Ухвала суду № 68054513, 25.07.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

25 липня 2017 року м. Київ К/800/7923/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

судді: Горбатюка С.А.,

Донця О.Є.,

секретар судового засідання Носенко Л.О.,

за участю: прокурора Атаманюк І.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за

касаційними скаргами Головного управління Держземагентства у Житомирській області та ОСОБА_2

на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2014 року

та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2015 року

у справі № 806/4618/14

за позовом прокурора Ружинського району Житомирської області

до Головного управління Держземагентства у Житомирській області,

третя особа: ОСОБА_2,

про визнання протиправними та скасування наказів,

встановив:

Прокурор Ружинського району Житомирської області (далі - Прокурор) звернувся до суду з позовом до Головного управління Держземагентства у Житомирській області (далі - ГУ Держземагенства), третя особа: ОСОБА_2, у якому просив визнати протиправними та скасувати накази ГУ Держземагенства про надання ОСОБА_2 дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, розташованих за межами Бистріївської сільської ради Ружинського району Житомирської області орієнтовною загальною площею 157 га від 15 листопада 2013 року: № ЖТ/1825281200:03:000/00000915, № ЖТ/1825281200:04:000/00000916, № ЖТ/1825281200:01:000/00000918, № ЖТ/1825281200:04:000/00000919, № ЖТ/1825281200:01:000/00000920, № ЖТ/1825281200:03:000/00000921, № ЖТ/1825281200:01:000/00000922, № ЖТ/1825281200:04:000/00000917, та Ягнятинської сільської ради Ружинського району Житомирської області орієнтованою загальною площею 7,14 га № ЖТ/1825287900:04:000/00000923 від 15 листопада 2013 року.

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2015 року, позов задоволено.

У касаційних скаргах ОСОБА_2 та ГУ Держземагенства, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять рішення судів скасувати, прийняти нове - про відмову у задоволенні позову. Касаційні скарги мотивовані правомірністю оспорюваних наказів та надання ОСОБА_2 відповідних дозволів, оскільки під час звернення до відповідача з відповідними заявами було надано всі передбачені ст. 123 Земельного кодексу України документи. Отже, у відповідача не було передбачених законодавством підстав для відмови у наданні дозволів на розроблення проектів землеустрою. Водночас, ОСОБА_2 наголошує на тому, що суду першої інстанції були надані документи, які підтверджують наявність у третьої особи відповідних ресурсів та його наміри проводити фермерську діяльність на відведених земельних ділянках.

У своїх запереченнях на касаційну скаргу Прокурор просив залишити таку без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.

У судовому засіданні прокурор заперечив проти задоволення касаційних скарг, рішення судів просив залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Відповідно до ч. 2 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги, але при цьому може встановлювати порушення норм матеріального чи процесуального права, на які не було посилання в касаційній скарзі.

Судами встановлено, що 21 жовтня 2013 року ОСОБА_2 звернувся до начальника ГУ Держземагентства із заявами про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо передачі в оренду терміном на 20 років земельних ділянок для ведення фермерського господарства орієнтовною площею - 7,14 га на території Ягнятинської сільської ради та орієнтованими площами - 44,75 га, 11,49 га, 14,93 га, 20,11 га, 9,24 га, 7,34 га, 20,91 га та 28,23 га, разом - 157 га на території Бистріївської сільської ради.

До заяв ОСОБА_2 додав викопіювання із зазначенням місць розташування та розмірами земельних ділянок, копію паспорта, ідентифікаційного коду і диплому.

На підставі вказаних заяв ГУ Держземагентства наказами від 15 листопада 2013 року надало дозволи гр. ОСОБА_2 на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду за рахунок земель сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, розташованих на території Ружинського району, а саме: Ягнятинської сільської ради орієнтованого розміру 7,14 га - наказ № ЖТ/1825287900:04:000/00000923, та Бистріївської сільської ради орієнтовним розміром: 44,75 га - № ЖТ/1825281200:01:000/00000922; 11,49 га - № ЖТ/1825281200:03:000/00000921; 14,93 га - № ЖТ/1825281200:01:000/00000920; 20,11 га - № ЖТ/1825281200:04:000/00000919; 9,24 га - № ЖТ/1825281200:01:000/00000918; 7,34 га - № ЖТ/1825281200:01:000/00000917; 20,91 га - № ЖТ/1825281200:04:000/00000916; 28,23 га - № ЖТ/1825281200:03:000/00000915.

Під час розгляду справи судами також установлено, що подані ОСОБА_2 відповідачу заяви не містять обґрунтувань розмірів вищевказаних земельних ділянок з урахуванням можливості їх обробітку, необхідності отримання таких великих площ земельних ділянок; у них не зазначені перспективи діяльності фермерського господарства, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність. Також не було надано доказів наявності у третьої особи сільськогосподарської техніки та інших засобів для обробітку земель.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що оспорювані накази прийнято відповідачем у порушення вимог ст. 7 Закону України від 19 червня 2003 року № 973-IV «Про фермерське господарство» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 973-IV). Також суди виходили з того, що земельні ділянки, дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду для ведення фермерського господарства яких надано спірними наказами відповідача, знаходяться в різних масивах (полях), прилягають до окремих земельних часток (паїв), тобто не є єдиним масивом. Отже, вказане свідчить про недотримання відповідачем норм земельного законодавства в частині надання земельної ділянки єдиним масивом.

