Ухвала суду № 67402933, 21.06.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

21 червня 2017 року м. Київ К/800/145/17

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Калашнікової О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом підприємства з іноземними інвестиціями «АМІК Україна» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області, за участі третьої особи Державної архітектурно-будівельної інспекції України, про визнання протиправними та скасування припису і постанови, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 8 квітня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2016 року,

в с т а н о в и л а:

В серпні 2015 року підприємство з іноземними інвестиціями «АМІК Україна» (далі - Підприємство) звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Управління ДАБІ), в якому просило визнати протиправними і скасувати постанову від 21 липня 2015 року №11/1014-3980-15 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та припис від 10 липня 2015 року № 13 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Позовні вимоги обґрунтовано, зокрема, тим, що фактично на автозаправній станції у 2004 році було здійснено не реконструкцію, як вважає відповідач, а роботи щодо її технічного дооснащення шляхом розміщення модульного автомобільного газозаправного пункту на території функціонуючої автозаправної станції. Водночас позивач наголошує на тому, що його притягнено до відповідальності за правопорушення у сфері містобудівної діяльності на підставі закону, якого не існувало станом на дату виконання робіт, про які зазначено вище. Окрім того, позивач звернув увагу на те, що притягнення до відповідальності за правопорушення у сфері містобудування по суті є адміністративно-господарською санкцією, застосування якої обмежено строками, поза якими застосування таких санкцій заборонено.

Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 8 квітня 2016 року позовні вимоги задовольнив повністю.

Визнав протиправним та скасував припис Управління ДАБІ про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 липня 2015 року.

Визнав протиправною та скасував постанову Управління ДАБІ про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21 липня 2015 року №11/1014/3980-15.

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 7 липня 2016 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.

У касаційній скарзі Управління ДАБІ, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати їхні рішення і прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову.

Позивач у своїх запереченнях зазначив про те, що оскаржені судові рішення є законні і обґрунтовані, тому підстав для задоволення касаційної скарги немає.

Касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

У справі встановлено, що в липні 2015 року Управління ДАБІ провело позапланову перевірку Підприємства на предмет дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об'єкті будівництва «Автозаправна станція» за адресою: м. Миколаїв, вул. Генерала Карпенка, 53в, за результатами якої складено відповідний акт від 13 липня 2015 року (далі - акт перевірки).

За цим актом, орган державного архітектурно-будівельного контролю, з-поміж іншого, встановив, що у 2003 році на автозаправній станції проводилась реконструкція (облаштування стаціонарного автомобільного газозаправного пункту на два резервуари для зрідженого газу, газозаправної колонки і навісу), яка, відповідно до наданої при проведенні перевірки документації, завершилася в 2004 році. З посиланням на ДБН.А.3.1-3-94 «Прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів. Основні положення» контролюючий орган зазначив про те, що рішення державної технічної комісії про прийняття реконструйованої в 2003 році автозаправної станції, а також інші документи, які підтверджують та надають право експлуатувати реконструйовану автозаправну станцію (акт державної приймальної комісії, сертифікат) у Підприємства відсутні. Відтак орган державного архітектурно-будівельного контролю констатував, що експлуатація автозаправної станції після проведеної в 2004 році реконструкції без документів, які дають право її експлуатувати (прийняття в експлуатацію) є порушенням частини восьмої статті 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».

На підставі акта перевірки від 10 липня 2015 року Управління ДАБІ видало припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 10 липня 2015 року (далі - припис від 10 липня 2015 року), за яким орган державного архітектурно-будівельного контролю: зупинив експлуатацію реконструйованої автозаправної станції до прийняття в експлуатацію згідно вимог чинного законодавства; зобов'язав Підприємство усунути порушення містобудівного законодавства шляхом прийняття реконструйованої автозаправної станції на вул. Генерала Карпенка, 53-в в м Миколаїв, до експлуатації у порядку визначеному законодавством, в термін до 20 жовтня 2015 року. За тим же приписом, у разі неприйняття реконструйованої автозаправної станції за вказаною вище адресою в експлуатацію згідно з вимогами чинного законодавства, Підприємство зобов'язано привести об'єкт у стан, що відповідав стану на момент введення до експлуатації актом державної технічної комісії про готовність закінченого будівництвом об'єкта до експлуатації від 16 вересня 1997 року.

Крім того, за результатами розгляду матеріалів справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності Управлінням ДАБІ прийняло постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 21 липня 2015 року №11/1014/3980-15 (далі - постанова від 21 липня 2015 року), відповідно до якої Підприємство визнано винним у вчинені правопорушення, передбаченого абзацом шостим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», та накладено штраф в сумі 1096200,00 грн.

Позивач не погодився з такими рішеннями суб'єкта владних повноважень, у зв'язку з чим оскаржив їх до суду.

