Постанова № 67238107, 19.06.2017, Одеський окружний адміністративний суд

Справа № 815/5360/16

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 червня 2017 року м. Одеса

Одеський окружний адміністративний суд колегією в складі:

головуючого судді - Бойко О.Я.,

судді Стеценка О.О.

судді Потоцької Н.В.,

за участі:

секретаря судового засідання - Белінського Г.В.,

представника позивача - Сєбова О.І. за довіреністю ,

представника відповідача - Ільченка О.М. за довіреністю ,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом Державного підприємства "Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту" до Державного агентства рибного господарства України про визнання протиправним дії, скасування наказу від 21.04.2016 року,-

СУТЬ СПОРУ:

До Одеського окружного адміністративного суду надійшов позов Державного підприємства "Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту" до Державного агентства рибного господарства України в якому позивач з урахуванням збільшення позовних вимог просив:

1.Визнати протиправними дії Державного агентства рибного господарства України по складанню наказу від 21.04.2016 року за №121.

2.Визнати протиправним та скасувати наказ Державного агентства рибного господарства України від 21.04.2016 року №121 «Про проведення аудиту державного підприємства «Служба капітана Іллічівського морського рибного порту».

3. Визнати протиправними дії Державного агентства рибного господарства України щодо проведення внутрішнього аудиту (аудиту відповідності) ДП "Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту".

4. Визнати дії Державного агентства рибного господарства України по складанню аудиторського звіту від 17.06.2016 року за №10/5 ДП "Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту" протиправним.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 29.04.2016 року поштою отримано копію наказу Державного агентства рибного господарства України №121 від 21.04.2016 року «Про проведення аудиту ДП "Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту"».

Також, позивач зазначив, що структурний підрозділ Держрибагентства, який відповідно до оспорюваного наказу Держрибагентства очолює ОСОБА_3, не наділено функціями внутрішнього аудиту позивача, оскільки позивач не є бюджетною установою та не використовує бюджетних коштів. Крім зазначеного, Держрибагентство у своєму наказі визначає підставою проведення внутрішнього аудиту у позивача існуючий стандарт, який розроблено з метою визначення єдиних підходів до організації та проведення внутрішнього аудиту, підготовки аудиторських звітів висновків та рекомендацій у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласних Київській та Севастопольській міських державних адміністрацій. Однак, позивач не відноситься до жодної із зазначених категорій, а отже зазначений стандарт не поширюється на позивача.

Позивач є державним підприємством, джерелом фінансування якого є отриманий прибуток від своєї господарської діяльності, на відмінну від міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, бюджетних установ, які фінансуються або з держбюджету або з місцевих бюджетів.

Позивач вважає, що він не є об'єктом перевірки внутрішнього аудиту та підприємством на якому повинні бути утворенні підрозділи внутрішнього аудиту, відповідно Держрибагентство не уповноважено ініціювати своїм наказом проведення внутрішнього аудиту в підпорядкованому йому ДП "Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту".

Також позивач зазначив, що оскільки дії відповідача щодо прийняття оскаржуваного наказу суперечать законодавчим вимогам щодо проведення внутрішнього аудиту, то така діяльність не може вважатись внутрішнім аудитом. Отже, оскаржуваний наказ та проведення внутрішнього аудиту є перевищенням повноважень з боку відповідача, є грубим порушенням прав та законних інтересів позивача. Таким чином наказ №121 від 21.04.2016 року належить до скасування та дії відповідача щодо складання наказу та проведення перевірки протиправними.

Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив задовольнити з підстав викладених у позовній заяві (т. 1 а.с.3-9).

Представник відповідача у судовому засіданні у задоволенні позову просив відмовити з підстав викладених у запереченні на адміністративний позов (т. 1 а.с.69-73).

Представник відповідача у обґрунтування заперечення зазначив, що згідно з статутом ДП "Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту" належить до сфери управління Держрибагенства та йому підпорядковується.

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши надані письмові докази, перевіривши матеріали справи, а також проаналізувавши законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд дійшов висновку, що адміністративний позов не належить до задоволення. Свій висновок вмотивовує наступним чином. Так, суд, -

В С Т А Н О В И В:

Державне підприємство «Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту» зареєстроване 22.04.2004 в реєстрі юридичних осіб номер запису 15541200000000088, код ЄДРПОУ 32927460. Основний вид діяльності за КВЕД є 52.22 допоміжне обслуговування водного транспорту, що підтверджується випискою з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (т.1 а.с.14-15).

Позивач діє на підставі статуту, попередня редакція статуту затверджена наказом Державного агентства рибного господарства України від 14.01.2014 року №1 (т.1 а.с.16-22).

Нова редакція статуту затверджена наказом Державного агентства рибного господарства України № 154 від 29.04.2016 року (т.1 а.с.164-176).

Відповідно до п.1.1 розділу 1 статуту (в редакції від 29.04.2016 року) ДП «Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту» засновано на основі державної власності, належить до сфери управління Державного агентства рибного господарства України та є йому підзвітним (т1. а.с.165).

21.04.2016 року відповідач прийняв наказ №121 «Про проведення аудиту державного підприємства «Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту» (т.1 а.с.11).

В наказі №121 від 21.04.2016 року зазначено:

1. Провести з 25.04. по 03.06.2016 року, з перервою на період (з 04.05. по 06.05.2016 року) внутрішній аудит (аудит відповідності) ДП «Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту» за темою: «Оцінка діяльності підприємства щодо дотримання актів законодавства, планів, процедур, контрактів з питань стану збереження активів, інформації та управління державним майном» за період діяльності 2014-2015 роки та звітний період 2016 року.

2. Утворити аудиторську групу з проведення внутрішнього аудиту (аудиту відповідності) ДП «Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту» (далі - група) у складі, що додається.

3. Голові групи забезпечити організацію та проведення аудиту.

4. Директору ДП «Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту» забезпечити надання необхідної інформації та документів для проведення аудиту.

5. Голові групи надати Голові Державного агентства рибного господарства України до 17.06.2016 року аудиторський звіт, та рекомендації за результатами проведеного аудиту.

Згідно з додатком до наказу №121 від 21.04.2016 року затверджено склад аудиторської групи з проведення внутрішнього аудиту ДП «Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту». Головою групи є начальник Відділу внутрішнього аудиту Держрибагенства - ОСОБА_3, членом групи - заступник директора державної риболовної компанії «FishingCompany S.А» ОСОБА_4 (т.1 а.с.13)

З огляду на спірні правовідносини, які є предметом розгляду даної адміністративної справи, головним є вирішення питання про те, чи є позивач об'єктом перевірки внутрішнього аудиту та чи були законні повноваження у відповідача, Державного рибного господарства, щодо утворення аудиторської групи з проведення внутрішнього аудиту, як про це вказано у п.2 спірного наказу.

До вказаних правовідносин суд застосовує наступні правові норми.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією і законами України.

Згідно з Положенням про Державне агентство рибного господарства України затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.09.2015 року №895 (надалі Положення №895) Держрибагенство є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства України. Держрибагенство входить до системи органів виконавчої влади та утворюються для реалізації державної політики у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних живих ресурсів, регулювання рибальства, безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства.

Відповідно до ст.26 Бюджетного кодексу України контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства.

Розпорядники бюджетних коштів в особі їх керівників організовують внутрішній контроль і внутрішній аудит та забезпечують їх здійснення у своїх закладах та у підвідомчих бюджетних установах.

Внутрішнім контролем є комплекс заходів, що застосовується керівником для забезпечення дотримання законності та ефективності використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності бюджетної установи та її підвідомчих установ.

Діяльність центральних органів виконавчої влади, які забезпечують проведення державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства (у межах їх повноважень, встановлених цим Кодексом та іншими нормативно-правовими актами).

Держрибагентство є бюджетною установою в структурі якої утворено підрозділ внутрішнього аудиту.

Діяльність відділу внутрішнього аудиту Держрибагентства, згідно з Положенням про відділ спрямована на:

-удосконалення системи управління;

-запобігання фактам незаконного, неефективного та не результативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ;

-поліпшення внутрішнього контролю.

З метою визначення єдиних підходів до організації та проведення внутрішнього аудиту, підготовки аудиторських звітів, висновків та рекомендацій у міністерствах та інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади розроблені механізми практичної реалізації основних засад функції внутрішнього аудиту.

