Ухвала суду № 67092355, 06.06.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"06" червня 2017 р. м. Київ К/800/2819/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_4 до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області про скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу та моральної шкоди за касаційною скаргою ОСОБА_4 на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2016 року,

в с т а н о в и л а :

У вересні 2015 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області, в якому просив: визнати неправомірним та скасувати наказ начальника Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області від 11 вересня 2015 року № 81-0; поновити ОСОБА_4 на посаді начальника відділу охорони водних біоресурсів Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області; стягнути з відповідача на його користь середній заробіток за весь час вимушеного прогулу та 8000 грн. моральної шкоди.

В обґрунтування позовних вимог зазначив, що його звільнення з державної служби є незаконним, оскільки під час проходження державної служби він не допускав порушень, які могли б стати підставою для його звільнення за порушення Присяги державного службовця. При цьому, висновки про наявність в діях позивача порушень, які на думку відповідача, свідчать про порушення ним Присяги державного службовця, є надуманими та обумовлені упередженим ставленням до нього керівника Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області.

Крім того вказує, що відповідачем було допущено порушення порядку його звільнення, оскільки з актом про результати службової перевірки позивача ознайомлено не було, постанови суду про визнання ОСОБА_4 винним в вчиненні корупційного правопорушення немає.

Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2016 року, позивачу відмовлено у задоволенні позову.

У касаційній скарзі ОСОБА_4, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. В обґрунтування доводів касаційної скарги вказує, що в акті службового розслідування від 31 серпня 2015 року не зазначено, коли і за яких обставин ОСОБА_4 вчинив дії, які б свідчили про порушення ним Присяги державного службовця. Натомість вказаний акт містить лише загальні фрази, по яким неможливо навіть надати пояснення на їх спростування.

Крім того, судами попередніх інстанцій безпідставно не враховано, що ОСОБА_4 до відповідальності за вчинення корупційного правопорушення або порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» не притягувався, постанови суду про визнання його винним в такому правопорушенні немає.

Перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі у межах доводів касаційної скарги, колегія суддів приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

Згідно статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, тобто таким, що ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Оскаржувані судові рішення вказаним вимогам не відповідають.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 06 лютого 2013 року ОСОБА_4 призначений на посаду начальника відділу охорони водних біоресурсів Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області, що підтверджується наявною у матеріалах справи копією трудової книжки позивача. 06 лютого 2013 року ОСОБА_4 прийняв Присягу державного службовця.

18 серпня 2015 року на адресу начальника Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області надійшло подання Управління служби безпеки України в Полтавській області від 18 серпня 2015 року № 14/279-134 для вжиття відповідних заходів, у якому відповідача проінформовано про виявлення фактів неналежного виконання службових обов'язків працівниками Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області, зокрема, ОСОБА_4

У вказаному поданні повідомлено, що за наявними даними ОСОБА_4 та ОСОБА_6 за попередньою змовою з корисливих мотивів не вживають відповідних заходів по виявленню рибалок, які займаються рибальством забороненими методами - «бракон'єрів» на території Кременчуцького, Кобеляцького, Козельщинського районів та міста Комсомольська Полтавської області. Крім того, ОСОБА_4 та ОСОБА_6 створюють умови для рибних господарств, які здійснюють промисловий вилов риби в акваторії Дніпродзержинського водосховища, для вилову певних видів риби у кількості, яка перевищує встановлену законодавством норму (квоту).

Наказом начальника Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області від 18 серпня 2015 року «Про проведення службового розслідування» доручено у строк з 25 серпня 2015 року по 04 вересня 2015 року провести службове розслідування стосовно ОСОБА_4 та затверджено склад комісії для проведення службового розслідування.

31 серпня 2015 року комісією з проведення службового розслідування складено акт № 2 про відмову від надання пояснень, де зафіксовано, що станом на 31 серпня 2015 року ОСОБА_4 не надав комісії письмових пояснень, що стосуються службового розслідування.

