Ухвала суду № 67746644, 12.07.2017, Харківський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

Колегія суддів Харківського апеляційного адміністративного суду у складі

Головуючого судді: Калиновського В.А.

Суддів: Зеленського В.В. , П'янової Я.В.

за участю секретаря судового засідання Цибуковської А.П.

позивач - ОСОБА_1

представник відповідача - Пономаренко Н.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Харківського апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області ОСОБА_1 на постанову Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 22.05.2017р. по справі № 524/7611/16-а

за позовом Депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області ОСОБА_1

до Кременчуцької міської ради Полтавської області , Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради

про визнання нормативно-правового акту незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили,

ВСТАНОВИЛА:

Позивач, Депутат Кременчуцької міської ради Полтавської області ОСОБА_1, звернулась до Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області з позовом до Кременчуцької міської ради Полтавської області, Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради, в якому просила суд: визнати такими, що суперечать чинному законодавству та Конституції України і незаконними або такими, що не відповідають правовому акту вищої юридичної сили, та визнати їх повністю нечинними з дня прийняття: Розпорядження міського голови від 16.08.2016 №270-р «Про проведення громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука», Розпорядження від 16.09.2016 №302-р «Про проведення громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука» в формі надання електронних та письмових пропозицій, рекомендацій до Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області» та Рішення Кременчуцької міської ради XIV сесії VII скликання від 27.09.2016 «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції».

В обгрунтування позову зазначила, що прийнятий 27.09.2016 Кременчуцькою міською радою Статут територіальної громади міста Кременчука в новій редакції суперечить низці нормативно-правових актів вищої юридичної сили, прийнятий з порушенням встановленого порядку, без проведення громадських обговорень. Також було порушено строки оприлюднення проекту Статуту територіальної громади міста Кременчука. Крім того, Статут територіальної громади міста Кременчука є регуляторним актом, а тому його проект повинен був бути оприлюдненим з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних і юридичних осіб. Міським головою не було винесено Розпорядження про створення робочої групи з розробки проекту Статуту територіальної громади міста Кременчука, що суперечить чинному законодавству та Конституції України.

Постановою Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 22.05.2017 року в задоволенні адміністративного позову Депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області ОСОБА_1 відмовлено.

Не погодившись з постановою суду першої інстанції, позивачем пеляційну скаргу, в якій вона просить скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою позовні вимоги задовольнити.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач посилається на порушення судом першої інстанції, при прийнятті постанови, норм матеріального права, а саме: ст.ст. 57 34 Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закону України «Про доступ до публічної інформації», з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

В судовому засіданні суду апеляційної інстанції позивача, наполягаючи на порушенні судом першої інстанції, при прийнятті постанови, норм матеріального права, просила скасувати оскаржувану постанову та прийняти нову, якою позовні вимоги задовольнити, з обставин і обґрунтувань, викладених в апеляційній скарзі.

Представник відповідача, наполягаючи на законності та обгрунтованості постанови суду першої інстанції, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову без змін.

Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які прибули в судове засідання, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та підтверджено у суді апеляційної інстанції, що починаючи з липня 2016 року від Управлінь та відділів Виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області на ім'я керівника апарату міської ради Карпенко Н.В. надходили пропозиції щодо внесення змін та доповнень до Статуту територіальної громади м.Кременчука, що підтверджується копіями листів(т.1 а.с.121, 128-147, 210).

16.08.2016 міським головою м. Кременчука Малецьким В.О. було видано розпорядження №270-Р «Про проведення громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука», згідно якого планувалось провести громадське обговорення з 17.08.2016 по 17.09.2016 в формі надання електронних та письмових пропозицій, рекомендацій до виконавчого комітету Кременчуцької міської ради Полтавської області (т.1 а.с.149). Вказане розпорядження було розміщено на офіційному веб-порталі Кременчуцької міської ради та Виконавчого комітету.

16.08.2016 було затверджено склад робочої групи з питань опрацювання пропозицій громадського обговорення Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції для розгляду та затвердження Кременчуцькою міською радою, до якої увійшли керівники, начальники відділів та директори комунальних підприємств (т.1 а.с.127).

Також, інформація про початок громадського обговорення Статуту територіальної громади м.Кременчука була розміщена на офіційному веб-порталі Кременчуцької міської ради та Виконавчого комітету, а також на інтернет-сторінці газети «Телеграф», на сайті газети «Програма Плюс», на інтернет-сторінці газети «Вісник Кременчука», на сайті «Кременчуг Today».

13.09.2016 від ОСОБА_5 на ім'я міського голови надійшло звернення, в якому остання просила подовжити строк обговорення громадою міста проекту Статуту територіальної громади до 10 жовтня 2016.

Так, 16.09.2016 було прийнято нове розпорядження №302-Р «Про внесення змін до розпорядження міського голови від 16.08.2016 №270-Р», яким продовжено строки обговорення Статут територіальної громади міста Кременчука до 25.09.2016» (т.1 а.с.150).

На засіданнях постійних комісій Кременчуцької міської ради Полтавської області депутатами міської ради було обговорено та ухвалено рішення про винесення питання про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука на сесію міської ради (т. 1 а.с.159-183).

13.09.2016 міським головою м. Кременчука було видано розпорядження №299-Р «Про скликання XIV сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області VІІ скликання». До порядку денного зазначеної сесії було включено питання про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції (т.1 а.с. 157-158).

27.09.2016 на XIV сесії Кременчуцькою міською радою Полтавської області VІІ скликання було прийнято рішення «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції». За прийняття рішення проголосувало 36 депутатів, що підтверджується витягом з протоколу пленарного засідання XIV сесії Кременчуцькою міською радою Полтавської області VІІ скликання (т.1 а.с. 215).

Не погоджуючись із Розпорядженнями №270-Р від 16.08.2016 р., № 302-Р від 16.09.2016 р. та Рішенням Кременчуцької міської ради XIV сесії VII скликання від 27.09.2016, позивач звернулась з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позову, виходив з того, що оскаржувані Розпорядження та рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції» були прийняті відповідно до вимог Конституції України і законодавства та в межах повноважень міської ради.

Колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції, з огляду на наступне.

Обґрунтовуючи свій позов, позивач посилається на те, що міською радою не було проведено громадських слухань з питань прийняття Статуту територіальної громади міста Кременчука.

Колегія суддів зазначає, що в Конституції України закріплено, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування. Місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Відповідно до ч.1 ст.19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» з метою врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування представницький орган місцевого самоврядування на основі Конституції України та в межах цього Закону може прийняти статут територіальної громади села, селища, міста.

Згідно п.48 ч.1 ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання, зокрема, затвердження статуту територіальної громади.

В п.2 ч.1, ч.3 ст.15 Закону України «Про доступ до публічної інформації» зазначено, що розпорядники інформації зобов'язані оприлюднювати нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності. Проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Згідно ст.13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальна громада має право проводити громадські слухання - зустрічатися з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Громадські слухання проводяться не рідше одного разу на рік. Пропозиції, які вносяться за результатами громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування. Порядок організації громадських слухань визначається статутом територіальної громади.

Метою проведення громадських слухань є насамперед отримання органами місцевого самоврядування від мешканців міста пропозицій щодо питань місцевого значення.

Колегія суддів зазначає, що Закон України «Про місцеве самоврядування» не містить положень, які б передбачали обов'язкове проведення обговорення проекту Статуту територіальної громади міста Кременчука у формі громадських слухань.

При цьому, колегія суддів вважає хибними доводи апелянта про те, що громада міста не знала про проведення громадського обговорення, оскільки з матеріалів справи вбачається, що права мешканців міста не були порушені, з огляду на те, що вони мали можливість надавати свої пропозицій.

Так, матеріали справи, зокрема заяви та пропозиції від членів територіальної громади та громадських організацій (т.1 а.с.283-332) свідчать про те, що жителі міста приймали активну участь в обговоренні проекту Статуту територіальної громади міста Кременчука.

Згідно ст. 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії ради є органами ради, що обираються з числа її депутатів, для вивчення, попереднього розгляду і підготовки питань, які належать до її відання, здійснення контролю за виконанням рішень ради, її виконавчого комітету.

Так, судом встановлено, що на засіданнях постійних комісій Кременчуцької міської ради Полтавської області депутатами міської ради було обговорено та ухвалено рішення про винесення питання про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука на сесію міської ради (т.у а.с.159-183).

В ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» зазначено, що сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради. Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин четвертої, шостої та восьмої цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.

Як свідчать матеріали справи 13.09.2016 міським головою м. Кременчука було видано розпорядження №299-Р «Про скликання XIV сесії Кременчуцької міської ради Полтавської області VІІ скликання». До порядку денного зазначеної сесії було включено питання про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції.

16.09.2016 р. об 11.00 год. відбулось засідання постійної депутатської комісії з питань Регламенту, депутатської діяльності, етики, забезпечення правопорядку, розвитку місцевого самоврядування, розгляду питань конфлікту інтересів та антикорупційної діяльності. Вказана комісія є профільною щодо питання затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції. Так, згідно протоколу № 13 засідання, комісія виносить питання на сесію.

Також, 16.09.2016 р. о 13.00 год. відбулось засідання постійної депутатської комісії з питань житлово-комунального господарства, управління комунальною власністю, енергозбереження, транспорту, зв'язку та ІТ-технологій. Членом вказаної комісії є депутат Кременчуцької міської ради Полтавської області ОСОБА_1

Згідно протоколу засідання депутат Кременчуцької міської ради Полтавської області ОСОБА_1 не висловлювала свою думку, не надавала пропозиції та/або зауваження щодо проекту ріщення.

Згідно ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос. Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування нормативно-правового характеру набирають чинності з дня їх офіційного оприлюднення, якщо органом чи посадовою особою не встановлено пізніший строк введення цих актів у дію.

Так, з матеріалів справи вбачається, що 27.09.2016 на XIV сесії Кременчуцькою міською радою Полтавської області VІІ скликання було прийнято рішення «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції». За прийняття рішення проголосувало 36 депутатів, "утрималось" - 1 депутат міської ради, "проти" - 0, "не голосувало" - 3 депутата міської ради, що підтверджується витягом з протоколу пленарного засідання XIV сесії Кременчуцькою міською радою Полтавської області VІІ скликання. Згідно поіменного голосування по питанню 4 "Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції" депутат міської ради Полтавської області ОСОБА_1 не голосувала.

Таким чином, колегія суддів зазначає, що позивач, як депутат місцевої ради, не реалізувала свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань, ради та її органів, порядку розгляду обговорювань питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов'язаних з її депутатською діяльністю.

27.09.2016 року на офіційному веб-порталі Кременчуцької міської ради та виконавчого комітету було розміщено інформацію про прийняття Статуту територіальної громади міста Керемнчука в новій редакції. Також, 27.09.2016 року дану інформацію було розміщено на інтернет-сторінці газети "Телеграф" та інтернет-сторінці газети "Вісник Кременчука".

В Законі України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» від 11.09.2003 № 1160-IV зазначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій. Кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет. Регуляторний орган, який прийняв відповідний акт, якщо інше не встановлено цим Законом, готує звіт про відстеження результативності цього регуляторного акта та не пізніш як у десятиденний строк з дня підписання цього звіту оприлюднює його. Регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності - у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Колегія суддів вважає хибними доводи апелянта про те, що рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області від 27.09.2016 прийнято з порушенням вимог Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», оскільки згідно роз'яснень Державної регуляторної служби України рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції» не містить норм регуляторного характеру, а його прийняття не потребує реалізації передбачених Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» процедур.

Згідно ч.2 ст.19 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» Статут територіальної громади підлягає державній реєстрації в центральному органі виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об'єднань громадян, інших громадських формувань.

Умови та порядок державної реєстрації статутів територіальних громад сіл, селищ, міст визначені в Положенні про державну реєстрацію статутів територіальних громад, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 27 липня 1998 р. N 1150.

Так, згідно п. 1, 5-7 Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад реєстрація статутів територіальних громад сіл, селищ, міст (крім Києва, Севастополя і міст обласного значення) здійснюється районними, міськрайонними (у разі утворення) управліннями юстиції, статуту територіальної громади міста Києва - Укрдержреєстром, а статутів територіальних громад міста, Севастополя і міст обласного значення - відповідними міськими управліннями юстиції за заявою встановленого зразка. За результатами розгляду заяви приймається рішення про реєстрацію статуту або відмову в його реєстрації. У разі прийняття рішення про реєстрацію статуту видається свідоцтво про державну реєстрацію статуту територіальної громади встановленого зразка. Відомості про це вносяться до реєстру статутів територіальних громад (далі - реєстр), який ведеться органом, що здійснює реєстрацію статутів, за встановленою формою. Відомості про реєстрацію статуту орган, що її здійснив, в десятиденний термін подає відповідному органу державної статистики. Підставою для відмови в реєстрації статуту може бути його невідповідність Конституції та законам України.

В п.10 вказаного Положення зазначено, що реєстрація змін до статуту здійснюється в порядку, передбаченому для реєстрації статуту.

З матеріалів справи вбачається, що 19.10.2016 Головним спеціалістом відділу державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та громадських формувань Управління державної реєстрації Головного територіального управління юстиції у Полтавській області Андрущенком В.М. відповідно до п. 5 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад» від 27.07.1998 № 1150, на підставі правового висновку щодо відповідності вимогам Конституції та законів України документів, поданих для державної реєстрації змін до статуту територіальної громади, затвердженого начальником Головного територіального управління юстиції у Полтавській області 19.10.2016, прийнято рішення про державну реєстрацію змін до статуту територіальної громади - статуту територіальної громади м. Кременчука (т. 1 а.с. 214).

Колегія суддів зазначає, що системний аналіз Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Постанови Кабінету Міністрів України від 27 липня 1998 р. N 1150 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію статутів територіальних громад», вказує на те, що обов'язковість державної реєстрації Статутів територіальних громад визначена Законом і не залежить від того, чи було зазначено про реєстрацію Статуту у відповідному рішенні ради.

Таким чином, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції правомірно спростував доводи позивача з приводу того, що в оскаржуваному рішенні обов'язково повинно було зазначено про подальшу державну реєстрацію Статуту.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає правомірним та обгунтованим висновок суду першої інстації про те, що відповідач, при прийнятті оскаржуваних Розпоряджень та Рішення Кременчуцької міської ради Полтавської області «Про затвердження Статуту територіальної громади міста Кременчука в новій редакції», діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, а отже позовні вимоги є незаконними, необгрунтованами та такими, що не підлягають задоволенню.

Отже, колегія суддів переглянувши рішення суду першої інстанції, вважає, що при його прийнятті суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин сторін норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги не знайшли свого підтвердження в ході розгляду справи судом апеляційної інстанції, спростовані зібраними по справі доказами та встановленими обставинами, з наведених підстав висновків суду не спростовують.

Відповідно до ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Згідно ч. 1 ст. 200 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Зважаючи на встановлені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що постанова Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 22.05.2017 року по справі № 524/7611/16-а прийнята з дотриманням норм чинного процесуального та матеріального права і підстав для її скасування не виявлено.

Керуючись ст. 160, 167, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 209, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А:

Апеляційну скаргу Депутата Кременчуцької міської ради Полтавської області ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Автозаводського районного суду м. Кременчука Полтавської області від 22.05.2017р. по справі № 524/7611/16-а залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складання ухвали у повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Повний текст ухвали виготовлений 14.07.2017 р.