Задовольняючи позовні вимоги в частині скасування як протиправної постанови від 21 липня 2015 року суди попередніх інстанцій виходили з того, що оснащення автозаправної станції здійснено у 2004 році і на той час законодавство не передбачало за замовником робіт обов'язку щодо введення об'єкта в експлуатацію. Закону, який би передбачав відповідальність за експлуатацію об'єкта без введення в експлуатацію також не було. Відтак суди дійшли висновку про відсутність законних підстав для притягнення позивача до відповідальності за абзацом шостим пункту 6 частини другої статті 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності». Стосовно оскарженого припису від 10 липня 2015 року суди, з-поміж іншого, відзначили, що згідно з чинним (станом період проведення перевірки) законодавством заборона експлуатації закінчених будівництвом об'єктів можлива лише за вмотивованим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю, якого, як встановлено у цій справі, немає.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України при прийнятті цієї ухвали виходить з такого.

Суди попередніх інстанцій з'ясували, що Підприємству поставлено за провину експлуатацію автозаправної станції (за вказаною вище адресою) без введення її в експлуатацію після реконструкції, яку завершено в 2004 році.

Виявлені обставини, на думку відповідача, свідчать про порушення Підприємством частини восьмої статті 39 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI). Водночас таке порушення, на думку відповідача, є підставою для притягнення Підприємства до відповідальності на підставі абзацу шостого пункту 6 частини другої статті 2 Закону України від 14 жовтня 1994 року № 208/94-ВР «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» (далі - Закон № 208/94-ВР (в редакції Закону України від 22 грудня 2011 року № 4420-VI (чинний з 19 січня 2012 року).

Відповідно до частини восьмої статті 39 Закону № 3038-VI (зі змінами, внесеними згідно із Законом України від 20 листопада 2012 року № 5496-VI) експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

За змістом пункту 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР (в редакції Закону України від 22 грудня 2011 року № 4420-VI) суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: <…> експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації: <…> об'єктів V категорії складності - у розмірі дев'ятисот мінімальних заробітних плат;<…>.

Стаття 39 Закону № 3038-VI, який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

Закон № 208/94-ВР, який набрав чинності ще в листопаді 1994 року, встановлював відповідальність за правопорушення у сфері містобудування (стаття 1 цього Закону в первинній редакції), утім не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у цьому Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року № 1988-III).

З 19 січня 2012 року Закон № 208/94-ВР діє в новій редакції згідно із Законом України від 22 грудня 2011 року № 4220-VI. Зокрема, пункт 6 частини другої статті 2 Закону № 208/94-ВР (в новій редакції) передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 9 лютого 1999 року № 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон № 208/94-ВР, зокрема положення пункту 6 частини другої статті 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Такий правовий висновок міститься у постанові Верховного Суду України від 4 березня 2014 року (справа № 21-433а13).

Судячи зі встановлених у справі обставин, Підприємству поставлено за провину діяння, яке в період його вчинення (2004 рік) законодавство не визначало як правопорушення, відтак не передбачало за це відповідальності. Тобто, провівши у липні 2015 року позапланову перевірку Підприємства відповідач надав правову оцінку встановленим обставинам на відповідність вимогам законодавства, чинного станом на дату проведення перевірки, залишивши поза увагою правове регулювання цих відносин, яке діяло у період власне їх виникнення.

З огляду на наведене вище правильним є висновок судів попередніх інстанцій про те, що оскільки дооснащення автозаправної станції позивач здійснив у 2004 році за відсутності на той час встановленого законодавством обов'язку щодо введення об'єкта в експлуатацію та закону, який би передбачав відповідальність за експлуатацію об'єкта без введення в експлуатацію, то притягнення Підприємства до відповідальності на підставі абзацу шостого пункту 6 частини другої статті 2 закону № 208/94-ВР є неправомірним. Те ж саме стосується й припису від 10 липня 2015 року, адже вимога про усунення порушення містобудівного законодавства шляхом прийняття реконструйованої АЗС до експлуатації у порядку визначеному законодавством, або ж, у протилежному випадку, приведення об'єкта у стан, що відповідав стану на момент введення до експлуатації за актом державної технічної комісії від 16 вересня 1997 року, ґрунтується на вимогах Закону № 3038-VI, якого не існувало в період виникнення відносин, до яких його застосовано.

Окрім того, правильним є також висновок судів попередніх інстанцій про те, що заборона експлуатації закінчених будівництвом об'єктів можлива лише за вмотивованим рішенням керівника органу державного архітектурно-будівельного контролю чи його заступника. Проаналізувавши зміст положень пунктів 3, 9 частини четвертої статті 41 Закону № 3038-VI колегія суддів погоджується з тим, що заборона експлуатації об'єкта не може застосовуватися шляхом винесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.

Тому в обсязі встановлених в цій справі висновки судів попередніх інстанцій про протиправність оскаржених припису від 10 липня 2015 року та постанови від 21 липня 2015 року є правильними і обґрунтованими.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Беручи до уваги наведене вище, колегія суддів вважає, що рішення судів попередніх інстанцій відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів попередніх інстанцій та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 220-1, 223, 224, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області залишити без задоволення

Постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 8 квітня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 7 липня 2016 року в цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді О.В. Калашнікова

Т.Г. Стрелець