За наслідками проведеного службового розслідування комісією 31 серпня 2015 року складено акт проведення службового розслідування, який затверджений в цей же день начальником управління «Полтаварибоохорона».

Так, в ході службового розслідування встановлено, що начальник відділу охорони водних біоресурсів ОСОБА_4 та начальник відділу оперативної роботи ОСОБА_6, використовуючи своє службове становище, у відповідності до займаних ними посад, у зоні відповідальності Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області систематично порушували закони України, які регламентують боротьбу з корупцією, Закон України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» у частині, що стосується контролю та нагляду в сфері рибного господарства та інших законодавчих актів, які тим чи іншим способом регулюють роботу органів рибоохорони Державного агентства рибного господарства України.

Зокрема встановлено, що ОСОБА_4, використовуючи свій вплив, у відповідності до займаної посади, створював умови для отримання грошових винагород від користувачів, інспекторського складу Полтаварибоохорона та від громадян, які займались незаконним вилученням водних біоресурсів на Дніпродзержинському водосховищі у зоні відповідальності Полтаварибоохорони.

За результатами проведеного розслідування запропоновано за скоєння вчинків проти інтересів Полтаварибоохорони, як територіального органу виконавчої влади, які суперечать покладеним на нього обов'язкам, підривають довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження Полтаварибоохорони, як державного органу, начальника відділу охорони водних біоресурсів ОСОБА_4 звільнити з роботи за порушення Присяги державного службовця відповідно до пункту 6 статті 30 Закону України «Про державну службу».

Наказом Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області № 73/1-0 від 31 серпня 2015 року «Про звільнення ОСОБА_4.» звільнено ОСОБА_4 з посади начальника відділу охорони водних біоресурсів Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області за порушення Присяги державного службовця відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 закону України «Про державну службу», після закінчення терміну перебування на лікарняному, припинивши державну службу.

Згідно протоколу проведення щотижневої наради Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області від 31 серпня 2015 року № 27 начальник Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області зачитав наказ про звільнення ОСОБА_4 у зв'язку з порушенням Присяги державного службовця та запропонував позивачу письмово ознайомитися із вказаним наказом.

В той же час, ОСОБА_4 повідомив, що перебуває на лікарняному з 28 серпня 2015 року та відмовляється від підпису, після чого залишив кабінет керівника. У зв'язку із зазначеним на нараді вирішено вважати ОСОБА_4 таким, що ознайомлений із вказаним наказом та скласти акт про відмову від його підпису.

Наказом Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області № 81-0 від 11 вересня 2015 року «Про звільнення ОСОБА_4.» звільнено з 11 вересня 2015 року ОСОБА_4 з посади начальника відділу охорони водних біоресурсів Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області за порушення Присяги державного службовця відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 закону України «Про державну службу».

Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що враховуючи характер правопорушення та обставини, за яких його вчинено, відповідачем правомірно було застосовано до ОСОБА_4 дисциплінарне стягнення у вигляді припинення перебування на державній службі відповідно до пункту 6 частини 1 статті 30 Закону України «Про державну службу» за порушення Присяги державних службовців.

Проте повністю погодитись з висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів не може та вважає їх передчасними.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 року №3723-XII (чинного на час виникнення спірних правовідносин; далі Закон № 3723-ХІІ) державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

Відповідно до частини 1 статті 14 Закону № 3723-ХІІ за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює, до державного службовця застосовуються дисциплінарні стягнення.

Частиною 2 цієї статті передбачено, що до службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу, як попередження про неповну службову відповідність і затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

В силу статті 147 Кодексу законів про працю за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: 1) догана; 2) звільнення. Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 30 Закону № 3723-ХІІ крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, державна служба припиняється у разі відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 цього Закону.

Текст Присяги наведено у частині 2 статті 17 вказаного Закону: "Повністю усвідомлюючи свою високу відповідальність, урочисто присягаю, що буду вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки".

Аналізуючи текст Присяги, можна дійти висновку, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недотримання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) норм, а дисциплінарне правопорушення пов'язується лише з порушенням правових вимог щодо проходження публічної служби.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Передумовою такого звільнення є ретельне службове розслідування, порядок проведення якого регулюється Інструкцією. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення може бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, які є санкціями різних рівнів відповідальності й не можуть застосовуватися як альтернативні. Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

До таких висновків дійшов Верховний Суд України у постановах від 21 травня 2013 року у справі № 21-403а12, від 04 червня 2013 року у справі № 21-167а13 та від 24 червня 2014 року у справі № 21-107а14.

Згідно з пунктом 8 Порядку проведення службового розслідування стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 червня 2000 року № 950, в акті службового розслідування зазначаються висновки службового розслідування, обґрунтовані пропозиції щодо усунення виявлених порушень та притягнення у разі необхідності винних осіб до відповідальності. У разі прийняття рішення щодо притягнення особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, до відповідальності комісія пропонує вид дисциплінарного стягнення, передбаченого законодавством.

Як вбачається з матеріалів справи, надаючи оцінку спірним правовідносинам, суди виходили з наявності достатніх підстав для звільнення позивача з посади начальника відділу охорони водних біоресурсів Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області за порушення Присяги державного службовця з огляду на висновки акту службового розслідування від 31 серпня 2015 року.

Однак, приймаючи оскаржувані рішення, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на те, що ані наказ Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства в Полтавській області № 81-0 від 11 вересня 2015 року «Про звільнення ОСОБА_4.», ані акт службового розслідування від 31 серпня 2015 року не конкретизують вчинені позивачем порушення, які можна кваліфікувати як порушення Присяги державного службовця.

При цьому неможливість застосування щодо позивача положень Кодексу законів про працю України та статті 14 Закону № 3723-ХІІ відповідачем не мотивовано.

Враховуючи те, що в акті службового розслідування від 31 серпня 2015 року вказано, що позивач порушив Присягу державного службовця внаслідок недодержання ним законів України, які регламентують боротьбу з корупцією, Закону України «Про рибне господарство, промислове рибальство та охорону водних біоресурсів» у частині, що стосується контролю та нагляду в сфері рибного господарства та інших законодавчих актів, які тим чи іншим способом регулюють роботу органів рибоохорони Державного агентства рибного господарства України, колегія суддів вважає, що припинення державної служби за цих обставин не передбачено законодавством, яке було застосовано відповідачем.

Разом з тим, застосувавши положення пункту 6 частини 1 статті 30 Закону № 3723-ХІІ (порушення Присяги) за вчинення дій, які кваліфіковані як неналежне (несумлінне) виконання ОСОБА_4 своїх посадових обов'язків, тобто є порушенням службової дисципліни відповідно до визначення Кодексу законів про працю України та статті 14 Закону № 3723-ХІІ, відповідач позбавив позивача права на належний захист своїх законних прав та інтересів відповідно до положень законодавства про працю України.

Зазначені обставини судами першої та апеляційної інстанцій належним чином не з'ясовані.

Не встановлення в судовому процесі зазначених вище обставин як таких, що мають суттєве значення у справі, призвело до передчасних та необґрунтованих належним чином висновків щодо прав і обов'язків сторін у даному спорі, та відповідно до положень частини 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для скасування ухвалених у справі судових рішень.

Згідно частини 1 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Частиною 2 статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

За таких обставин, коли судами першої та апеляційної інстанцій допущено порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Під час нового судового розгляду справи судам необхідно врахувати викладене, повно та об'єктивно дослідити обставини справи, дати їм належну юридичну оцінку, в залежності від встановленого, правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права та ухвалити законне і обґрунтоване рішення.

Керуючись статтями 220, 222, 223, 227, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу ОСОБА_4 задовольнити.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 27 жовтня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, оскарженню не підлягає.

Головуючий: Я.Л. Іваненко

Судді: М.М. Заїка

М.І. Мойсюк