Постанова № 66744364, 25.05.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа: № 826/6646/16 Головуючий у 1-й інстанції: Арсірій Р.О.

Суддя-доповідач: Грибан І.О.

ПОСТАНОВА

Іменем України

25 травня 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючий-суддя Грибан І.О.

судді Беспалов О.О., Парінов А.Б.

за участі :

секретар с/з Кузик М.А.

пр-к апелянта ОСОБА_3, ОСОБА_4

ОСОБА_5

позивач ОСОБА_6

пр-к позивача ОСОБА_7

розглянув у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Національного банку України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2017 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_6 до Національного банку України про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку,

УСТАНОВИВ:

Позивач звернувся в суд з позовом до Національного банку України, в якому просив:

- визнати протиправним та скасувати наказ Національного банку України від 31 березня 2016 року №1433-к, яким ОСОБА_6 було звільнено з посади директора Центрального сховища Національного банку України з роботи 01 квітня 2016 року за порушення Присяги державного службовця;

- зобов'язати Національний банк України поновити ОСОБА_6 на посаді директора Центрального сховища Національного банку України;

- зобов'язати Національний банк України виплатити ОСОБА_6 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2017 року позовні вимоги задоволено.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, вказуючи на порушення судом першої інстанції вимог процесуального та матеріального права, просять скасувати вказану постанову та ухвалити рішення, яким відмовити позивачу в задоволенні позовних вимог.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає до задоволення частково з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено, що ОСОБА_6 було призначено на посаду директора Центрального сховища Національного банку України згідно наказу 1904-к від 27.03.2015.

02.04.2015 позивачем було прийнято присягу державного службовця.

Наказом Національного банку України від 31.03.2016 № 1433-к ОСОБА_6 - директора Центрального сховища Національного банку України звільнено з роботи 01 квітня 2016 року за порушення Присяги державного службовця (п.6 ст. 30 Закону України "Про державну службу").

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції вважав їх обґрунтованими та такими, що підлягають задоволенню, оскільки звільнення позивача відбулося з порушенням чинного законодавства.

З такими висновками суду першої інстанції колегія суддів погоджується, виходячи з наступного.

Порядок проходження державної служби, особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців на час виникнення спірних правовідносин врегульовано Законом України від 16 грудня 1993 року №3723-ХІІ «Про державну службу» (далі - Закон № 3723), а в частині, що не врегульована цим Законом - законодавством про працю України.

Так, відповідно до ст. 5 Закону України «Про державну службу України» державний службовець повинен: сумлінно виконувати свої службові обов'язки; шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, дотримуватися високої культури спілкування; не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам державної служби чи негативно вплинути на репутацію державного службовця.

Основні обов'язки державного службовця передбачені ст. 10 зазначеного Закону: додержання Конституції України та інших актів законодавства України; забезпечення ефективної роботи та виконання завдань державних органів відповідно до їх компетенції; недопущення порушень прав і свобод людини та громадянина; безпосереднє виконання покладених на них службових обов'язків, своєчасне і точне виконання рішень державних органів чи посадових осіб, розпоряджень і вказівок своїх керівників; збереження державної таємниці, інформації про громадян, що стала їм відома під час виконання обов'язків державної служби, а також іншої інформації, яка згідно з законодавством не підлягає розголошенню; постійне вдосконалення організації своєї роботи і підвищення професійної кваліфікації; сумлінне виконання своїх службових обов'язків, ініціатива і творчість в роботі.

Згідно ч. 2 ст. 11 Закону України «Про державну службу» конкретні обов'язки та права державних службовців визначаються на основі типових кваліфікаційних характеристик і відображаються у посадових положеннях та інструкціях, що затверджуються керівниками відповідних державних органів у межах закону та їх компетенції.

Відповідно до статті 14 Закону №3723-ХІІ дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов'язаних з проходженням державної служби, а також за вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює.

