Ухвала суду № 67704552, 06.07.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"06" липня 2017 р. м. Київ К/800/8801/17

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головуючого Донця О.Є.,

суддів: Голяшкіна О.В.,

Мороз В.Ф.,

при секретарі Кальненко О.І.,

за участю представника Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» - Гордейчука В.В., представника Державної фінансової інспекції в Харківській області - Безручко В.В., представника Міністерства оборони України - Калюжного А.П.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.03.2017 року у справі за позовом Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» до Державної фінансової інспекції в Харківській області, третя особа - Міністерство оборони України, про визнання дій протиправними та визнання протиправною та скасування вимоги,

в с т а н о в и л а:

У серпні 2016 року Державне підприємство «Харківський бронетанковий завод» звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Державної фінансової інспекції в Харківській області, третя особа - Міністерство оборони України, про визнання дій протиправними та визнання протиправною та скасування вимоги, в якому просило:

- визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції в Харківській області зі складання вимоги від 09.08.2016 року № 20-08-05-14/5577 про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» за період з 01.01.2012 року по 01.05.2016 року;

- визнати протиправною та скасувати вимогу від 09.08.2016 року № 20-08-05- 14/5577 про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» за період з 01.01.2012 року по 01.05.2016 року.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 року позовні вимоги Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» було задоволено частково. Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної фінансової інспекції в Харківській області про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» за період з 01.01.2012 року по 01.05.2016 року від 09.08.2016 року № 20-08-05-14/5577. В іншій частині позовних вимог - відмовлено.

Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.03.2017 року апеляційну скаргу Державної фінансової інспекції в Харківській області було задоволено. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 року - скасовано та ухвалено нову постанову, якою постанову Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 року в частині визнання протиправною та скасування вимоги Державної фінансової інспекції в Харківській області про усунення порушень законодавства, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» за період з 01.01.2012 року по 01.05.2016 року від 09.08.2016 року № 20-08-05-14/5577 - скасовано та ухвалено в цій частині нову постанову, якою в задоволенні позову Державному підприємству «Харківський бронетанковий завод» - відмовлено. В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 року - залишено без змін.

У касаційній скарзі Державне підприємство «Харківський бронетанковий завод», не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на допущені судом порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.03.2017 року та залишити в силі постанову Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 року.

Перевіривши наведені в касаційній скарзі доводи, рішення судів щодо правильності застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що Державною фінансовою інспекцією в Харківській області проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» за період з 01.01.2012 року по 20.07.2016 року. За результатами проведеної ревізії складено акт від 05.07.2016 року № 08-20/13. Відповідно до акту, в ході ревізії виявлено порушення, зокрема: завищення у рядку 2000 «Чистий дохід від реалізації продукції (товарів, робіт, послуг)» форми № 2 «Звіт про фінансові результати» Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» за 2014 рік доходів на суму 32,6 тис. грн., за 2015 рік доходів на суму 43,3 тис. грн., що є порушенням вимог Положення (стандарту) бухгалтерського обліку № 3 «Звіт про фінансові результати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.03.1999 року № 87 та пункту 1 статті 3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні»; завищено витрати за 2015 рік по рядку 040 «Собівартість реалізованої продукції» в сумі 8614,73 тис. грн. та І кв. 2016 року по рядку 040 «Собівартість реалізованої продукції» в сумі 3250,02 тис. грн., що є порушенням вимог пункту 4 П (С) БО 1 «Загальні вимоги фінансової звітності» та пункту 1 статті 3 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні».

На підставі акту ревізії від 05.07.2016 року № 08-20/13 Державною фінансовою інспекцією в Харківській області Державному підприємству «Харківський бронетанковий завод» пред'явлено вимогу від 09.08.2016 року № 20-08-25-14/5577 про усунення порушень законодавства, в якій зазначено, що під час ревізії встановлено фінансові порушення на загальну суму 17896,66 тис. грн., в тому числі: незаконних витрат - 15192,33 тис. грн., недоотримання коштів - 2011,09 тис. грн., та інших порушень фінансової дисципліни, що не призвели до втрат в сумі 693,24 тис. грн.

У пред'явленій вимозі вказано про виявлені порушення, а саме:

1. Ревізією стану виконання укладених договорів та підтвердження достовірності здійснення операцій з поставки товарів (запасних частин) встановлено, що для проведення ремонту військової техніки Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» проведено оплату цивільним товариствам ТОВ «Спецбудпстачання», ТОВ «Сістемінжинірінгменеджмент», ТОВ «Укртехмед», ТОВ «Делюкс ЛТД», ТОВ «Оптімумспецдеталь» за комплектуючі (1Г-42), які за даними інвентаризації військового майна станом на 27.04.2015 року, проведеної за наказом Міністра оборони України від 14.11.2014 року № 809, належать Центру обліку надлишкового майна Міністерства оборони України, та є державним майном, яке в порушення статтей 2, 4 Закону України «Про правовий режим майна у Збройних Силах України», пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України «Про порядок відчуження та реалізації військового майна Збройних Сил» від 28.12.2000 року № 1919 відчужене без Кабінету Міністрів України, включено до калькуляції фактичних витрат по регламентному ремонту танків в розрахунках з Міністерством оборони України на загальну суму 14237, 68 тис. грн. Зазначене майно було виведене із володіння Міністерства оборони України в неправомірний спосіб, чим спричинило шкоду (збитки) державі. Витрати на придбання вищезазначених комплектуючих до бронетехніки, в порушення пунктів 11,12 Положення (стандарт) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 року № 318, включено до собівартості продукції, реалізованої Міністерству оборони України.

2. Ревізією законності здійснення та достовірності калькулювання послуг «Ремонтування та технічного обслуговування машин та устаткування спеціального призначення» (регламентний ремонт) встановлене понаднормативне списання матеріальних цінностей на загальну суму 75,89 тис. грн., у т.ч. сировини та матеріалів на суму 71,68 тис. грн., комплектуючих та запасних частин на суму 4, 21 тис. грн., що є порушенням пункту 12 Положення (стандарт) бухгалтерського обліку 16 «Витрати», затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 31.12.1999 року № 318, та збитками для підприємства.

3. За результатами проведеної інвентаризації та фактичних оглядів були встановлені лишки товарно-матеріальних цінностей у матеріально-відповідальної особи начальника цеху № 6 ОСОБА_5 станом на 01.04.2016 року встановлено надлишок верстатів слюсарних МО 1489 у кількості 4 од. та лещат слюсарних поворотних (типІІ) у кількості 1 одиниці.

У зв'язку із вищенаведеними порушеннями Держфінінспекція в Харківській області вимагає:

1. Опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення законодавства, у тому числі відшкодувати збитки, завдані зазначеними порушеннями, в установленому законом порядку.

2. Розглянути питання про притягнення працівників Державного підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності.

Не погоджуючись з даною вимогою, Державне підприємство «Харківський бронетанковий завод» звернулося до суду з даним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що для належного захисту прав позивача у суду в рамках даної справи наявні правові підстави для надання правової оцінки заявленим позовним вимогам. Так, в ході судового розгляду встановлено, що контролюючим органом не визначено жодної суми (розрахунку) збитків не в повному обсязі досліджено визначені обставини під час проведення ревізії, а тому зазначені порушення у спірній вимозі є необґрунтованими

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи постанову про відмову у задоволенні позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача, а у справі, яка розглядається, інспекція пред'явила вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії підприємства і при цьому оскаржувана вимога відповідача вказує на виявлені збитки та їхній розмір. Виявлені в ході ревізії збитки, що мало місце у даному випадку, відшкодовуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю і правильність їх обчислення, як і наявність підстав для відшкодування, перевіряє суд, який розглядає відповідний позов, а не позов підконтрольної установи про визнання протиправною вимоги про відшкодування збитків, яка не породжує безпосередньо права чи обов'язки для цієї установи, оскільки обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. Отже, оскаржувана вимога в частині усунення виявлених порушень законодавства та розгляду питання про притягнення працівників Державного підприємства, винних у зазначених порушеннях, до встановленої законодавством відповідальності, випливає з вимоги про відшкодування збитків, а тому виконання вимоги в цій частині можливе лише після підтвердження в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю правильності обчислення таких збитків та наявності підстав для їх відшкодування.

Однак, з таким рішенням суду апеляційної інстанції не можна погодитися, виходячи з наступного.

Відповідно до статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Згідно із пунктом 4.3 Положення про територіальні органи Державної фінансової інспекції України та їх підрозділи, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 03.10.2011 року № 1236, Інспекція відповідно до покладеного на неї завдання вживає в установленому порядку заходів щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Процедура проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання регулюється Порядком проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550.

Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами передбачено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.

Згідно із пунктом 50 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.

Аналіз вищезазначених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Відповідач, зазначаючи в оскаржуваній вимозі про необхідність опрацювати матеріали ревізії та усунути виявлені порушення, у тому числі, відшкодувати збитки, завдані порушеннями, не вказав конкретно, у якому розмірі, яким чином і у який спосіб позивач повинен виконувати ці вимоги.

Разом із цим, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», одним із завдань органу державного фінансового контролю є здійснення державного фінансового контролю за дотриманням законодавства про державні закупівлі.

Стаття 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» визначає, що здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Згідно із статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», перевірка державних закупівель полягає у документальному та фактичному аналізі дотримання підконтрольними установами законодавства про державні закупівлі та проводиться органом державного фінансового контролю на всіх стадіях державних закупівель. Результати перевірки державних закупівель викладаються в акті.

Контроль за дотриманням законодавства щодо закупівель здійснюється як у порядку проведення перевірки державних закупівель, так і під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Відповідно до частини 2 статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Пунктами 45, 46 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, встановлено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи контролюючого органу, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому.

Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, контролюючим органом у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Колегія суддів звертає увагу на те, що законодавством не визначено форми письмової вимоги, яка приймається за результатами ревізії, та не встановлено іншої форми рішення органу державної контрольно-ревізійної служби, прийнятого за результатами ревізії, ніж письмова вимога.

З викладеного вбачається, що рішенням органу державної контрольно-ревізійної служби, прийнятого за результатами ревізії, є письмова вимога, форма якої законодавством не встановлена.

Згідно із правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 23.02.2016 року у справі № 21-3356а15, орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки; наявність в оскаржуваній вимозі пунктів, які не вказують на стягнення збитків, не виключає права підконтрольної установи на їх перевірку в судовому порядку.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку про те, що оскаржувана вимога Державної фінансової інспекції в Харківській області є вимогою про усунення виявлених порушень законодавства і є обов'язковою до виконання, внаслідок чого може бути оскаржена підконтрольною організацією у судовому порядку.

Окрім того, постановою Верховного Суду України від 13.05.2014 року у справі № 21-89а14, яка використовується адміністративними судами як практика стосовно не можливості оскарження в порядку адміністративного судочинства рішення, яке не породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача визначено наступне: «… При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів…

В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.

У справі, яка розглядається, інспекція пред'явила вимоги, які вказують на виявлені збитки, їхній розмір та їх стягнення.

Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не за поданням адміністративного позову підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною».

Отже, вищезазначена практика Верховного Суду України свідчить про неможливість оскарження вимоги контролюючого органу у випадку, якщо вона вказує на виявленні збитки.

Оскільки, у вимозі відповідача не містяться посилання на виявлені збитки, їх склад та розмір, позивач не позбавлений права оскаржити таку вимогу до суду, зважаючи на те, що в діях позивача відсутні встановлені порушення законодавства України і іншого способу захисту прав позивача законодавством не передбачено.

Окрім того, відповідно до пункту 1 Рішення Конституційного Суду України від 14.12.2011 року № 1-29/2011 конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом. Згідно пункту 3 Рішення Конституційного Суду України є обов'язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене.

Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, ухваленим судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права, на підставі всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтвердженими тими доказами, які були дослідженні в судовому засіданні.

Згідно із пунктом 4 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 року № 7 «Про судове рішення в адміністративній справі», законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права з урахуванням юридичної сили правового акта в ієрархії національного законодавства, що регулює спірні правовідносини, подібні правовідносини (аналогія закону), або за відсутності такого закону - на підставі конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права), принципів верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені під час судового розгляду справи (у судовому засіданні, у порядку скороченого чи письмового провадження) з урахуванням вимог статті 70 Кодексу адміністративного судочинства України щодо належності та допустимості доказів або обставин, які не підлягають доказуванню.

Як неодноразово вказував Європейський суд з прав людини, право на вмотивованість судового рішення сягає своїм корінням більш загального принципу, втіленого у Конвенції, який захищає особу від сваволі; рішення національного суду повинно містити мотиви, які достатні для того, щоб відповісти на істотні аспекти доводів сторони (рішення у справі «Руїз Торія проти Іспанії», параграфи 29- 30). Це право не вимагає детальної відповіді на кожен аргумент, використаний стороною; більше того, воно дозволяє судам вищих інстанцій просто підтримати мотиви, наведені судами нижчих інстанцій, без того, щоб повторювати їх (параграф 32 рішення у справі «Хірвісаарі проти Фінляндії»).

Дослідивши матеріали справи, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо безпідставності заявленої вимоги з мотивів, викладених ним у рішенні.

Відповідно до статті 226 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.

Таким чином, судом апеляційної інстанції дана неправильна правова оцінка обставин по справі, помилково застосовані норми матеріального права при розгляді апеляційної скарги по даній справі, а тому касаційну скаргу Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» слід задовольнити, рішення суду апеляційної інстанції - скасувати, залишивши в силі рішення суду першої інстанції з мотивів, викладених у даній ухвалі.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів,

у х в а л и л а:

Касаційну скаргу Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» - задовольнити.

Постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 02.03.2017 року - скасувати.

Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 02.12.2016 року у справі за позовом Державного підприємства «Харківський бронетанковий завод» до Державної фінансової інспекції в Харківській області, третя особа - Міністерство оборони України, про визнання дій протиправними та визнання протиправною та скасування вимоги - залишити в силі.

Ухвала набирає законної сили після проголошення та може бути переглянута Верховним Судом України в порядку, передбаченому статтями 235 - 244 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: О.Є. Донець

О.В. Голяшкін

В.Ф. Мороз