Ухвала суду № 66745428, 24.05.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

24 травня 2017 року м. Київ К/800/18668/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі :

Пасічник С.С.,

Стародуба О.П.,

Швеця В.В.,

провівши в порядку касаційного провадження попередній розгляд адміністративної справи за позовом Приватного акціонерного товариства "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" до Державної авіаційної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Українсько-середземноморські авіалінії" про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2016р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2016р.,

В С Т А Н О В И Л А :

В січні 2016 року Приватне акціонерне товариство "Авіакомпанія "Міжнародні Авіалінії України" звернулось до суду з позовом до Державної авіаційної служби України, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю "Українсько-середземноморські авіалінії" (залучена до участі у справі протокольною ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23.03.2016р.) про визнання протиправною бездіяльності Державної авіаційної служби України в особі комісії з розгляду питань щодо прав на експлуатацію повітряних ліній по ухиленню від прийняття рішення за наслідками розгляду його заяви про надання права на експлуатацію повітряної лінії Київ-Шираз (Ісламська Республіка Іран) - Київ на виконання регулярних міжнародних повітряних перевезень, що оформлена листом від 17.12.2015р. №01-17-388; зобов'язання Державної авіаційної служби України в особі комісії з розгляду питань щодо прав на експлуатацію повітряних ліній прийняти рішення за наслідками розгляду його заяви про надання права на експлуатацію повітряної лінії Київ-Шираз (Ісламська Республіка Іран) - Київ на виконання регулярних міжнародних повітряних перевезень, що оформлена листом від 17.12.2015р. №01-17-388.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2016р., залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2016р., позов задоволено.

Не погоджуючись з прийнятими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального і процесуального права, просив рішення судів скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.

Відповідно до ч.2 ст.220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.

Обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судами встановлено, що ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" є суб'єктом господарювання, який здійснює діяльність у галузі надання послуг із перевезення пасажирів та вантажу повітряним транспортом на підставі ліцензії на надання послуг з перевезення пасажирів, вантажу повітряним транспортом, серії НОМЕР_1, виданої 27.06.2012р. Державіаслужбою України.

17.12.2015р. ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" звернулось до Державіаслужби з заявою про надання права на експлуатацію повітряної лінії Київ - Шираз (Ісламська Республіка Іран) - Київ на виконання регулярних міжнародних повітряних перевезень з/до України із частотою рейсів 3 рейси на тиждень строком з 01.01.2016р. по 01.01.2066р., до якої додало копії полісів з обов'язкового авіаційного страхування відповідальності за шкоду, заподіяну пасажирам, багажу, пошті, вантажу та третім особам (у тому числі згідно з вимогами тих держав, куди будуть виконуватися польоти); членів екіпажу ПС та іншого авіаційного персоналу; ПС; розрахунковий бізнес-план на експлуатацію повітряної лінії; відомості про парк ПС (тип, кількість, пасажиромісткість, державні реєстраційній номери); інформацію щодо обсягу сплачених коштів до Державного бюджету України за останні 12 місяців поспіль, що передували місяцю, у якому подана заява; відомості про осіб, яким належить переважне володіння та фактичний контроль над ПАТ "Авіакомпанія "МАУ".

Вказану заяву Державіаслужбою внесено до порядку денного засідання комісії з розгляду питань щодо прав на експлуатацію повітряних ліній на 29.12.2015р. (з урахуванням усної заяви представника ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" про внесення змін до заяви в частині зменшення запитуваних частот з 3 до 2 рейсів на тиждень).

Результати засідання комісії з розгляду питань щодо прав на експлуатацію повітряних ліній оформлені протоколом №8 від 29.12.2015р., за змістом якого рішення рекомендувати голові Державіаслужби надати ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" право на експлуатацію повітряної лінії Київ - Шираз (Ісламська Республіка Іран) - Київ (частота рейсів: 2 рейси на тиждень) не прийнято (за - 1, проти - 0,утрималось - 6).

Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові основи діяльності в галузі авіації встановлює Повітряний кодекс України (далі - ПК України), який передбачає, що державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України спрямоване на гарантування безпеки авіації, забезпечення інтересів держави, національної безпеки та потреб суспільства і економіки у повітряних перевезеннях та авіаційних роботах.

Так, питання умов виконання повітряних перевезень українським авіаперевізником врегульовано в ст.94 ПК України, частинами 1-4 та 7 якої передбачено, що авіаперевізник зобов'язаний надавати послуги з повітряних перевезень в обсягах і на умовах, передбачених сертифікатом експлуатанта, ліцензією та наданими йому правами на експлуатацію повітряних ліній. Для виконання польотів з перевезення пасажирів, багажу та/або вантажу, пошти за плату та/або за наймом авіаперевізник повинен мати відповідне право на експлуатацію певної повітряної лінії. Право на експлуатацію повітряної лінії надається уповноваженим органом з питань цивільної авіації за письмовою заявою авіаперевізника щодо певних повітряних ліній на виконання: 1) регулярних повітряних перевезень у межах України; 2) регулярних міжнародних повітряних перевезень з/до України; 3) чартерних міжнародних повітряних перевезень з/до України або в межах України, що становлять систематичну серію, не менше одного рейсу на тиждень або не менше трьох рейсів на місяць; 4) авіаційних перевезень в інших державах. Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній та порядок затвердження розкладу руху авіаперевізників встановлюються авіаційними правилами України. Під час надання права на експлуатацію певної повітряної лінії та призначення авіаперевізника враховуються суспільна важливість перевезень та потреби розвитку транспортної системи України.

За змістом частини 8 цієї ж статті уповноважений орган з питань цивільної авіації має право відмовити у наданні права на експлуатацію певної повітряної лінії та призначенні авіаперевізника або обмежити обсяг права на експлуатацію повітряної лінії у разі: 1) наявності обмежень, передбачених міжнародними договорами України або угодами між авіаційними органами влади, а також авіаційними правилами України; 2) потреби досягти рентабельності регулярних повітряних перевезень на повітряних лініях, які вже обслуговуються, за відсутності потреби у збільшенні ємності перевезень; 3) якщо право на виконання регулярних польотів за цією повітряною лінією вже передано іншому авіаперевізнику в рамках виконання зобов'язань, що мають суспільно важливий характер; 4) авіаперевізник не відповідає вимогам міжнародних договорів України та авіаційних правил України або не виконує їх.

Наказом Державної авіаційної служби України від 24.10.2014р. №686 затверджено Авіаційні правила України «Порядок надання і анулювання прав на експлуатацію повітряних ліній» (далі - Авіаційні правила), які визначають процедуру надання, анулювання, відмови у наданні та обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній українським та іноземним авіаперевізникам незалежно від форми власності, внесення змін до документів про права на експлуатацію повітряних ліній.

Пунктами 1.4 - 1.6, 1.8 - 1.10 правил встановлено, що питання щодо надання, анулювання, відмови у наданні, обмеження обсягу прав на експлуатацію повітряних ліній та внесення змін до документів про права на експлуатацію повітряних ліній розглядаються комісією з розгляду питань щодо прав на експлуатацію повітряних ліній (далі - Комісія), яка утворюється наказом Державіаслужби.

У своїй діяльності Комісія керується Конституцією, законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, іншими нормативно-правовими актами, у тому числі цими Авіаційними правилами.

Основною формою роботи Комісії є засідання, яке збирається за рішенням голови Комісії. Голова Комісії повідомляє про час і місце проведення засідання Комісії.

Засідання Комісії проводиться у період з 26 по останнє число кожного місяця (за наявності хоча б однієї заяви або іншого питання, віднесеного до повноважень Комісії) і є правочинним, якщо в ньому беруть участь дві третини її членів.

На засіданні Комісії мають бути розглянуті та прийняті рішення щодо всіх заяв, що надійшли до Державіаслужби до 20 числа місяця, в якому проводиться засідання Комісії.

Порядок денний засідання Комісії та відомості про заяви, які будуть на ньому розглядатися, розміщуються на офіційному сайті Державіаслужби з дотриманням вимог законодавства України не пізніше першого робочого дня після 20 числа місяця, в якому має відбутися таке засідання.

За змістом пунктів 1.13-1.5, 1.17 Авіаційних правил за результатами своєї роботи Комісія приймає вмотивоване рішення, в якому може рекомендувати Голові Державіаслужби: надати право на експлуатацію повітряної лінії; відмовити в наданні права на експлуатацію повітряної лінії; обмежити обсяг прав на експлуатацію повітряної лінії; внести зміни до документа про право на експлуатацію повітряної лінії; анулювати право на експлуатацію повітряної лінії; залишити заяву без розгляду.

Рішення Комісії приймаються відкритим голосуванням та оформлюються протоколом, який підписується всіма присутніми на засіданні членами Комісії та затверджується головою Комісії.

Рішення Комісії вважається прийнятим, якщо за нього проголосувала більшість присутніх на засіданні членів Комісії.

Рішення Комісії може бути оскаржено Голові Державіаслужби протягом 20 днів з дня його затвердження або в судовому порядку.

Відповідно до п.2.13 Авіаційних правил комісія приймає вмотивоване рішення щодо надання права на експлуатацію повітряної лінії, якщо авіаперевізник відповідає вимогам цих Авіаційних правил та відсутні підстави, передбачені частиною восьмою статті 94 Повітряного кодексу України. Комісія приймає вмотивоване рішення про обмеження права на експлуатацію повітряної лінії, якщо є підстави, передбачені пунктами 1, 2 частини восьмої статті 94 Повітряного кодексу України. Комісія приймає вмотивоване рішення про відмову у наданні права на експлуатацію повітряної лінії, якщо є підстави, передбачені пунктами 3, 4 частини восьмої статті 94 Повітряного кодексу України. Комісія приймає вмотивоване рішення щодо залишення заяви без розгляду, якщо авіаперевізником подані не всі документи, які передбачені пунктами 2.8 - 2.10 цього розділу.

Отже, за змістом наведених норм, комісія Державіаслужби повинна розглянути на своєму засіданні кожну заяву авіаперевізників, що подана до 20 числа місяця, й за наслідками їх розгляду зобов'язана прийняти одне з рішень, передбачених п.1.13 Авіаційних правил, при цьому, таке рішення обов'язково має бути вмотивованим.