Суд касаційної інстанції погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову у зв'язку з наступним.

Згідно з ч. 7 ст. 7 Закону № 973-IV визначено, що земельні ділянки надаються громадянам для ведення фермерського господарства єдиним масивом з розташованими на них водними джерелами та лісовими угіддями, наближеними до існуючих шляхів, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем та інших видів інженерної інфраструктури.

Землі лісового і водного фондів, що входять до складу сільськогосподарських угідь, не можуть передаватися у приватну власність для ведення фермерських господарств, за винятком невеликих - до 5 гектарів ділянок лісів у складі угідь фермерського господарства і невеликих - до 3 гектарів ділянок під замкненими природними водоймами. Фермерське господарство має право проводити залісення частини земель та будувати замкнену водойму на земельній ділянці, що належить фермерському господарству чи його членові на праві приватної власності (ч. 8 ст. 7 Закону № 973-IV).

Зважаючи на викладене, суд зазначає, що вимога про надання в оренду земельної ділянки сільськогосподарського призначення єдиним масивом застосовується тоді, коли на такій земельній ділянці розташовані водні джерела та лісові угіддя, наближені до існуючих шляхів, електро- і радіотелефонних мереж, газо- і водопостачальних систем та інших видів інженерної інфраструктури. Тобто, у такому випадку не потрібно отримувати дозвіл окремо щодо кожної категорії земель (сільськогосподарського призначення, лісового та водного фондів) з метою отримання всієї земельної ділянки для ведення фермерського господарства. Водночас, чинним законодавством не встановлено обмежень прав осіб щодо кількості звернень до відповідних розпорядників земель з метою отримання у користування земельних ділянок для ведення фермерського господарства.

Таким чином, суд погоджується з доводами касаційних скарг в частині безпідставності вказівки судами попередніх інстанцій на порушення відповідачем приписів ч. 7 ст. 7 Закону № 973-IV під час прийняття оспорюваних наказів, оскільки ОСОБА_2 звертався до ГУ Держземагенства з відповідними заявами щодо кожної із земельних ділянок окремо, стосовно яких відповідач прийняв індивідуальні накази.

Своєю чергою, надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та оспорюваним наказам, суд виходить з такого.

Відповідно до ч. 2 ст. 123 ЗК України особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, в якому зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Органам, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.

Ч. 3 ст. 123 цього Кодексу передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Отже, ст. 123 ЗК України врегульовує загальний порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування в тих випадках, коли згідно із законом земельні торги не проводяться; визначає вимоги до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; забороняє компетентним органам вимагати інші, ніж установлені цією статтею, матеріали та документи; установлює загальні підстави для відмови в наданні такого дозволу.

Водночас, відносини, пов'язані зі створенням, діяльністю та припиненням діяльності фермерських господарств, регулюються крім ЗК України Законом № 973-IV та іншими нормативно-правовими актами України (ст. 2 Закону № 973-IV). У таких правовідносинах Закон № 973-IV є спеціальним нормативно-правовим актом, а ЗК України - загальним.

Відповідно до ч.ч. 1, 2 ст. 1 Закону № 973-IV фермерське господарство є формою підприємницької діяльності громадян зі створенням юридичної особи, які виявили бажання виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих їм для ведення фермерського господарства, відповідно до закону. Фермерське господарство може бути створене одним громадянином України або кількома громадянами України, які є родичами або членами сім'ї, відповідно до закону.

Можливість реалізації громадянином права на створення фермерського господарства безпосередньо пов'язана з наданням (передачею) йому земельних ділянок для ведення фермерського господарства, що є обов'язковою умовою для державної реєстрації фермерського господарства (ст. 8 Закону № 973-IV).

Порядок надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства передбачений, як згадано вище, спеціальним Законом № 973-IV.

Так, згідно з абз. 1 ч. 1 ст. 7 цього Закону для отримання (придбання) у власність або в оренду земельної ділянки державної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до відповідної районної державної адміністрації. Для отримання у власність або в оренду земельної ділянки із земель комунальної власності з метою ведення фермерського господарства громадяни звертаються до місцевої ради.

У заяві зазначаються: бажаний розмір і місце розташування ділянки, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність, обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства. До заяви додаються документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (абз. 2 ч. 1 ст. 7 Закону № 973-IV).

Ч.ч. 2, 4 цієї ж статті передбачено, що заяву громадянина про надання земельної ділянки у власність або в оренду районна або міська державні адміністрації або орган місцевого самоврядування розглядають у місячний строк і в разі її задоволення дають згоду на підготовку землевпорядною організацією проекту відведення земельної ділянки. Проект відведення земельної ділянки погоджується та затверджується відповідно до закону. У разі відмови органів державної влади та органів місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки для ведення фермерського господарства питання вирішується судом.

