Постанова № 68262461, 09.08.2017, Львівський окружний адміністративний суд

ЛЬВІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД 79018, м. Львів, вул. Чоловського, 2; e-mail: inbox@adm.lv.court.gov.ua; тел.: (032)-261-58-10 П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 серпня 2017 року справа № 813/2333/17

Львівський окружний адміністративний суд в складі:

головуючого судді Кухар Н.А.

секретаря судового засідання Шавель М.М.

за участю представників:

позивача: Монастирського Р.Т.

відповідача: Пасько М.М.

представника третьої особи - Бордюка М.Й.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м.Львові адміністративну справу за позовом Відділу освіти Сокальської районної державної адміністрації до Сокальської районної ради Львівської області за участю третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору Начальника відділу освіти Сокальської районної державної адміністрації, депутата Сокальської районної ради Монастирського Р.Т., Сокальської районної державної адміністрації про визнання протиправним і скасування рішення,-

в с т а н о в и в :

Позивач звернувся в суд з позовом до Сокальської районної ради Львівської області та просить визнати протиправним та скасування рішення Сокальської районної ради Львівської області V сесії VІІ cкликання № 96 від 15.04.2016р. «Про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району», а зазначений Порядок - нечинним.

Позивач обґрунтовує свої позовні вимоги тим, що постановою КМУ №827 від 13.10.2015р. рекомендовано органам місцевого самоврядування з урахуванням Порядку, затвердженого цією постановою, визначити протягом місяця процедуру призначення керівників загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності за результатами конкурсного відбору. Оскільки навчальні заклади Сокальського району належать до комунальної форми власності, відділом освіти Сокальської РДА, до сфери управління якого належать ці навчальні заклади, на виконання вимог даної Постанови КМУ 16.11.2015р. було внесено у Сокальську районну раду проект рішення №01-8/1161 про затвердження такого Порядку, який було розроблено відділом освіти згідно з цією Постановою, який повністю відповідав вищевказаному Порядку, затвердженому Постановою КМУ, і передбачав, що призначення керівників навчальних закладів здійснюється відділом освіти Сокальської РДА за результатами конкурсного відбору, шляхом укладення контракту. Єдина неточність, яка була допущена відділом освіти при підготовці даного проекту, - це невірно було вказано форму власності навчальних закладів : замість «комунальної» було вказано «державної» форми власності. Рішенням Сокальської районної ради від 15.04.2016р. затверджено «Порядок призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району», який значно відрізнявся від того, який був внесений на розгляд ради відділом освіти і передбачав попереднє погодження районним відділом освіти, перед призначенням їх на посаду з Сокальською районною держадміністрацією та Сокальською районною радою Львівської області. Так, голова або заступник голови районної ради, вправі відмовити в погодженні особи на посаду керівника навчального закладу, незважаючи на результати конкурсу, після чого повинен проводитися повторний конкурс. Також, передбачено погодження з Сокальською РДА звільнення з посад керівників навчальних закладів, крім звільнення за власним бажанням, за згодою сторін чи припинення контракту у випадку смерті керівника навчального закладу. При непогодженні цих питань Сокальською РДА, розгляд питання погодження Сокальською райрадою взагалі не передбачається. Згідно п.3 Порядку, призначення на посаду керівників навчальних закладів покладається на керівника відділу освіти Сокальської РДА, як і звільнення з посади. Зазначене положення відповідає вимогам закону, яким не передбачено такого погодження, як і правові наслідки непогодження призначення та звільнення керівника навчального закладу керівником відділу освіти із районною адміністрацією чи радою. Звертає увагу, що, згідно затвердженого порядку, райдержадміністрація та райрада, підміняючи начальника відділу освіти, вирішують кадрові питання, а відповідальність за ці кадри без істотного впливу на них покладається лише на начальника відділу освіти. Оскаржуване рішення та затверджений ним порядок не відповідають вимогам закону, яким не встановлено попереднього погодження призначення та звільнення керівника навчального закладу з районною державною адміністрацією та районною радою. Вказаною вище Постановою КМУ, на виконання якої вносився проект рішення в районну раду про затвердження такого Порядку, передбачено лише конкурсний відбір на посаду керівника навчального закладу і рекомендувалось органам місцевого самоврядування, з врахуванням такого Порядку визначити протягом місяця процедуру призначення керівників загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності за результатами конкурсного відбору. Вважає, що районна рада перевищуючи свої повноваження, оскільки оскаржуваним рішенням затвердила Порядок призначення і звільнення керівників загальноосвітніх навчальних закладів з порушенням трудового законодавства, Закону України «Про загальну середню освіту», Положення про загальноосвітній навчальний заклад, Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування». Також, порушено Регламент Сокальської районної ради Львівської області. Зокрема, Проект рішення про затвердження Порядку у редакції відділу освіти Сокальської РДА Львівської області направлено в Сокальську райраду 16.11.2015р., який було включено в порядок денний на 31.03.2016р. Пакет документів з порядком денним та проектами рішень по кожному питанню було надіслано депутатам на електронну пошту - 16.03.2016р. без жодних зауважень та пропозицій. 22.03.2016 року відбулося засідання комісії з питань промисловості, інфраструктури комунального майна та підприємництва, у порядок денний якої було включено дане питання. Напередодні засідання комісії, у проекті рішення з'явилися поправки юрисконсульта Сокальської районної ради та голови Сокальської районної ради, які стосувалась прийняття та звільнення керівників навчальних закладів за умови погодження з Сокальською районною державною адміністрацією Львівської області та Сокальською районною радою Львівської області та зміни у назві цього Порядку. При розгляді даного питання на комісії до відома депутатів було доведено, що запропоновані поправки суперечать чинному законодавству, зокрема ст.26 Закону України «Про загальну середню освіту» та іншим вище переліченим законодавчим актам. Рішенням комісії рекомендовано до розгляду з доопрацюванням законності даних поправок. При цьому, поправки до проекту рішення з автором проекту - відділом освіти, всупереч вимогам регламенту, не погоджувались. 24.03.2016р. вищевказаний проект рішення також розглядався і на профільній комісії з питань освіти, культури, туризму та духовного розвитку. За результатами розгляду даного питання комісія прийнято рішення привести у відповідність до норм чинного законодавства дане питання і розглянути на наступній сесії. Таким чином, профільна комісія не погодила готовність проекту до розгляду на пленарному засіданні, що також є порушенням регламенту. 28.03.2016 року на електроні адреси депутатів районної ради повторно надійшли проекти рішень, які мали розглядатись 31.03.2016р. без поправок юрисконсульта Сокальської районної ради та голови Сокальської районної ради, тобто у первісній редакції відділу освіти Сокальської РДА. 15.04.2016р., на третьому пленарному засіданні, розпочато розгляд питання «Про затвердження Порядку призначення на посаду керівників загальноосвітніх навчальних закладів державної форми власності», надано слово автору та через 38 секунд в електронній системі «Голос» з'явилися пропозиції та поправки заступника голови Сокальської районної ради , зміст яких аналогічний до пропозицій та поправок голови районної ради. Зазначені поправки внесені всупереч регламенту Сокальської райради, оскільки не подані письмово головуючому або усно з наступним письмовим оформленням. Дані поправки поступили під час розгляду питання і вони не були опрацьовані депутатами. Головуючий - голова Сокальської районної ради не довів до відома депутатів про внесення поправки і не запропонував перезавантажити дане питання, після чого депутати мали б змогу ознайомитися зі змістом поправки. Таким діями керівництво райради, технічно унеможливило доведення змісту даних поправок до відома депутатів, які голосували за проект без ознайомлення з його змістом.

Представник позивача в судовому засіданні позов підтримав, надав пояснення аналогічні мотивам , зазначеним у позовній заяві, просив позов задоволити.