Проте, як вже вказувалось в цій ухвалі, Комісією з розгляду питань щодо прав на експлуатацію повітряних ліній за наслідками розгляду на засіданні 29.12.2015р. питання рекомендування голові Державіаслужби надати ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" право на експлуатацію повітряної лінії Київ - Шираз (Ісламська Республіка Іран) - Київ (частота рейсів: 2 рейси на тиждень) будь-якого рішення прийнято не було, а тому суди прийшли до правильного висновку, що відповідач фактично ухилився від реалізації наданих йому законом повноважень, чим допустив протиправну бездіяльність.

Разом з тим, судами встановлено, що станом на дату проведення засідання Комісії існували наступні обмеження, передбачені міжнародними договорами України та угодами між авіаційними органами влади України та Ісламської Республіки Іран: з українського боку експлуатувати договірні лінії можуть два авіаперевізники: ТОВ "УС Авіа" та ПАТ "Авіакомпанія "МАУ"; кількість дозволених до експлуатації даними авіаперевізниками частот складає 14 рейсів на тиждень.

При цьому, ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" мало право здійснювати 7 рейсів на тиждень за маршрутами між Україною та Ісламською Республікою Іран, а ТОВ "УС Авіа" - 4 рейси на тиждень, тобто, нерозподіленими (вільними) залишалися 3 рейси на тиждень (у даній справі позивач просив надати йому дозвіл на використання лише двох таких рейсів).

Посилання ж відповідача на те, що, зобов'язавши його прийняти рішення за наслідками розгляду заяви ПАТ "Авіакомпанія "МАУ" про надання права на експлуатацію повітряної лінії Київ-Шираз (Ісламська Республіка Іран) - Київ на виконання регулярних міжнародних повітряних перевезень, що оформлена листом від 17.12.2015р. №01-17-388, суди фактично втрутились в його дискреційні повноваження, не заслуговують на увагу, оскільки вищевказана позовна вимога спрямована не на втручання в дискреційні повноваження відповідача, а на забезпечення належного виконання ним своїх обов'язків, передбачених ПК України та Авіаційними правилами, й, до того ж, узгоджується з приписами ст.162 КАС України, яка регулює питання повноваження суду при вирішенні справи.

Крім того, як зазначив Європейський суд з прав людини в рішенні Олссон проти Швеції від 24.03.1988р., запорукою вірного застосування дискреційних повноважень є високий рівень правової культури державних службовців. Обсяг цих повноважень суб'єкта владних повноважень повинен мати чіткі межі застосування, рішення органу має бути визнано протиправним, у разі, коли істотність порушення процедури потягнуло його неправильність, а за наявністю правової можливості (якщо ідеться про прийняття органом одного з двох рішень надати чи ні певну можливість здійснювати певні дій) суди повинні відновлювати порушене право шляхом зобов'язання суб'єкта владних повноважень (у тому числі колегіальний орган) прийняти конкретне рішення про надання можливості, якщо відмова визнана неправомірною, а інших підстав для відмови не вбачається.

У вказаному судовому рішенні також зазначено, що серед вимог, які суд визначив як такі, що випливають з фрази "передбачено законом", є наступні:

- будь-яка норма не може вважатися "законом", якщо вона не сформульована з достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити з часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в даних обставинах, наслідки, які може спричинити за собою конкретну дію;

- фраза "передбачено законом" не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципу верховенства права. У внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічної влади у здійснення прав;

- закон, який передбачає дискреційні повноваження, сам по собі не є несумісним з вимогами передбачуваності за умови, що дискреційні повноваження та спосіб їх здійснення вказані з достатньою ясністю для того, щоб з урахуванням правомірності мети зазначених заходів забезпечити індивіду належний захист від свавільного втручання влади.

Втручання повинно бути зумовлено досягненням правомірної цілі.

Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про допущення Державною авіаційною службою України в особі комісії з розгляду питань щодо прав на експлуатацію повітряних ліній при ухиленні від прийняття рішення за наслідками розгляду заяви позивача про надання права на експлуатацію повітряної лінії Київ-Шираз (Ісламська Республіка Іран) - Київ на виконання регулярних міжнародних повітряних перевезень протиправної бездіяльності та зобов'язання її розглянути таку заяву й прийняти за наслідками її розгляду відповідне рішення, а отже й про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Відповідно до ч.3 ст.220-1 КАС України суд касаційної інстанції відхиляє касаційну скаргу і залишає рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судових рішень.

Доводи ж касаційної скарги не дають підстав для висновку про прийняття судами за наслідками розгляду даної справи неправильних рішень, а тому підстав для скасування останніх колегія суддів не вбачає.

Керуючись статтями 210, 220, 220-1, 223, 224, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України відхилити, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 15.04.2016р. та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 14.06.2016р. залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили в порядку статті 254 КАС України і може бути переглянута Верховним Судом України в порядку та строки, передбачені главою 3 розділу IV КАС України.

Судді: Пасічник С.С.

Стародуб О.П.

Швець В.В.