України Кіссе А.І.; Керівнику ДНЗ Лозовій Н.А. забезпечити виплату нарахованої індексації; надати завірені копії документів підтверджуючих усунення порушень законодавства щодо виплати індексації по заробітній платі.

Оцінивши оскаржений акт суб'єкту владних повноважень з огляду на положення ч.3 ст.2 КАС України, суд не погоджується із правомірністю внесення відповідачем припису про усунення виявлених під час перевірки порушень з наступних підстав:

Відповідно до положень ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади й місцевого самоврядування, їхні посадові та службові особи повинні діяти в порядку та спосіб передбачені Конституцією та законами України.

Реформа міжбюджетних відносин серед низки змін до міжбюджетних відносин у 2015 році внесла корективи й до статей видатків на дошкільну освіту. Передусім відбулася передача функцій із утримання дошкільних навчальних закладів із рівня бюджетів сіл, селищ і міст на районний рівень. Тобто, з 01,01.2015 р. дошкільна освіта повністю фінансується з бюджетів міст республіканського АР Крим та обласного значення, районних бюджетів, бюджетів об'єднаних територіальних громад (п.п.«а» п.2 ч.1 ст.89 БК України).

Раніше із зазначених рівнів бюджетів утримувалися лише ДНЗ у містах АР Крим та обласного значення.

Законом України № 79-УІІІ від 28.12.2014 року доповнено п.20 Прикінцевих та перехідних положень БК України нормою, згідно з якою у 2015 році з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення можуть здійснюватися видатки, визначені: пп. «а», «б» п.2 ч.1 ст.89 БК України в частині утримання навчально-виховних комплексів «дошкільний навчальний заклад загальноосвітній навчальний заклад», «загальноосвітній навчальний заклад - дошкільний навчальний заклад», за умови що загальноосвітній навчальний заклад - 1 ступеня; п.5 ч.1 ст.89 БК України в частині утримання сільських, селищних і міських палаців і будинків культури, клубів, центрів дозвілля, інших клубних закладів і бібліотек.

Отже, з 2015 року такі видатки здійснюються за рахунок міжбюджетних трансфертів із районного бюджету бюджетам місцевого самоврядування.

Рішенням Саратської селищної ради від 25.05.2016 року №188-VII «Про реорганізацію (приєднання) комунального закладу «Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №1» Саратської селищної ради Саратського району Одеської області з 24.10.2016 року діяльність комунального закладу «Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №1» Саратської селищної ради Саратського району Одеської області припинена шляхом реорганізації (приєднання) до комунального закладу «Саратський дошкільний навчальний заклад (ясла-садок) №2» Саратської селищної ради Саратського району Одеської області.

Відповідно до частини першої статті 51 Бюджетного кодексу України керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та проводять фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах. Отже, аби не порушувати бюджетного законодавства, при індексації грошових доходів працівників керівник установи та головний бухгалтер мають проводити фактичні видатки установи на заробітну плату лише в межах фонду заробітної плати, затвердженого кошторисом.

Нарахування без бюджетних асигнувань є порушенням Як вже зазначалося, нарахувавши у повному розмірі суми індексації за відсутності бюджетних асигнувань, установа порушить бюджетне законодавство (а саме частину першу статті 51 БК України). Бюджетне асигнування - повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та проведення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження. Відповідно до абзацу першого частини першої статті 48 БК розпорядники бюджетних коштів (тобто бюджетні установи) беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами. А зобов'язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених БК та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов'язаннями і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов'язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов'язань не здійснюються (ч.4 ст.48 БК України). Тобто установа не має можливості зареєструвати заборгованість з нарахування заробітної плати поза межами бюджетних асигнувань. Тому абзацом другим пункту 43 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затверджених постановою КМУ від 28.02.2014 № 228, прямо установлено: «...розпорядники бюджетних коштів мають право провадити діяльність виключно в межах бюджетних асигнувань, затверджених кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами спеціального фонду», нарахування - лише в межах бюджетного періоду Частиною першою статті 3 БК України визначено, що бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 3 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року. Тож якщо бюджетний період закінчився, у наступному році нараховувати та виплачувати індексацію за цей період неприпустимо. А проводити виплати за минулі бюджетні періоди можна лише за наявності заборгованості, зареєстрованої за такими виплатами в органах Державної казначейської служби України та відображеної у формі № 7д, 7м «Звіт про заборгованість за бюджетними коштами» (додаток 11 до Порядку складання фінансової та бюджетної звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, затвердженого наказом Мінфіну від 24.01.2012 № 44). Якщо ж керівник установи прийме рішення виплатити у поточному році нараховану за минулий бюджетний період суму індексації без зареєстрованої заборгованості, то фінінспектори в актах ревізії виплачену суму індексації визнають, як незаконно виплачену на порушення статті 3 БК України та частини п'ятої статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 №996-ХІУ. санкції фінінспекторів За результатами ревізії до установи будуть застосовані заходи впливу за порушення бюджетного законодавства (як-от призупинення бюджетних асигнувань, зменшення бюджетних асигнувань, зупинення операцій з бюджетними коштами тощо), які негативно позначаться на її діяльності.

Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про державний бюджет України на 2014 рік» від 31.07.2014 № 1622-УІІ доповнив Прикінцеві положення Закону України «Про державний бюджет України на 2014 рік» пунктом 67. Ним, визначено, що норми і положення, зокрема Закону про індексацію, застосовують у порядку та розмірах, встановлених КМУ, виходячи з наявних фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України (ПФУ) та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування на 2014 рік. А Закон України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28.12.2014 року №76-VIII статтю 5 Закону про індексацію доповнив частиною шостою. У ній установлено, що проведення індексації грошових доходів населення здійснюється у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету ПФУ та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування на відповідний рік.

З огляду на наведене, починаючи з серпня 2014 року, законодавство орієнтує бюджетні установи на нарахування та виплату сум індексації у межах фінансових ресурсів, тобто кошторису установи. Тож у бюджетної установи з'явилася можливість використати право, надане їй частиною другою статті 97 Кодексу законів про працю України (КЗпП). Припинення або обмеження виплат сум індексації не повинно впливати на виплату інших стимулюючих виплат (премій, надбавок тощо). Тим паче, що черговість виплат сум індексації або інших виплат у разі обмеження фінансових ресурсів законодавством не визначена.

Окрім того, під час проведення перевірки та складання оскаржуваного припису Головним державним інспектором не були враховані зміни в законодавстві, які регулюють спірні правовідносини на час виникнення та їх існування.

Так, згідно положень статті 33 Закону України «Про оплату праці», в період між переглядом розміру мінімальної заробітної плати індивідуальна заробітна плата підлягає індексації згідно з чинним законодавством; статтею 5 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення», з 01.01.2015 року проведення індексації здійснюється у межах фінансових ресурсів на відповідний рік; у пункті 9 розділу "Прикінцеві положення" Закону України "Про Державний бюджет України на 2015 рік", Кабінетом Міністрів України затверджується особливий порядок проведення індексації грошових доходів населення у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державно соціального страхування на 2015 рік; згідно положень статті 31 Закону України від 28.12.2014 року №76-У III «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» яку доповнено частиною шостою статті 5 Закону України «Про індексацію грошових доходів населення» а саме: проведення індексації грошових доходів населення з 01.01.2015 року здійснювати у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів; відповідно до положень статті 26 Закону України від 28.12.2014 року №79-УШ «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» якою визначено, що Закон України «Про індексацію грошових доходів населення» застосовується у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування»; згідно п.6 Порядку проведення індексації грошових доходів населення, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2003 року №1073 зі змінами зазначено, що «проведення індексації грошових доходів населення здійснюється у межах фінансових ресурсів бюджетів усіх рівнів, бюджету Пенсійного фонду України та бюджетів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування на відповідний рік».

Таким чином, посадовою особою відповідача не було враховано, що держава Україна, через внесення змін до вищенаведених законів та підзаконних нормативних актів обмежила реалізацію права особи на отримання індексації заробітної плати згідно положень ст.33 Закону України «Про оплату праці» в установах, які фінансуються з бюджетів наявністю відповідного бюджетного асигнування на вказані цілі, що позбавляло посадових осіб позивача самостійно за власною ініціативою нарахувати та виплатити на користь 22 осіб працівників установи вказану компенсацію у ІІ півріччі 2015 року.

Щодо недотримання вимог Наказу Держкомстату України №489 від 05.12.2008 року «Про затвердження типових форм первинної документації по статистиці праці» суд погоджується з позицією представника позивача, згідно якої у примітках наказу зазначено, що «…форми статистичної документації носять рекомендаційний характер і складаються із мінімальної кількості показників, необхідних для заповнення форм статистичних спостережень. При необхідності форми можуть бути доповнені іншими показниками, необхідними для обліку на підприємстві». За вказаних обставин, згідно положень ч.1 ст.19 Конституції України посадові особи позивача не можуть бути примушені робити те, що прямо не передбачено Конституцією чи законами України.

Наявність у посадових осіб позивача законодавчого обмеження щодо можливості нарахування та виплати індексації розміру заробітної плати згідно положень ст.33 Закону України «Про оплату праці» розміром фактичного бюджетного асигнування на вказані цілі, свідчить про законність такої бездіяльності згідно положень ч.3 ст.2 КАС України, і дають можливість суду прийти до висновку про не законність оскарженого акту суб'єкту владних повноважень, в зв'язку із чим, позовні вимоги про визнання протиправним та скасування такого акту суб'єкту владних повноважень підлягають задоволенню на підставі положень ч.2 ст.162 КАС України.

Судові витрати розподілити у відповідності до вимог ст.94 КАС України.

Керуючись ст.ст.94,158-163 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

1. Позовні вимоги задовольнити повністю.

2. Визнати протиправним та скасування припису Головного державного інспектора відділу з питань додержання законодавства застрахованих осіб, працевлаштування інвалідів, з питань дитячої праці, та інших нормативно-правових актів в Одеській області №15-29-017/0228-135 від 07.03.2017 року.

Постанова може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі апеляційної скарги в 10-денний строк з дня виготовлення та підписання повного тексту постанови.

Суддя Єфіменко К.С.