Відповідач подав заперечення на позов, у яких зазначив, що оскаржуване позивачем рішення прийнято з дотриманням норм чинного законодавства. На пленарному засіданні запропонований райрадою проект рішення прийнято за основу та підтримано пропозиції депутатів Гуза І.В., Бойка В.І. та проголосовано в цілому проект рішення з прийнятими поправками. Пунктом 20 ч.1 ст.43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» регламентовано, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання щодо управління об'єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управління районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників. Згідно ст.20 Закону України «Про освіту», керівники навчальних закладів, що є комунальною власністю, призначаються органом виконавчої влади у сфері освіти за попереднім погодженням з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. Зазначає, що Сокальська районна рада в даному випадку є власником, а тому, укладення трудового договору потребує погодження з нею. Проект рішення розглянуто постійними комісіями, надано висновки. Депутат Бойко В.І. вніс поправку до проекту рішення, зокрема що стосується наявної помилки в назві, де відділом освіти вказано, що йдеться про навчальні заклади державної власності. Розгляд питання «Про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Сокальського району» проведено в черговості, визначеній Регламентом та у повній відповідності до його вимог. Просить відмовити у задоволенні позовних вимог.

Представники відповідача Сокальської районної ради в судовому засіданні позову не визнали, надали пояснення аналогічні запереченням, просили відмовити у задоволенні позову.

Представник третьої особи - Начальника відділу освіти Сокальської районної державної адміністрації, депутата Сокальської районної ради Монастирського Р.Т. підтримав позовну заяву, надав пояснення аналогічні змісту позовної заяви, просив позов задоволити.

Третя особа - Сокальська районна державна адміністрація 27.07.2017 р. подала заяву на підтримку позовної заяви, однак 01.08.2017 року скерувала листа з проханням не брати до уваги заяву від 27.07.2017 року, просила розглядати справу у відсутності представника, при вирішенні справи по суті покладається на суд.

Позивачем подано клопотання про визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними, так як третя особа оскаржувала рішенням Сокальської районної ради №96 від 15.04.2016р.у Сокальському районному суді, однак постановою Львівського адміністративного суду було відмовлено у задоволенні позову з тих підстав, що оскаржуваним рішенням не порушено його права. Суд вважає, що причини пропуску строку звернення до суду є поважними.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши докази по справі, суд прийшов до висновку, що позов підлягає до задоволення з наступних підстав.

Постановою Кабінету Міністрів України №827 від 13.10.2015р. затверджено Порядок призначення на посаду керівників загальноосвітніх навчальних закладів державної форми власності та рекомендовано органам місцевого самоврядування, з врахуванням цього Порядку, визначити протягом місяця процедуру призначення керівників загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності за результатами конкурсного відбору.

На підставі постанови КМУ №827 від 13.10.2015р. відділом освіти Сокальської РДА 16.11.2015р. було внесено у Сокальську районну раду проект рішення №01-8/1161 про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної державної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району, який передбачав, що призначення керівників навчальних закладів здійснюється відділом освіти Сокальської РДА за результатами конкурсного відбору, шляхом укладення контракту.

У даному проекті була допущена неточність - невірно було вказано форму власності навчальних закладів : замість «комунальної» було вказано «державної» форми власності.

Рішенням Сокальської районної ради №96 від 15.04.2016р. затверджено «Порядок призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району».

Згідно Порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міст Сокальського району, затвердженого оскаржуваним рішенням Сокальської районної ради №96 від 15.04.2016р., призначення та звільнення таких керівників здійснюється відділом освіти Сокальської РДА за попереднім погодженням з Сокальською районною державною адміністрацією Львівської області та Сокальською районною радою Львівської області.

Законодавство України про освіту складається з Конституції України , Закону України «Про освіту», Закону України «Про загальну середню освіту» та інших законодавчих актів.

Відповідно до ч.4 ст.20 Закону України «Про освіту», керівники навчальних закладів, що є комунальною власністю, призначаються Міністерством освіти Автономної Республіки Крим, відповідними обласними, міськими, районними органами управління освітою за попереднім погодженням з місцевими органами державної виконавчої влади та органами місцевого самоврядування.

Згідно ч.2 ст.26 Закону України «Про загальну середню освіту», призначення на посаду та звільнення з посади керівника державного та комунального загальноосвітнього навчального закладу здійснює відповідний орган управління освітою.

Крім того, в ст.29 Закону України «Про освіту» регламентовано, що загальна середня освіта входить до структури освіти. З даної норми випливає, що Закон України «Про загальну середню освіту» є спеціальним по відношенню до Закону України «Про освіту».

Відповідно до п.93 Положення Про загальноосвітній навчальний заклад, керівник державного та комунального закладу (директор) і його заступники призначаються на посаду та звільняються з посади відповідним органом управління освітою згідно із законодавством. Зазначене положення також не містить вимоги погодження кандидатури та звільнення керівника з посади.

З огляду на зазначене, суд приходить до висновку, що в даному випадку для визначення процедуру призначення та звільнення керівників комунальних загальноосвітніх навчальних закладів слід застосовувати норми Закону України «Про загальну середню освіту», який є спеціальним в цій галузі та не передбачає погодження кандидатури на посаду керівника та його звільнення, оскільки у випадку колізії загального та спеціального законів, застосуванню підлягають норми спеціального закону.

Також, не містить жодних вимог щодо обов'язковості погодження кандидатур з райрадою та райдержадміністрацією Постанова Кабінету Міністрів України №827 від 13.10.2015 та затверджений нею Порядок, які слугували підставою визначення процедури призначення керівників загальноосвітніх навчальних закладів комунальної форми власності за результатами конкурсного відбору.

Як вбачається із матеріалів справи Сокальським районним судом 02.02.2017 року винесено постанову по справі за позовом Монастирського Романа Теофіловича до Сокальської районної ради Львівської області, третіх осіб Сокальської районної державної адміністрації та Відділу освіти Сокальської РДА про визнання протиправним та скасування рішення 5 сесії 7 скликання Сокальської районної ради Львівської області, якою було визнано протиправним та скасовано рішення Сокальської районної ради Львівської області V сесії VІІ скликання №96 від 15.04.2016 року «Про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району» та визнано нечинним Порядок призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району, затверджений рішенням Сокальської районної ради Львівської області V сесії VІІ скликання №96 від 15.04.2016 року.

Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду постанову Сокальського районного суду Львівської області від 02 лютого 2017 року у справі №454/1522/16-а скасовано та прийнято нову, якою в задоволенні адміністративного позову відмовлено з тих підстав, що позивач звернувся з даним позовом, як депутат Сокальської районної ради Львівської області, який не має повноважень діяти від всієї територіальної громади, а також ним не обґрунтовано ні в суді першої інстанції ні в апеляційній інстанції в чому полягає порушення його прав, як депутата, оскарженим рішенням районної ради.

Разом з тим, у даній постанові зазначено, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що в даному випадку слід застосовувати норми Закону України «Про загальну середню освіту», який є спеціальним в цій галузі та не передбачає погодження кандидатури на посаду керівника та його звільнення, так як у випадку колізії загального та спеціального законів, застосуванню підлягають норми спеціального закону.

Відповідно до частини першої статті 72 КАС України обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.

Разом з тим, суд вважає, що позовна вимога про визнання нечинним Порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району не підлягає до задоволення, так як після скасування судом рішення про його затвердження такий Порядок втрачає свою чинність.

Що стосується порушення Регламенту Сокальської районної ради Львівської області під час розгляду та голосування оскаржуваного рішення, то суд зазначає наступне.

Сокальською районною радою Львівської області 26 листопада 2015 року рішенням №14 затверджено Регламент Сокальської районної ради Львівської області VII-го скликання (далі - Регламент), який відповідно до статті 2 має силу рішення і встановлює: порядок скликання сесій ради, підготовки і розгляду нею питань, проведення засідань, прийняття рішень ради, порядок формування та організації роботи постійних та інших комісій ради, груп та фракцій, здійснення депутатської діяльності, обрання та затвердження посадових осіб та інші процедури, які випливають з повноважень ради, встановлених Конституцією та законами України.

Статтею 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які І належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Пунктом 4 статті 30 Регламенту вказано, що виконавчий апарат ради забезпечує попереднє обговорення постійними комісіями проектів рішень, що виносяться на розгляд ради. Висновки, пропозиції та зауваження комісій подаються в письмовій формі.

Даний проект рішення було розглянуто постійними комісіями ради, які надали свої висновки, зокрема:

- постійна депутатська комісія з питань євроінтеграції, взаємодії з місцевими радами, децентралізації, регламенту, депутатської етики, законності та взаємодії із ЗМІ надала висновки: « Рекомендувати сесії районної ради розглянути проект рішення «Про затвердження Порядку призначення на посаду керівників загальноосвітніх навчальних закладів державної форми власності» з зауваженнями апарату Сокальської районної ради та підтримати його»;

- постійна депутатська комісія з питань освіти, культури, туризму та духовного розвитку надала висновки: «Рекомендувати сесії розглянути в первинному вигляді без поправок»;

- постійна депутатська комісія з питань промисловості, інфраструктури, комунального майна та підприємництва надала висновки: «Рекомендувати до розгляду з доопрацюванням».