Отже, спеціальний Закон № 973-IV визначає обов'язкові вимоги до змісту заяви про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства, які дещо відрізняються від загальних вимог, передбачених ст. 123 ЗК України, до змісту клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. Зокрема, в заяві про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства має бути зазначено не лише про бажаний розмір і місце розташування ділянки, але й обґрунтування розмірів земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства.

Зазначені вимоги відповідають загальним принципам земельного законодавства (ст. 5 ЗК України) та меті правового регулювання земельних відносин у сфері діяльності фермерських господарств, яка полягає в створенні умов для реалізації ініціативи громадян щодо виробництва товарної сільськогосподарської продукції, її переробки та реалізації на внутрішньому і зовнішньому ринках, а також для забезпечення раціонального використання і охорони земель фермерських господарств, правового та соціального захисту фермерів України (преамбула Закону № 973-IV).

Крім того, Закон № 973-IV передбачає, що заява громадянина про надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства повинна бути розглянута по суті. При цьому норми вказаного Закону не містять імперативної вказівки про задоволення заяви за наявності певних формальних умов, допускаючи можливість прийняття органом державної влади чи органом місцевого самоврядування рішення про відмову в задоволенні заяви без визначення виключного переліку підстав для відмови.

З огляду на зазначене, суд зазначає, що при вирішенні позовних вимог про законність рішення органу державної виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення фермерського господарства застосуванню підлягають правила надання (передачі) земельних ділянок для ведення фермерського господарства згідно зі ст. 7 Закону № 973-IV як спеціального нормативно-правового акту поряд зі ст. 123 ЗК України.

Таким чином, за змістом ст.ст. 1, 7, 8 Закону № 973-IV заява громадянина про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення фермерського господарства повинна містити комплекс передбачених ч. 1 ст. 7 цього Закону умов і обставин. У свою чергу, розглядаючи заяву громадянина по суті, орган державної виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування повинен дати оцінку обставинам і умовам, зазначеним у заяві, перевірити доводи заявника, наведені на обґрунтування розміру земельної ділянки з урахуванням перспектив діяльності фермерського господарства, в тому числі щодо наявності трудових і матеріальних ресурсів.

За наслідками зазначеної перевірки орган державної виконавчої влади чи орган місцевого самоврядування повинен пересвідчитися в дійсності волевиявлення заявника, наявності в нього бажання створити фермерське господарство та спроможності вести господарство такого виду - виробляти товарну сільськогосподарську продукцію, займатися її переробкою та реалізацією з метою отримання прибутку на земельних ділянках, наданих для ведення фермерського господарства. В іншому випадку відсутність належної перевірки, формальний підхід до вирішення заяви громадянина створює передумови для невиправданого, штучного використання процедури створення фермерського господарства як спрощеного, пільгового порядку одержання іншими приватними суб'єктами в користування земель державної чи комунальної власності поза передбаченою законом обов'язковою процедурою - без проведення земельних торгів.

Отже, суди, задовольняючи позов, обгрунтовано застосували до спірних правовідносин положення ст. 123 ЗК України у поєднанні зі ст. 7 Закону № 973-IV.

Аналогічна правова позиція висловлена у постанові Верховного Суду України від 31 травня 2016 року у справі № 21-445а16.

Відповідно до абз. 2 ч. 1 ст. 244-2 КАС України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

У справі, яка розглядається, суди попередніх інстанцій установили, що подані ОСОБА_2 відповідачу заяви не містять обґрунтувань необхідності одержання землі такої значної площі з урахуванням можливості її обробітку; у них не зазначені перспективи діяльності фермерського господарства, кількість членів фермерського господарства та наявність у них права на безоплатне одержання земельних ділянок у власність. Також ГУ Держземагенства не було надано доказів наявності у ОСОБА_2 сільськогосподарської техніки та інших засобів для обробітку земель.

Надання таких доказів ОСОБА_2 безпосередньо до суду не може бути взято до уваги, оскільки вказана інформація повинна надаватись відповідному органу державної влади чи місцевого самоврядування, який на підставі її вивчення та узагальнення приймає відповідне рішення щодо надання дозволу на розроблення проекту землеустрою.

Зважаючи на те, що оспорювані у справі накази від 15 листопада 2013 року ГУ Держземагенства прийняло без дотримання вимог ст. 7 Закону № 973-IV, суд вважає правильним висновок судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову та скасування вказаних рішень відповідача.

З урахуванням викладеного, доводи касаційної скарги спростовуються викладеними вище нормами права та встановленими обставинами справи, у зв'язку з чим відсутні підстави для її задоволення та скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень.

Згідно з ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до ч. 1 ст. 224 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Касаційні скарги Головного управління Держземагентства у Житомирській області та ОСОБА_2 залишити без задоволення.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2014 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 04 лютого 2015 року залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: