Постанова № 67192162, 14.06.2017, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14 червня 2017 року Чернігів Справа № 825/865/17

Чернігівський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Д'якова В.І.,

за участю секретаря - Лазаренко В.Г.,

позивача - ОСОБА_1,

представника відповідача - Мужикової Н.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Чернігові справу за адміністративним позовом ОСОБА_3, ОСОБА_1 до Чернігівської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування розпорядження,

В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_3, ОСОБА_1 звернулись до суду з адміністративним позовом до Чернігівської обласної державної адміністрації (далі - Чернігівська ОДА), в якому просять суд визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Чернігівської ОДА від 04.05.2017 № 215 «Про затвердження висновку Чернігівської обласної державної адміністрації щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» повністю.

Позовні вимоги мотивовані тим, що при прийнятті оскаржуваного розпорядження, відповідачем не було враховано принципу економічної ефективності, який закріплений у п. 3 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад», а також порушено вимоги п. 5 ч. 1 ст. 4 вказаного Закону, відповідно до якого однією з основних умов добровільного об'єднання територіальних громад є те, що якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Позивачі, зокрема, вказують, що включення до об'єднаної територіальної громади населених пунктів, які розташовані від пропонованого центра громади - м. Бобровиця, на відстані від 20 кілометрів і більше, не сприятиме соціально-економічному розвитку громади, не зможе забезпечити якісне та доступне надання публічних та інших життєво необхідних послуг, а відтак від прийнятого рішення не буде жодного позитивного економічного ефекту.

Позивачі посилаються на те, що запропоноване формування територіальної громади у такому складі також не відповідає Методиці формування спроможних територіальних громад, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 08.04.2015 № 214. Так, відповідно до п.6 зазначеної Методики зони доступності потенційних адміністративних центрів визначаються на відстані не більш як 20 кілометрів дорогами з твердим покриттям. Відстань може бути збільшена до 25 кілометрів у разі, коли чисельність населення спроможної територіальної громади в зоні віддаленості від потенційного адміністративного центру більш як 20 кілометрів становить не більш як 10 відсотків загальної чисельності населення такої громади. Така відстань може бути зменшена у разі відсутності доріг з твердим покриттям чи особливостей рельєфу, що унеможливлює сполучення (ріки без мостів, гори).

Зони доступності потенційних адміністративних центрів спроможних територіальних громад визначаються з урахуванням доступності послуг у відповідних сферах, зокрема часу прибуття для надання швидкої медичної допомоги у невідкладних випадках та пожежної допомоги, що не має перевищувати 30 хвилин.

Позивачі також вказують, що території Гаврилівської, Козацької та Петрівської сільських територіальних громад не мають нерозривної території з іншими територіальними громадами та знаходяться на значній відстані від них, чим порушено вимоги п. 2 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Території Гаврилівської, Козацької та Петрівської сільських рад історично входили до Биківської та Новобасанської волості Новобасанського району, тому позивачі вважають, що при об'єднанні відповідних територіальних громад в Бобровицьку міську територіальну громаду не були дотримані умови, закріплені в п. 4 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Враховуючи викладене, позивачі посилаються на те, що голова Чернігівської ОДА, під час прийняття оскаржуваного розпорядження, грубо порушив вимоги вказаних норм законодавчих та нормативно-правових актів, щодо порядку надання та затвердження висновку, що в свою чергу призвело та може призвести до подальшого порушення прав позивачів, як членів відповідних об'єднаних територіальних громад.

ОСОБА_3 у судове засідання не з'явився, надав до суду заяву в якій просив справу розглянути без його участі, позовні вимоги підтримав.

ОСОБА_1 у судовому засіданні позовні вимоги підтримав у повному обсязі та просив суд їх задовольнити, посилаючись на обставини, викладені в позовній заяві.

Представник Чернігівської ОДА в судовому засіданні заперечував проти позовних вимог та просив у їх задоволенні відмовити, посилаючись на те, що Закон України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» уповноважує облдержадміністрацію протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад підготувати відповідний висновок щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України. Для реалізації таких повноважень закон не наділяє облдержадміністрацію повноваженнями встановлювати факти та обставини, так само як і перевіряти законність процедури об'єднання.

Надання висновку облдержадміністрацію являє собою аналіз поданого проекту на наявність у ньому відповідних складових: переліку територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Представник відповідача зазначив, що поданий на затвердження проект висновку містив всі вищевказані складові. Жодної інформації щодо незаконності (невідповідності рішень) Конституції та законам України на момент підготовки висновку в Чернігівської ОДА не було, будь-які підстави щодо відмови у наданні позитивного висновку були відсутні.

Таким чином, відповідач вказав, що видаючи оскаржуване розпорядження від 04.05.2017 №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад», обласна державна адміністрація діяла на підставі, у межах повноважень, та у встановлений Конституцією та законами України спосіб.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, заслухавши пояснення позивача та представника відповідача, з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд вважає, що позов не підлягає задоволенню повністю з наступних підстав.

28.04.2017 до Чернігівської ОДА надійшло подання від виконавчого комітету Бобровицької міської ради Чернігівської області, з проханням надати висновок щодо відповідності Конституції та законам України рішень територіальних громад Бобровицької міської ради, Браницької сільської ради, Бригинцівської сільської ради, Гаврилівської сільської ради, Горбачівської сільської ради, Кобижчанської сільської ради, Козацької сільської ради, Марковецької сільської ради, Озярянської сільської ради, Олександрівської сільської ради, Осокорівської сільської ради, Петрівської сільської ради, Пісківської сільської ради, Рудьківської сільської ради, Свидовецької сільської ради, Старобасанської сільської ради, Сухинської сільської ради, Щаснівської сільської ради, Ярославської сільської ради про добровільне об'єднання в одну територіальну громаду, з центром у м. Бобровиця - Бобровицьку міську територіальну громаду, підготовлених робочою групою. Доданого проекту були додані примірники рішень відповідних рад (а.с. 37-75).

Розпорядженням голови Чернігівської ОДА від 04.05.2017 №215 затверджено висновок Чернігівської ОДА щодо відповідності Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (а.с. 35-36).

Вважаючи вказане розпорядження протиправним та таким, що підлягає скасуванню позивачі звернулись до суду за захистом своїх прав.

Даючи правову оцінку обставинам вказаної справи, суд зважає на наступне.

Відповідно до статті 6 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

Територіальні громади в порядку, встановленому законом, можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову.

Територіальні громади села, селища, міста, що добровільно об'єдналися в одну територіальну громаду, можуть вийти із складу об'єднаної територіальної громади в порядку, визначеному законом.

Відносини, що виникають у процесі добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулюються Законом України від 05.02.2015 № 157-VIII «Про добровільне об'єднання територіальних громад» (далі - Закон № 157-VIII).

Стаття 2 Закону №157-VIII визначає принципи добровільного об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст: конституційності та законності; добровільності; економічної ефективності; державної підтримки; повсюдності місцевого самоврядування; прозорості та відкритості; відповідальності.

Згідно частини першої статті 4 Закону № 157-VIII, добровільне об'єднання територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов:

1) у складі об'єднаної територіальної громади не може існувати іншої територіальної громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування;

2) територія об'єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об'єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територіальних громад, що об'єдналися;

3) об'єднана територіальна громада має бути розташована в межах території Автономної Республіки Крим, однієї області;

4) при прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади;

5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об'єднання.

Адміністративним центром об'єднаної територіальної громади визначається населений пункт (село, селище, місто), який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об'єднаної територіальної громади (ч. 2 ст. 4 Закону № 157-VIII).

Порядок підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад регулюється статтею 6 Закону №157-VIII, відповідно до якої сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об'єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.

Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об'єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.

У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об'єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об'єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад та інформує про це Верховну Раду Автономної Республіки Крим, Раду міністрів Автономної Республіки Крим, відповідні обласну раду, обласну державну адміністрацію.

Спільна робоча група формується з однакової кількості представників від кожної територіальної громади, що об'єднується.

Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об'єднання територіальних громад.

Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Підготовка рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад визначено статтею 7 Закону №157-VIII.

Так, проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад повинні, зокрема, містити: 1) перелік територіальних громад, що об'єднуються, із зазначенням відповідних населених пунктів; 2) визначення адміністративного центру об'єднаної територіальної громади та її найменування; 3) план організаційних заходів щодо добровільного об'єднання територіальних громад.

Сільські, селищні, міські голови забезпечують протягом 60 днів проведення обов'язкового громадського обговорення (громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю) підготовлених спільною робочою групою проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, за результатами якого сільські, селищні, міські голови вносять питання про його схвалення на розгляд сільських, селищних, міських рад.

Питання про схвалення проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад розглядається сільськими, селищними, міськими радами протягом 30 днів з дня його внесення на їх розгляд та з врахуванням результатів громадського обговорення.

Схвалені сільськими, селищними, міськими радами проекти рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад у п'ятиденний строк подаються Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній державній адміністрації для надання висновку щодо відповідності цього проекту Конституції та законам України.

Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація протягом 10 робочих днів з дня отримання проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад готує відповідний висновок, що затверджується постановою Ради міністрів Автономної Республіки Крим, розпорядженням голови обласної державної адміністрації.

У разі відповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України сільські, селищні, міські ради приймають рішення про добровільне об'єднання територіальних громад або про проведення місцевого референдуму щодо підтримки об'єднання територіальних громад.

У разі встановлення невідповідності проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад Конституції та законам України Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласна державна адміністрація повертає його на доопрацювання у порядку, встановленому цим Законом.

Таким чином, надходження проекту рішення щодо добровільного об'єднання територіальних громад покладає на голову обласної державної адміністрації обов'язки відповідно до норм Закону № 157-VIII, які повинні ним виконуватися на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією та законами України.

Судом встановлено, що після надходження проектів рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад, відповідачем були вчинені дії, передбачені статтею 7 Закону №157-VIII, зокрема, розглянуто документи та підготовлено висновок на відповідність Конституції та законам України проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад», який затверджено розпорядженням голови Чернігівської ОДА від 04.05.2017 №215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад».

Водночас, зазначені норми закону не зобов'язують та не наділяють повноваженнями голову обласної державної адміністрації встановлювати факти та обставини, перевіряти законність процедури об'єднання, порушень щодо проведення сесій чи громадських обговорень.

Разом з тим, на момент підготовки висновку в Чернігівської ОДА та час прийняття оскаржуваного розпорядження, не було жодної інформації щодо порушення законодавства України при прийнятті рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад», тому будь-які підстави щодо відмови у наданні позитивного висновку були відсутні.

Статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи вищевикладене, суд приходить до висновку, що головою Чернігівської ОДА, на виконання покладених на нього законом обов'язків, правомірно винесено розпорядження від 04.05.2017 № 215 «Про затвердження висновку щодо відповідності проектів рішень про добровільне об'єднання територіальних громад».

При вирішенні даної справи судом були враховані положення частини 3 статті 2, частини 1 статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до статті 86 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Згідно частини 1 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Частиною 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Належних і достатніх доказів, які б підтверджували протиправність оскаржуваного розпорядження позивачами суду не надано, натомість, відповідач, як суб'єкт владних повноважень, довів правомірність прийняття розпорядження від 04.05.2017 № 215, яким затверджено висновок Чернігівської ОДА щодо відповідності Конституції та законам України, проектів рішень Бобровицької міської, Браницької, Бригинцівської, Гаврилівської, Горбачівської, Кобижчанської, Козацької, Марковецької, Озерянської, Олександрівської, Осокорівської, Петрівської, Пісківської, Рудьківської, Свидовецької, Старобасанської, Сухинської, Щаснівської, Ярославської сільських рад Бобровицького району Чернігівської області «Про добровільне об'єднання територіальних громад».

Відтак, враховуючи встановлені судом обставини справи та наведені положення чинного законодавства, суд приходить до висновку, що вимоги позивачів не підлягають задоволенню.

У разі відмови у задоволенні позову розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 122, 158 - 163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

У задоволенні адміністративного позову ОСОБА_3, ОСОБА_1 відмовити повністю.

Постанова суду набирає законної сили в порядку статей 167,186 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання її копії.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

Суддя В.І. Д'яков