Порядок утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади затверджено постановою Кабінету Міністрів України «Про деякі питання утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади» від 28.09.2011 №1001 (надалі - Порядок(№1001).

Згідно з п.2 Порядку об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи , що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).

У центральному органі влади для проведення внутрішнього аудиту утворюється як самостійний підрозділ - структурний підрозділ внутрішнього аудиту.

Внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактам незаконного, неефективного та не результативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю.

Внутрішній аудит проводиться згідно з планами, що формуються підрозділом, затверджується керівником центрального органу виконавчої влади, його територіального органу та бюджетної установи та оприлюднюються на їх офіційному веб-сайті.

Працівники підрозділу мають право ініціювати перед керівником центрального органу виконавчої влади , його територіального органу та бюджетної установи залучення експерта для забезпечення виконання аудиторського завдання.

Стандарти внутрішнього аудиту затвердженні наказом Міністерства фінансів України від 04 жовтня 2011 року №1247, зареєстровані у Міністерстві юстиції України 20 жовтня 2011 року за №1219/19957 (надалі - Стандарти).

Стандарти застосовуються структурними підрозділами внутрішнього аудиту, утвореними в установах при проведенні ними внутрішнього аудиту.

Із сукупного аналізу вказаних вище норм права та на підставі встановлених обставин справи, суд робить висновок про те, що позивач є об'єктом аудиту. Так, пункт 2 Порядку від 28.09.2011 №1001, на який суд посилався вище по тексту, встановлює, що об'єктом внутрішнього аудиту є діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи , що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю (дотримання принципів законності та ефективного використання бюджетних коштів, досягнення результатів відповідно до встановленої мети, виконання завдань, планів і дотримання вимог щодо діяльності центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ, а також підприємств, установ та організацій, які належать до сфери управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади).

Також в пункті 4 частини 5 Положення «Про Державне агентство рибного господарства України (Положення №895), вказано, що відповідач організовує планово-фінансову роботу в апараті Держрибагентства, його територіальних органах, на підприємствах, установах і організаціях, що належать до його сфери управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів.

Крім того, згідно з п.1.1 статуту ДП «Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту» , який був затверджений наказом Державного агентства рибного господарства від 14.01.2014р. №1 позивач заснований Державним агентством рибного господарства (надалі-Уповноваженим органом управління).

Відповідно до п.5.6 статуту суд встановив, що контроль за ефективністю використання, збереженням та обліку закріпленого за підприємством майна здійснює саме відповідач. Також, відповідач проводить моніторинг фінансової діяльності, зокрема виконання показників фінансових планів підприємства, здійснює контроль за фінансовою дисципліною підприємства та забезпечує проведення щорічних аудиторських перевірок підприємства (т.1 а.с.18).

В пункті 11.2.5 розділу 11 статуту вказано Уповноважений орган управління проводить моніторинг фінансової діяльності, зокрема виконання показників фінансових планів Підприємства.

Згідно з пунктами 11.25 та 11.2.13 статуту відповідач, який є Уповноваженим органом управління, здійснює контроль за фінансовою дисципліною позивача та забезпечує проведення щорічних аудиторських перевірок ( т.1, а.с.22).

Враховуючи вищевикладене, суд робить висновок, що оскільки позивач заснований Державним агентством рибного господарства України на основі державної власності та належить до його сфери управління він відноситься до об'єктів його внутрішнього аудиту.

Щодо тверджень позивача про протиправне утворення відповідачем аудиторської групи для проведення внутрішнього аудиту та протиправне призначення членом групи заступника директора державної риболовної компанії «FishingCompany S.А» ОСОБА_4, суд вважає їх хибними з наступних мотивів.

Так, згідно з п.4. глави 4 Стандартів керівник підрозділу внутрішнього аудиту визначає склад аудиторської групи. При цьому суд звертає увагу, що керівник групи тільки визначає склад групи. Однак у відповідності до п. 4.12 глави 4 Стандартів повноваження щодо винесення розпорядчого документа про проведення аудиту із зазначенням керівника аудиторської групи та інших учасників групи в т.ч. експерта закріплене за керівником установи, а не керівником групи.

Крім того, суд зауважує, що п.3 12 розділу Порядку №1001 від 28.09.2011р. надає право працівнику підрозділу тільки ініціювати перед керівником центрального органу залучення експерта для забезпечення виконання аудиторського завдання.

Зокрема, в п.4.12 глави 4 Стандартів вказано: «Внутрішні аудити проводяться за розпорядчим документом керівника установи, який складається на паперових носіях та містить такі обов'язкові реквізити: ….посаду, прізвище, ім'я по батькові керівника аудиторської групи, працівників (працівника) підрозділу внутрішнього аудиту або залученого фахівця (фахівців), що беруть участь у проведення внутрішнього аудиту».

Таким чином, суд робить висновок, що відповідач на законних підставах прийняв спірний наказ про проведення аудиту державного підприємства №121 від 21.04.2016 року.

Щодо позовної вимоги про визнання дій відповідача по складенню аудиторського звіту від 17.06.2016р. №10/5 протиправними , позивач при її обґрунтуванні посилався на ті ж самі обставини, що і відносно до всіх інших позовних вимог, яким суд надав вже свою оцінку у даному рішенні. Тому з огляду на висновок суду про законність прийняття спірного наказу, позовна вимога позивача про визнання дій відповідача по складення аудиторського звіту від 17.06.2016р. №10/5 протиправними відповідно є необґрунтованою та не належить до задоволення.

Частиною 3 ст. 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення; безсторонньо (неупереджено).

В силу положень ст.ст. 71, 86 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, а суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні. На, думку суду, відповідач впродовж судового розгляду справи довів, що діяв відповідно до норм чинного законодавства України.

У процесі розгляду справи не встановлено інших фактичних обставин, що мають суттєве значення для правильного вирішення спору, і доказів на підтвердження цих обставин.

Згідно з ч.2 ст.94 КАС України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз.

Оскільки суд по справі свідків не залучав та не призначав проведення судових експертиз, розподіл судових витрат не здійснюється.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 11, 86, 94,128, 159-164 КАС України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні адміністративного позову Державного підприємства "Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту" до Державного агентства рибного господарства України про визнання протиправним дій, скасування наказу від 21.04.2016 року «Про проведення аудиту державного підприємства «Служба капітана Іллічівського морського рибного порту» - відмовити.

Порядок і строки оскарження постанови визначаються ст.ст. 185, 186 Кодексу адміністративного судочинства України.

Постанова суду першої інстанції, набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті апеляційного провадження або набрання законної сили рішенням за наслідками апеляційного провадження.

Відповідно до частини першої статті 185, частини першої-другої, четвертої статті 186 Кодексу адміністративного судочинства України, сторони які беруть участь у справі, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси чи обов'язки, мають право оскаржити в апеляційному порядку дану постанову повністю або частково шляхом подання апеляційної скарги до Одеського апеляційного адміністративного суду через Одеський окружний адміністративний суд.

Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції.

Апеляційна скарга на постанову суду першої інстанції подається протягом десяти днів з дня її проголошення. У разі застосування судом частини третьої статті 160 цього Кодексу, а також прийняття постанови у письмовому провадженні апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Якщо суб'єкта владних повноважень у випадках та порядку, передбачених частиною четвертою статті 167 цього Кодексу, було повідомлено про можливість отримання копії постанови безпосередньо в суді, то десятиденний строк на апеляційне оскарження постанови суду обчислюється з наступного дня після закінчення п'ятиденного строку з моменту отримання суб'єктом владних повноважень повідомлення про можливість отримання копії постанови суду.

Повний текст постанови виготовлений 19 червня 2017 року.

Головуючий суддя О.Я. Бойко

Суддя О.О. Стеценко

Суддя Н.В. Потоцька

У задоволенні адміністративного позову Державного підприємства "Служба Капітана Іллічівського морського рибного порту" до Державного агентства рибного господарства України про визнання протиправним дій, скасування наказу від 21.04.2016 року «Про проведення аудиту державного підприємства «Служба капітана Іллічівського морського рибного порту» - відмовити.

19 червня 2017 року.