Статтею 57 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що районна, обласна рада може утворити президію (колегію) ради. Президія (колегія) ради є дорадчим органом ради, який попередньо готує узгоджені пропозиції і рекомендації з питань, що передбачається внести на розгляд ради. Президія (колегія) ради може приймати рішення, які мають дорадчий характер.

Президія Сокальської районної ради Львівської області на засіданні 29.03.2016р. запропонований проект рішення з поправками рекомендувала до розгляду на сесії районної ради.

Згідно ст..51 Регламенту обговорення питання на засіданні ради включає:доповідь, запитання доповідачу і відповіді на них;співдоповіді (за необхідністю), запитання і відповіді на них;виступ ініціатора внесення обговорюваної пропозиції; виступи депутатів з обґрунтуванням окремої думки, якщо вона є додатком до висновків постійних комісій за умови, що окрема думка не була поширена серед депутатів разом з висновками комісій; внесення, обговорення і прийняття рішення щодо преюдиціальних і відкладальних питань та питань про неприйнятність, якщо такі є; виступи по одному представнику від постійних комісій, якщо їх пропозиції не враховані і не були поширені серед депутатів згідно з поданням комісії; виступи представників від кожної зареєстрованої депутатської групи (фракції); виступи депутатів; оголошення головуючим на засіданні припинення обговорення, інформацію про тих, що виступили і записалися на виступ; внесення депутатами пропозицій, які не були виголошені в ході обговорення (крім випадків, коли пропозиції виносяться за спеціальною процедурою); заключне слово доповідачів і співдоповідачів; уточнення і оголошення головуючим пропозицій, які надійшли щодо обговорюваного питання і будуть ставитись на голосування; виступи з мотивів голосування; голосування за проект рішення.

Частиною 4 ст.65 Регламенту визначено, що якщо до проекту рішення або його окремих пунктів є пропозиції, доповнення, уточнення, голосування проводиться по пунктах цього рішення з врахуванням Глави 2.14 цього Регламенту. При цьому проект рішення голосується першим, а пропозиції, доповнення і уточнення голосуються в порядку надходження. Після цього проект рішення голосується в цілому.

Судом досліджено копію протоколу III пленарного засідання V чергової сесії VII скликання Сокальської районної ради Львівської області та копія технічного протоколу від 15.04.2016 року, якими зафіксовано порядок прийняття оскаржуваного рішення, відповідно до Регламенту, а отже, з цих підстав не може бути скасовано оскаржуване рішення.

Виходячи з вищенаведеного, суд вважає, що адміністративний позов підлягає до частково задоволення.

Відповідно до ст..94 КАС України судові витрати слід стягнути з відповідача на користь позивача пропорційно до задоволених вимог.

Керуючись ст.ст. 17-19, 94, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -

П О С Т А Н О В И В :

Адміністративний позов задовольнити частково.

Визнати протиправними та скасувати рішення Сокальської районної ради Львівської області У сесії УІІ скликання №96 від 15.04.2016 року « Про затвердження Порядку призначення на посаду та звільнення з посади керівників загальноосвітніх навчальних закладів спільної комунальної власності територіальних громад сіл, селища, міст Сокальського району.

В решті позовних вимог відмовити.

Стягнути з Сокальської районної ради Львівської області на користь Відділу освіти Сокальської районної державної адміністрації судовий збір в сумі 1280 (одна тисяча двісті вісімдесят ) грн.

Постанова суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження. Якщо строк апеляційного оскарження буде поновлено, то вважається, що постанова не набрала законної сили.

Апеляційна скарга на постанову подається протягом десяти днів з дня отримання копії повного тексту постанови до Львівського апеляційного адміністративного суду через Львівський окружний адміністративний суд. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до Львівського апеляційного адміністративного суду.

Повний текст постанови складено та підписано 14 серпня 2017 року.

Суддя Кухар Н.А.