До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу:

- попередження про неповну службову відповідність;

- затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

Статтею 30 Закону України «Про державну службу» передбачено, що державна служба може бути припинена у разі: порушення умов реалізації права на державну службу; недотримання пов'язаних із проходженням державної служби вимог, передбачених статтею 16 Закону України «Про державну службу»; досягнення державним службовцем граничного віку проходження державної служби; відставки державних службовців, які займають посади першої або другої категорії; виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню державного службовця на державній службі; відмови державного службовця від прийняття або порушення Присяги, передбаченої статтею 17 Закону України «Про державну службу»; неподання або подання державним службовцем неправдивих відомостей щодо його доходів, передбачених статтею 13 Закону України «Про державну службу».

При цьому в пункті 6 частини першої статті 30 України «Про державну службу» визначено не окремий вид відповідальності державних службовців за порушення Присяги, а спеціальну підставу для припинення державної служби, що відбувається у формі звільнення.

Відповідно до частини другої статті 17 Закону України «Про державну службу» присяга державного службовця полягає у обов'язку вірно служити народові України, суворо дотримувати Конституції та законів України, сприяти втіленню їх у життя, зміцнювати їх авторитет, охороняти права, свободи і законні інтереси громадян, з гідністю нести високе звання державного службовця, сумлінно виконувати свої обов'язки.

З тексту Присяги вбачається, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. Тому, складаючи Присягу, державний службовець покладає на себе не тільки певні службові зобов'язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.

Присяга має правову природу одностороннього, індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов'язання державного службовця (мотивувальна частина Рішення Конституційного Суду України від 11.03.2011 №2-рп/2011).

У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Присяга державного службовця передбачає зобов'язання виконувати обов'язки сумлінно. Порушення Присяги ? це несумлінне, недобросовісне виконання обов'язків державного службовця. Про несумлінність дій (бездіяльності) державного службовця свідчить невиконання обов'язків умисно або внаслідок недбалого ставлення до них.

Отже, звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Тобто звільнення за порушення присяги має застосовуватися за конкретні надзвичайно тяжкі проступки, як за фактом їх вчинення, так і за наслідками, до яких вони призводять.

Передумовою звільнення державного службовця за вчинення дисциплінарного правопорушення, пов'язаного зі здійсненням службової діяльності, з підстави припинення державної служби за порушення Присяги мають бути порушення, встановлені внаслідок ретельного службового розслідування. При цьому необхідно враховувати, що наслідком вчинення дисциплінарного правопорушення можуть бути припинення державної служби за порушення Присяги або звільнення, які є санкціями різних рівнів відповідальності і не можуть застосовуватись як альтернативні.

Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Припинення державної служби за порушення Присяги є найсуворішою санкцією відповідальності державного службовця, який вчинив діяння, несумісне з посадою. Тому рівень юридичних гарантій захисту прав зазначеної особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності має бути не меншим, ніж під час звільнення з державної служби за вчинення дисциплінарного правопорушення, з дотриманням порядку та строків притягнення до дисциплінарної відповідальності.

Верховний Суд України неодноразово, аналізуючи текст Присяги державних службовців, зазначав, що в основі поведінки державного службовця закладені етичні, правові та службово-дисциплінарні норми поведінки, недодержання яких утворює факт порушення Присяги. У зв'язку з цим як порушення Присяги слід розуміти скоєння державним службовцем проступку (вчинку) проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.

Тобто, як порушення Присяги, так і дисциплінарне правопорушення можуть бути наслідком недодержання, порушення державним службовцем як правових, так і етичних (моральних) засад проходження публічної служби.

Таким чином, припинення державної служби у зв'язку з порушенням Присяги та дисциплінарна відповідальність можуть бути наслідком існування схожих фактичних підстав у разі вчинення достатньо близьких за характером одне до одного дисциплінарного або іншого правопорушень. Однак, вони не є ідентичними, а є заходами різних видів відповідальності.

Звільнення за порушення Присяги може мати місце лише тоді, коли державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як до носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги.

Постановою Кабінету Міністрів України № 950 від 13.06.2000 затверджено Порядок проведення службових розслідувань стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (надалі - Порядок № 950), пунктом 1 якого передбачено, що стосовно осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути проведено службове розслідування: у разі невиконання або неналежного виконання ними службових обов'язків, перевищення своїх повноважень, що призвело до людських жертв або заподіяло значну матеріальну чи моральну шкоду громадянинові, державі, підприємству, установі, організації чи об'єднанню громадян.

Пунктами 7, 10 Порядку № 950 передбачено, що особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, стосовно якої проводиться службове розслідування, має право: отримувати інформацію про підстави проведення такого розслідування; надавати усні або письмові пояснення, робити заяви, подавати документи, які мають значення для проведення службового розслідування; звертатися з клопотанням про опитування інших осіб, яким відомі обставини, що досліджуються під час проведення службового розслідування, а також про залучення до матеріалів розслідування додаткових документів, видань, інших матеріальних носіїв інформації стосовно предмета службового розслідування; подавати у письмовій формі зауваження щодо проведення службового розслідування, дій або бездіяльності осіб, які його проводять; звертатися з обґрунтованим клопотанням у письмовій формі до керівника органу державної влади, який приймає рішення щодо складу комісії з проведення службового розслідування, про виведення з її складу осіб, які особисто заінтересовані в результатах такого розслідування. Про прийняте за результатами розгляду клопотання рішення письмово повідомляється особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування.

За результатами розгляду керівник органу державної влади (посадова особа), який прийняв рішення щодо проведення службового розслідування, приймає в десятиденний термін з дати надходження акта службового розслідування відповідне рішення, з яким ознайомлюється особа, стосовно якої проводилося службове розслідування. За матеріалами службового розслідування особа, уповноважена на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, може бути притягнута до відповідальності згідно із законодавством.

З аналізу законодавства щодо порядку притягнення державних службовців до відповідальності за дисциплінарні проступки вбачається, що дисциплінарне провадження передбачає порушення дисциплінарної справи, розслідування обставин проступку, прийняття рішення за наслідками такого розгляду.

Як вбачається з матеріалів справи, наказом Національного банку України від 17.12.2015 № 371-од призначено службове розслідування з метою всебічної перевірки фактів викладених у заявах ОСОБА_10 від 27.10.2015 та 07.12.2015 та створено відповідну комісію.

Відповідно до зазначених заяв, ОСОБА_10 оскаржував дії позивача щодо безпідставного оголошення доган підлеглим працівникам та відмову звільнити його за п.1 ст. 36 КЗпП з виплатою одноразової компенсації.

За результатами службового розслідування комісією складено акт від 15.01.2016, якій містить

наступні обставини щодо порушень позивачем трудового законодавства, а також законодавства з проходження державної служби:

- позивачем, використовуючи надані йому владні повноваження, були створені навмисні перепони щодо звільнення працівника Центрального сховища ОСОБА_10 на підставі п.1 статті 36 Кодексу законів про працю України з одноразовою виплатою, що передбачена постановою Правління Національного банку України від 09.10.2015 №685, які полягали у тому, що позивач видав відповідний наказ про звільнення лише після того, як ОСОБА_10 відкликав з Окружного адміністративного суду м. Києва адміністративний позов про визнання незаконним та скасування наказу Центрального сховища від 24.09.2015 "Про оголошення Догани ОСОБА_10.";

- позивачем, за період його перебування на посаді Директора Центрального сховища, використовуючи надані йому владні повноваження, до працівників було накладено 22 дисциплінарні стягнення у вигляді догани. Як правило, підставами для накладення таких дисциплінарних стягнень слугували матеріали, отримані за результатами проведення службових розслідувань та доповідних записок керівників підрозділів Центрального сховища. Службові розслідування було здійснено з численними порушеннями порядку проведення службового розслідування щодо Державних службовців Національного банку України, затвердженого постановою правління Національного банку України №633 від 30.12.1999;

- неправомірне перерахування коштів на ТОВ "ВО "Фабрика спецодягу";

- Накази Центрального сховища про накладення дисциплінарних стягнень, видані позивачем, використовуючи надані йому владні повноваження, було видано з численними порушеннями прав працівників та без урахування вимог чинного трудового законодавства, оскільки дисциплінарні стягнення накладались без урахування ступеня вини працівників та без жодних документальних пояснень;

- примушування позивачем, використовуючи надані йому владні повноваження, підлеглих йому працівників до написання заяв про звільнення з роботи за власним бажанням без зазначення дат, з причин особистої неприязні;

- позивач, використовуючи надані йому владні повноваження, неодноразово видавав накази, які суперечили актам законодавства, наприклад, наказ Центрального сховища від 22.04.2015 №92 "Про заборону паління" (за порушення якого до працівників застосовувалися дисциплінарні стягнення, наказ Центрального сховища від 19.08.2015 №227 "Про зовнішній вигляд працівників", тощо;

- позивач, використовуючи надані йому владні повноваження неодноразово безпідставно позбавляв працівників Центрального сховища преміальних виплат, без відповідних на те правових підстав;

- позивач, використовуючи надані йому владні повноваження, примушував начальника відділу персоналу, не дивлячись на відсутність відповідних вакансій, прийняти на роботу осіб, перелік яких ним визначено у відповідному списку;

- позивач, використовуючи надані владні повноваження, своїми терміновими вказівками змушував працівників придбавати розхідні матеріали (фарба, будівельні суміші, арматура) за власні кошти.

Досліджучи обґрунтованість викладених в Акті висновків суд першої інстанції встановив, що Акт не містить відомостей щодо конкретних перепон у звільненні ОСОБА_10 Наразі, підставою для видачі ОСОБА_6 наказу про звільнення ОСОБА_10 стала заява останнього від 01.12.2015 про звільнення з 07.12.2015. Звільнено ОСОБА_10 наказом № 327-к від 07.12.2015 з 07.12.2015. Отже, твердження про використання владних повноважень позивача для створення перепон щодо звільнення працівника Центрального сховища ОСОБА_10 є необґрунтоваими.

З приводу доводів відповідача про необґрунтоване використання владних повноважень при накладанні 22 дисциплінарних стягненнь у вигляді догани до підлеглих, то в Акті зазначено загальні обставини застосування у 22 випадках заходів дисциплінарного впливу у вигляді догани, проте оцінку надано лише одному випадку. Інші випадки застосування доган Комісією не досліджувались, підлеглими позивачу працівниками накази про притягнення до дисциплінарної відповідальності не оскаржувалися та не скасовувалися.

Таким чином, доводи щодо безпідставного чи неналежного застосування такого заходу дисциплінарної відповідальності як догана у 22 випадках є необґрунтованими.

Колегія суддів в повній мірі погоджується з висновком суду першої інстанції.

Щодо перевірки Комісією інших фактів, викладених в Акті, то колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу, що останні не входили в перелік питань з приводу яких призначено службове розслідування.

Наразі, Комісією не встановлено обставин систематичного невиконання ОСОБА_6 своїх службових обов'язків.

Фактів порушення позивачем Присяги державного службовця Комісією в Акті службового розслідування не зафіксовано.

За результатами перевірки Комісія дійшла висновку про внесення на розгляд керівництва питання про переведення ОСОБА_6 на посаду з меншим обсягом роботи та попередити про неповну службову відповідність.

Натомість, позивача звільнено з посади директора Центрального сховища Національного банку, відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 30 Закону України "Про державну службу" за порушення присяги державного службовця.

Кваліфікуючи дії позивача як порушення Присяги, відповідачем не наведено відповідні мотиви, за яких такий проступок можна кваліфікувати саме як порушення Присяги, а не як дисциплінарне правопорушення.

За таких підстав, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що рішення про звільнення ОСОБА_6 з посади директора Центрального сховища НБУ з підстав порушення ним присяги є безпідставним та необґрунтованим.

Крім того, судом першої інстанції встановлено, що відповідачем було порушено порядок звільнення позивача із займаної посади щодо не забезпечення позивача можливістю надати пояснення по суті виявлених порушень; не надання можливості ознайомитись з актом; позивач не запрошувався на розгляд питань, викладених в акті; позивач знаходився на лікарняному; опис порушень викладено не конкретно, а акт не містить в собі доказів причинно-наслідкового зв'язку між обставинами, що викладені в акті та порушенням позивачем присяги державного службовця.

Отже, наказ про звільнення позивача є протиправним та підлягає скасуванню, а позивач підлягає поновленню на посаді, з виплатою середнього заробітку за час вимушеного прогулу.

Колегія суддів звертає увагу, що суд першої інстанції, задовольняючи вимоги позивача про зобов'язання виплатити середній заробіток за час вимушеного прогулу, не визначив періоду за який має бути середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Оскільки суд прийшов до висновку про незаконність звільнення позивача з раніше займаної посади та необхідність поновлення її на роботі, то на користь позивача підлягає стягненню середній заробіток за час вимушеного прогулу з дати звільнення 01.04.2016 по дату ухвалення судового рішення).

Верховний Суд України у постанові від 14 січня 2014 року (справа №21-395а13) зазначив, що суд, ухвалюючи рішення про поновлення на роботі, має вирішити питання про виплату середнього заробітку за час вимушеного прогулу, визначивши при цьому розмір такого заробітку за правилами, закріпленими у Порядку.

Постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100 затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати (далі - Порядок №100).

Відповідно до пункту 2 Порядку № 100 середньомісячна заробітна плата обчислюється виходячи з виплат за останні 2 календарні місяці роботи, що передують події, з якою пов'язана відповідна виплата.

Пунктом 8 Порядку № 100 встановлено, що нарахування виплат, що обчислюються із середньої заробітної плати за останні два місяці роботи, провадяться шляхом множення середньоденного (годинного) заробітку на число робочих днів/годин, а у випадках, передбачених чинним законодавством, календарних днів, які мають бути оплачені за середнім заробітком.

Середньоденна (годинна) заробітна плата визначається діленням заробітної плати за фактично відпрацьовані протягом двох місяців робочі (календарні) дні на число відпрацьованих робочих днів (годин), а у випадках, передбачених чинним законодавством, - на число календарних днів за цей період.

Відповідно до довідки від 04.05.2017 № 60-0046/535 середньомісячна заробітна плата позивача становить 81 888,79 грн., середньоденна - 476,43 грн.

Кількість днів вимушеного прогулу становить 227 робочих днів (1816 годин), у зв'язку з чим сума середнього заробітку за час вимушеного прогулу становить 865 196 грн. 88 коп.

Враховуючи, що питання розміру середнього заробітку за час вимушеного прогулу під час розгляду справи судом першої інстанції не вирішувався, колегія суддів вважає, що позовні вимоги підлягають задоволенню шляхом стягнення з Національного банку України на користь позивача суми середнього заробітку за час вимушеного прогулу, починаючи з 01.04.2016 по день прийняття судом рішення про поновлення на посаді в сумі 865 196 грн. 88 коп.

За таких підстав, колегія суддів вважає, що рішення суду в цій частині підлягає зміні.

Відповідно до ч. 1 ст. 198 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду суд апеляційної інстанції має право, змінити постанову суду. За ч. 1 ст. 201 КАС України, підставами для зміни постанови суду першої інстанції є правильне по суті вирішення справи чи питання, але із помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права.

Таким чином, апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду першої інстанції зміні.

Керуючись ст.ст.160, 195, 198, 201, 205, 207, 254 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ :

Апеляційну скаргу Національного банку України - задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2017 року змінити в частині зобов'язання Національного банку України виплатити ОСОБА_6 середній заробіток за час вимушеного прогулу.

Пункт 4 резолютивної частини постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 06 лютого 2017 року викласти в наступній редакції : «Стягнути з Національного банку України на користь ОСОБА_6 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу за період з 01.04.2016 по день прийняття судом рішення про поновлення на посаді в сумі 865 196 грн. 88 коп.».

В іншій частині постанову залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий-суддя І.О.Грибан

Суддя О.О.Беспалов

Суддя А.Б.Парінов

Повний текст виготовлено - 26.05.2017.

Головуючий суддя Грибан І.О.

Судді: Парінов А.Б.

Беспалов О.О.