Ухвала суду № 66745522, 23.05.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

23 травня 2017 року м. Київ К/800/3364/17

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого Кравцова О.В.,

суддів Єрьоміна А.В.,

Калашнікова О.В.,

розглянувши в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року у справі за позовом Публічного акціонерного товариства «Укрнафта» до Кабінету Міністрів України про визнання незаконним та скасування постанови в частині, -

ВСТАНОВИВ:

У жовтні 2016 року Публічне акціонерне товариство «Укрнафта» (надалі - позивач, ПАТ «Укрнафта», Товариство) звернулося до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (надалі - відповідач, КМ України) в якому просило:

- визнати незаконною та скасувати постанову КМ України від 6 квітня 2016 року № 277 «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 594 і 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» щодо внесення змін до пункту 10 Порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 594 в частині слів «наявності у претендента боргу зі сплати податків та загальнообов'язкових платежів станом на останній звітний період»;

- визнати незаконною та скасувати постанову КМ України від 6 квітня 2016 року № 277 «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 594 і 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» щодо внесення змін до пункту 15 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМ України від 30 травня 2011 року № 615, в частині слів «наявності у заявника боргу зі сплати загальнодержавних податків та зборів станом на останній звітний період» та пункту 19 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою КМ України від 30 травня 2011 року № 615, в частині слів «наявність у заявника боргу зі сплати загальнодержавних податків та зборів станом на останній звітний період»; пункту 22 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №615, в частині слів « 3) наявності заборгованості зі сплати загальнодержавних податків та зборів»;

- зобов'язати відповідача опублікувати резолютивну частину рішення суду у виданні, в якому було офіційно оприлюднено постанову Кабінету Міністрів України від 6 квітня 2016 року № 277 «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 594 і 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України».

Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 листопада 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі.

Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просив судові рішення скасувати, прийняти нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі .

Позивачем надіслані заперечення на касаційну скаргу, в яких він просив скаргу залишити без задоволення, а рішення - без змін.

Враховуючи положення частини другої статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), колегія суддів здійснює перегляд судових рішень в межах касаційної скарги.

Заслухавши доповідь судді, перевіривши доводи касаційної скарги та матеріали справи, колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що постановою Кабінету Міністрів України від 6 квітня 2016 року № 277 «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року №594 і 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» (далі - Постанова №277) внесені зміни, зокрема, до п. п. 15, 19, 22 Порядку №615 та до п. 10 Порядку №594.

Постановою № 277 розширено перелік підстав для відмови надрокористувачу у продовження строку дії спеціального дозволу (п. 15 Порядку №615), наданні такого дозволу (п. 19 Порядку №615) та зупинення дії спеціального дозволу (п. 22 Порядку №615), а саме, зокрема, наявність у заявника боргу із сплати загальнодержавних податків та зборів станом на останній звітний період. Аналогічною підставою для відхилення заяви про участь в аукціоні доповнено п. 10 Порядку №594.

Вказана Постанова №277 набрала чинності 12 квітня 2016 року.

У період з вересня 2016 року по листопад 2016 року позивачем були отримані наступні листи Державної служби геології та надр України:

- від 31 серпня 2016 року №15438/13/12-16,

- від 27 жовтня 2016 року №20158/13/12-16,

- від 28 жовтня 2016 року №2025/13/12-16,

- від 28 жовтня 2016 року №20260/13/12-16,

- від 28 жовтня 2016 року №20261/3/12-16.

Даними листами повідомлено, що у зв'язку з наявністю у ПАТ «Укрнафта» податкового боргу, Товариству відмовлено у продовженні строку дії спеціальних дозволів на користування надрами та наданні відповідних дозволів.

Вважаючи безпідставним розширення оскаржуваним нормативним актом підстав для відмови у продовженні дії спеціального дозволу, відмови у його наданні та зупиненні, а також відхилення заяви про участь в аукціоні, позивач звернувся до суду.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що виключно законами можуть встановлюватися підстави для обмеження, тимчасової заборони, зупинення, припинення або відмови у наданні спеціальних дозволів на користування надрами, а тому впровадження таких підстав підзаконними актами Кабінету Міністрів України є недопустимим. Крім того, суд зазначив, що питання притягнення платника податку до відповідальності не може бути врегульовано іншими ніж закони нормативними актами.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується із висновком судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, оскаржуваною постановою було збільшено перелік підстав для обмеження, тимчасової заборони, зупинення, припинення або відмови у наданні спеціальних дозволів на користування надрами.

Статтею 2 Кодексу України про надра (надалі - Кодекс) передбачено, що завданням останнього є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.

Відповідно до частини першої статті 16 Кодексу спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Основні правові, економічні та організаційні засади діяльності нафтогазової галузі України та регулює відносини, пов'язані з особливостями користування нафтогазоносними надрами, видобутком, транспортуванням, зберіганням та використанням нафти, газу та продуктів їх переробки з метою забезпечення енергетичної безпеки України, розвитку конкурентних відносин у нафтогазовій галузі, захисту прав усіх суб'єктів відносин, що виникають у зв'язку з геологічним вивченням нафтогазоносності надр, розробкою родовищ нафти і газу, переробкою нафти і газу, зберіганням, транспортуванням та реалізацією нафти, газу та продуктів їх переробки, споживачів нафти і газу та працівників галузі визначає Закон України від 12 липня 2001 року № 2665-III (надалі - Закон № 2665-III).

Згідно з частиною першою статті 11 Закону № 2665-III користування нафтогазоносними надрами, пошук і розвідка родовищ нафти і газу, їх експлуатація, спорудження та експлуатація підземних сховищ для зберігання нафти і газу здійснюються лише за наявності спеціальних дозволів на користування нафтогазоносними надрами, що надаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, на умовах, визначених чинним законодавством.

Частиною першою статті 14 Закону № 2665-III передбачено, що спеціальні дозволи на користування нафтогазоносними надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.

Отже, до компетенції Кабінету Міністрів України належить питання встановлення порядку проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання.

Крім того, відповідно до статті 56 Кодексу основними вимогами в галузі охорони надр є: забезпечення повного і комплексного геологічного вивчення надр; додержання встановленого законодавством порядку надання надр у користування і недопущення самовільного користування надрами; раціональне вилучення і використання запасів корисних копалин і наявних у них компонентів; недопущення шкідливого впливу робіт, пов'язаних з користуванням надрами, на збереження запасів корисних копалин, гірничих виробок і свердловин, що експлуатуються чи законсервовані, а також підземних споруд; охорона родовищ корисних копалин від затоплення, обводнення, пожеж та інших факторів, що впливають на якість корисних копалин і промислову цінність родовищ або ускладнюють їх розробку; запобігання необгрунтованій та самовільній забудові площ залягання корисних копалин і додержання встановленого законодавством порядку використання цих площ для інших цілей; запобігання забрудненню надр при підземному зберіганні нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захороненні шкідливих речовин і відходів виробництва, скиданні стічних вод; додержання інших вимог, передбачених законодавством про охорону навколишнього природного середовища.

Частиною першою статті 57 Кодексу передбачено, що у разі порушення вимог статті 56 та інших статей цього Кодексу користування надрами може бути обмежено, тимчасово заборонено (зупинено) або припинено центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, або іншим державним органом, уповноваженим на застосування таких заходів реагування, в порядку, встановленому законодавством.

Отже, однією з підстав для обмеження, зупинення або припинення спеціального дозволу на користування надрами є порушення вимог Кодексу.

Відповідно до статті 24 Закону № 2665-III спеціальний дозвіл на користування нафтогазоносними надрами не надається у разі, коли:

не виконані вимоги цього Закону та умови проведення конкурсу;

заявником подано документи з порушенням вимог проведення конкурсу на отримання спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами;

заявником надано недостовірні або неповні відомості про себе.

Таким чином, перелік підстав для відмови у наданні дозволу на користування нафтогазоносними надрами є вичерпним та передбачені саме законом.

Згідно зі статтею 26 Закону № 2665-III передбачено, що дія спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами може бути тимчасово зупинена центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, безпосередньо або за поданням органів державного гірничо-технічного, екологічного і санітарного контролю та органів місцевого самоврядування у разі: порушення користувачем нафтогазоносними надрами або уповноваженим ним виконавцем робіт умов спеціального дозволу на користування нафтогазоносними надрами або угоди про умови користування нафтогазоносними надрами; виникнення внаслідок виконання робіт, пов'язаних з користуванням нафтогазоносними надрами на ділянці, безпосередньої загрози життю чи здоров'ю працівників користувача нафтогазоносними надрами або населення; неодноразового порушення вимог законодавства щодо охорони довкілля і раціонального використання нафтогазоносних надр; виконання на наданій ділянці робіт, не обумовлених спеціальним дозволом на користування нафтогазоносними надрами, крім пошуків і розвідки нових покладів нафти і газу в межах ділянки.

Отже, перелік підстав для зупинення дозволу на користування нафтогазоносними надрами також вичерпний.

Правові та організаційні засади функціонування дозвільної системи у сфері господарської діяльності і встановлює порядок діяльності дозвільних органів, уповноважених видавати документи дозвільного характеру, та адміністраторів визначає Закон України від 6 вересня 2005 року № 2806-IV «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» (надалі - Закон № 2806-IV; в редакції від 10 лютого 2016 року, що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин).

Згідно з частиною першою статті 4 Закону № 2806-IV виключно законами, які регулюють відносини, пов'язані з одержанням документів дозвільного характеру, встановлюються: необхідність одержання документів дозвільного характеру та їх види; дозвільний орган, уповноважений видавати документ дозвільного характеру; платність або безоплатність видачі (переоформлення, анулювання) документа дозвільного характеру; строк видачі документа дозвільного характеру або відмови у його видачі; вичерпний перелік підстав для відмови у видачі, переоформлення, анулювання документа дозвільного характеру; строк дії документа дозвільного характеру або необмеженість строку дії такого документа; перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності; перелік та вимоги до документів, які суб'єкту господарювання необхідно подати для одержання документа дозвільного характеру.

Положеннями частини п'ятої статті 4-1 вказаного Закону № 2806-IV передбачено, що підставами для відмови у видачі документа дозвільного характеру є: подання суб'єктом господарювання неповного пакета документів, необхідних для одержання документа дозвільного характеру, згідно із встановленим вичерпним переліком; виявлення в документах, поданих суб'єктом господарювання, недостовірних відомостей; негативний висновок за результатами проведених експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі документа дозвільного характеру.

Законом можуть встановлюватися інші підстави для відмови у видачі документа дозвільного характеру.

Відмова у видачі документа дозвільного характеру за підставами, не передбаченими законами, не допускається.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України приходить до висновку, що підстави для зупинення, відмови у видачі документа дозвільного характеру визначені виключно у законах України.

Згідно з пунктом 1 частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

Відповідно до частини першої статті 4-1 Закону № 2806-IV порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає, що відповідач не наділений повноваженнями на визначення підстав для видачі або відмови у видачі документів дозвільного характеру, а лише уповноважений встановлювати порядок видачі таких документів.

Таким чином, суди попередніх інстанцій прийшли до правомірного висновку, що приймаючи Постанову №277 та розширюючи перелік підстав для відмови у продовження строку дії спеціальних дозволів, зупинення їх чи відмови у видачі, відповідач вийшов за межі наданих йому повноважень.

Отже, колегія суддів, керуючись частиною першою статті 224 КАС України, приходить до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 220-1, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

У Х В А Л И В:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України залишити без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 11 листопада 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді