Ухвала суду № 66675322, 16.05.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"16" травня 2017 р. м. Київ К/800/7738/15

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді: Шведа Е.Ю.,

суддів: Горбатюка С.А.,

Голяшкіна О.В.,

секретар судового засідання Ловецка Т.В.,

за участю: представника позивача Попіки Л.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за

касаційною скаргою Департаменту державного архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області

на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2014 року

у справі № 808/1359/13-а

за позовом Приватного акціонерного товариства «Кременчукм'ясо»

до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Запорізькій області

про скасування постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування,

встановив:

Приватне акціонерне товариство «Кременчукм'ясо» (з урахуванням заміни сторони у справі; далі - ПрАТ «Кременчукм'ясо») звернулось до суду з позовом до Департаменту державного архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області (з урахуванням заміни сторони у справі правонаступником; далі - Інспекція), в якому просило визнати нечинною та скасувати постанову Інспекції № 6 від 16 січня 2013 року про накладення штрафу на ПрАТ «Кременчукм'ясо».

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2013 року в задоволенні позову відмовлено. Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2014 року постанову суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою позов задоволено, скасовано спірну постанову відповідача.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення вказаного суду, рішення суду першої інстанції залишити в силі. Касаційна скарга мотивована тим, що у встановленому законом порядку Інспекцією виявлено факт експлуатації об'єкта будівництва без прийняття його в експлуатацію, що зафіксовано відповідними документами. Вказує, що судом апеляційної інстанції невірно зроблено висновок про те, що Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. N 553 (далі - Порядок 553), не поширюється на правовідносини в сфері контролю об'єктів будівництва I-III категорій складності. Крім того, вважає, що судом апеляційної інстанції невірно дано оцінку договорам оренди, в яких позивач є орендарем, оскільки повернення позивачем орендованого майна орендодавцеві не свідчить про наявність чи відсутність цеху по переробці м'ясних продуктів (об'єкт будівництва, що перевірявся) в складі такого майна.

В запереченнях, що надійшли на адресу суду, позивач просив суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.

У судовому засіданні представник позивача заперечила проти задоволення касаційної скарги, рішення суду апеляційної інстанції просила залишити без змін.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представників сторін, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.

Судами встановлено, що 03 грудня 2012 року на підставі направлення для проведення позапланової перевірки № 1873-10 від 27 листопада 2012 року, окремого доручення Інспекції від 01 листопада 2012 року № 11 головним державним інспектором Пологівського інспекційного відділу Інспекції із залученням заступника Василівського міського голови Малішевського Р.В., провідного спеціаліста відділу комунального господарства, містобудування та архітектури Василівської міської ради Фісуна О.В. у присутності директора ТОВ «Моноліт 2011» Плюйко А.Д. відповідно до ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та згідно з Порядком № 553, проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил ПрАТ «Керменчукм'ясо». Назва та місцезнаходження об'єкта будівництва - «Цех по переробці м'ясних продуктів», пров. Елеваторний, 4, м. Василівка, Запорізька обл., 71600.

За результатами вказаної перевірки складено відповідний акт перевірки від 03 грудня 2012 року, яким встановлено факт експлуатації цеху по переробці м'ясних продуктів після реконструкції існуючої будівлі без прийняття його в експлуатацію, що є порушенням ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». Категорія складності об'єкту згідно з Додатком «М» ДБН А.2.2-3-2012 «Склад та зміст проектної документації на будівництво» - ІІІ.

04 січня 2013 року головним державним інспектором Пологівського інспекційного відділу Інспекції складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, згідно з яким встановлено порушення за адресою: пров. Елеваторний, 4, м. Василівка, Запорізька обл., а саме: встановлено факт експлуатації цеху по переробці м'ясних продуктів без прийняття його в експлуатацію, що є порушенням ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», категорія складності об'єкту - ІІІ.

04 січня 2013 року Інспекцією складено припис № 2 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил за результатами позапланової перевірки, проведеної на об'єкті «реконструкція існуючої будівлі під цех по переробці м'ясних продуктів», яким зобов'язано позивача негайно припинити експлуатацію об'єкту до отримання права на його експлуатацію, а саме реєстрації декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04 січня 2013 року разом з актом від 03 грудня 2012 року та приписом № 2 від 04 січня 2013 року, як додатками, надіслано на адресу позивача 04 січня 2013 року та отримано останнім 09 січня 2013 року.

16 січня 2013 року заступник начальника Інспекції, розглянувши направлення на перевірку від 27 листопада 2012 року № 1873-10, фотографії від 03 грудня 2012, акт перевірки від 03 грудня 2012 року, припис від 04 січня 2013 року № 2, протокол про правопорушення у сфері містобудування від 04 січня 2013 року, прийняв постанову, якою визнав ПрАТ «Кременчукм'ясо» винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 3 п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» та наклав штраф розмірі 103230 грн.

Позивач, не погодившись з вказаною постановою, звернувся до суду з цим позовом про визнання її нечинною та скасування.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з дотримання Інспекцією порядку проведення перевірки та законності спірної постанови відповідача, вказавши при цьому, що дрібні порушення, допущені під час проведення перевірки, не можуть бути підставою для скасування правильної по суті постанови. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, виходив з того, що позивач не є суб'єктом містобудування, тому не може нести відповідальність відповідно до Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності»

Суд касаційної інстанції вважає такі висновки судів передчасними з огляду на наступне.

Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до абз. 1 ч. 1 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (в редакції на час виникнення спірних правовідносин й далі) прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, що належать до I - III категорій складності, та об'єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно-будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об'єкта до експлуатації.

Ч. 8 ст. 39 вказаного закону визначено принцип, відповідно до якого експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, забороняється.

П. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» передбачена відповідальність, зокрема, за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію.

Так, відповідно до змісту п. 6 ч. 2 ст. 2 зазначеного закону (в редакції на час виникнення спірних правовідносин) суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за такі правопорушення: експлуатація або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації об'єктів III категорії складності - у розмірі дев'яноста мінімальних заробітних плат.

Суд апеляційної інстанції, посилаючись на договір оренди від 27 квітня 2010 року, укладений між ЗАТ «Моноліт» (орендодавець) та ПрАТ «Кременчукм'ясо» (орендар) та акт приймання-передачі про повернення майна з оренди, зазначив, що нерухоме майно, що складається з частини адмінбудівлі, складу та замощеної площадки до складу та адмінбудівлі, розташованого за адресою: пров. Елеваторний, 4, м. Василівка, Запорізька обл., експлуатувалось позивачем на підставі вказаного договору оренди, який 01 лютого 2013 року припинено, а майно передано власнику. При цьому, в 2010 році проведено поточний ремонт наведеного нерухомого майна відповідно до акту виконаних робіт. Також судом зазначено, що відповідачем не надано доказів здійснення ПрАТ «Кременчукм'ясо» містобудівної діяльності об'єкта будівництва, а також доказів на підтвердження факту експлуатації цеху по переробці м'ясних продуктів після реконструкції існуючої будівлі. Тому, позивач не є суб'єктом містобудування в розумінні Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», а відтак не може нести відповідальність згідно з вказаним законом.

З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає, що наведені судом апеляційної інстанції обставини не відповідають фактичним обставинам справи, оскільки, зокрема, актом перевірки від 03 грудня 2012 року та протоколом від 04 січня 2013 року встановлено факт експлуатації цеху по переробці м'ясних продуктів після реконструкції існуючої будівлі без прийняття його в експлуатацію. В той же час, документи, що наявні в матеріалах справи та, зокрема, посвідчують договірні відносини між ЗАТ «Моноліт» та ПрАТ «Кременчукм'ясо» не дають змогу встановити ким проводились будівельні роботи на час їх здійснення, хто був замовником цих робіт та чи входила будівля цеху по переробці м'ясних продуктів до складу нерухомого майна, що було предметом договору оренди від 27 квітня 2010 року, відтак не спростовують і не підтверджують обставин, необхідних для правильного вирішення справи.

Тому, висновок суду апеляційної інстанції, що ПрАТ «Кременчукм'ясо» не може бути суб'єктом містобудування в спірних правовідносинах є передчасним, оскільки встановлені вказаним судом обставини не ґрунтуються на доказах, що можуть їх підтвердити всупереч ст. 69 КАС України.

Між тим, при розгляді спорів цієї категорії суди мають з'ясовувати питання щодо наявності в діях суб'єкта містобудування складу правопорушення, зокрема, факту закінчення будівництвом відповідного об'єкта, наявності на той момент встановленого законодавством обов'язку вводити об'єкт в експлуатацію, невведення в експлуатацію та використання об'єкта, закону, який би встановлював відповідальність за невиконання обов'язку із введення в експлуатацію, а також дотримання строків притягнення до публічної відповідальності.

З цього приводу суд касаційної інстанції зазначає наступне.

Ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», який набрав чинності 12 березня 2011 року, визначає порядок прийняття в експлуатацію, після набрання ним чинності, закінчених будівництвом об'єктів та містить заборону на експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих в експлуатацію, за час його дії. Цей Закон не містить темпоральних застережень, зокрема про поширення його дії на відносини, які виникли до набрання ним чинності.

З дня набрання чинності у листопаді 1994 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», ст. 1 якого встановлювала відповідальність за правопорушення у сфері містобудування, не передбачав відповідальності за експлуатацію або використання об'єктів містобудування, не прийнятих в експлуатацію. Вперше таке положення закріплено у вказаному Законі 24 жовтня 2000 року шляхом доповнення частини першої зазначеної статті абзацом, що встановлював відповідальність за експлуатацію або використання будинків чи споруд після закінчення будівництва без прийняття їх державними приймальними (технічними) комісіями (Закон України від 21 вересня 2000 року N 1988-III).

19 січня 2012 року Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» викладено у новій редакції, п. 6 ч. 2 ст. 2 якої передбачає, що суб'єкти містобудування, які є замовниками будівництва об'єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об'єкта до експлуатації чи акті готовності об'єкта до експлуатації.

Відповідно до ст. 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

У своєму Рішенні від 09 лютого 1999 року N 1-рп/99 Конституційний Суд України зазначив, що за закріпленим у наведеній статті Конституції України принципом дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Тобто Закон України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності», зокрема, положення п. 6 ч. 2 ст. 2 щодо накладення штрафу за експлуатацію або використання об'єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, регулює питання відповідальності тих суб'єктів містобудування, які вчинили правопорушення у сфері містобудування, зокрема не ввели в експлуатацію відповідні об'єкти до початку їх використання після набрання чинності цим Законом.

Конституційний принцип незворотності дії законів, які погіршують становище особи, дає суду підстави для висновку про неможливість застосування санкцій за дії (бездіяльність), які на момент, коли вони мали місце, за попереднього правового регулювання не були правопорушенням.

В контексті хронології правового регулювання спірних відносин поняття «експлуатація не прийнятого в експлуатацію об'єкта» не може тлумачитись як триваюче правопорушення. Змістом цього правопорушення є невиконання обов'язку із введення в експлуатацію закінченого будівництвом об'єкта містобудування до початку його експлуатації. Суспільна небезпека такого правопорушення насамперед полягає не в недотриманні встановленого правопорядку, а в небезпеці, яка може мати місце в результаті відсутності контролю за безпечністю побудованого об'єкта містобудування з початку його використання.

Як зазначалось, відповідно до ч. 8 ст. 39 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» експлуатація закінчених будівництвом об'єктів, не прийнятих (якщо таке прийняття передбачено законодавством) в експлуатацію, забороняється.

Таким чином, логічним висновком має бути судження про те, що обов'язок введення об'єктів будівництва в експлуатацію, відповідальність за експлуатацію об'єктів, не введених в експлуатацію, можуть стосуватися лише тих суб'єктів, які після закінчення будівництва та початку використання, маючи відповідний обов'язок, не ввели об'єкти містобудування в експлуатацію, за що встановлена відповідна відповідальність.

Така правова позиція міститься в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13, яка має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права відповідно до ст. 2442 КАС України.

Отже, розглядаючи спір суди повинні з'ясувати чи зобов'язаний був позивач, у випадку якщо він був суб'єктом містобудування, вводити в експлуатацію такий об'єкт будівництва та чи передбачалась відповідальність за невиконання вказаного обов'язку відповідно до п. 6 ч. 2 ст. 2 Закону України «Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності» в редакції від 19 січня 2012 року, а також чи дотримано строки притягнення позивача до відповідальності.

Стосовно спору чи відносяться виконані в будівлі цеху по переробці м'ясних продуктів роботи до будівельних, слід керуватись нормативним визначенням будівельних робіт, що міститься в постанові Кабінету Міністрів України «Деякі питання виконання підготовчих і будівельних робіт» від 13 квітня 2011 р. N 466.

При цьому, слід зауважити, що висновки стосовно зазначеного питання потребує спеціальних знань у галузі будівництва.

Відповідно до ч. 1 ст. 81 КАС України для з'ясування обставин, що мають значення для справи і потребують спеціальних знань у галузі науки, мистецтва, техніки, ремесла тощо, суд може призначити експертизу.

Згідно з ч. 1 статті 69 КАС України доказами в адміністративному судочинстві є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у справі, та інші обставини, що мають значення для правильного вирішення справи. Ці дані встановлюються судом на підставі пояснень сторін, третіх осіб та їхніх представників, показань свідків, письмових і речових доказів, висновків експертів.

Ч.ч. 4 та 5 ст. 11 КАС України на суд покладається обов'язок вживати передбачені законом заходи, необхідні для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи та обов'язок запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.

З урахуванням наведеного, суд вважає, що вирішення питання чи відносяться виконані роботи до будівельних робіт, потребує спеціальних знань у галузі будівництва та може бути з'ясовано, зокрема, шляхом проведення відповідної експертизи.

Також поза увагою судів залишилось спірне питання категорії складності об'єкта будівництва, оскільки на думку позивача об'єкт будівництва має I категорію складності, в той час як відповідачем визначено III категорію складності. Встановлення вказаної обставини має істотне значення для правильного вирішення спору, оскільки категорія складності об'єкта будівництва впливає на розмір штрафу за вчинення правопорушення у сфері містобудівної діяльності.

При з'ясуванні обставин до якої з категорій складності належить об'єкт будівництва, слід виходити з наступного.

Відповідно до ст. 32 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» усі об'єкти будівництва за складністю архітектурно-будівельного рішення та/або інженерного обладнання поділяються на I, II, III, IV і V категорії складності.

Категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів на підставі класу наслідків (відповідальності) такого об'єкта будівництва.

Віднесення об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності здійснюється проектною організацією і замовником будівництва.

Порядок віднесення об'єктів до IV і V категорій складності визначається Кабінетом Міністрів України.

П. 7 Порядку віднесення об'єктів будівництва до IV і V категорій складності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2011 р. N 557 (в редакції на час виникнення спірних правовідносин), визначено, що під час проведення державного архітектурно-будівельного контролю на об'єктах самочинного будівництва (у разі відсутності проектної документації) категорія складності таких об'єктів визначається посадовими особами Держархбудінспекції та її територіальних органів, а в разі необхідності - шляхом проведення експертизи експертною організацією чи експертом, що має відповідний сертифікат.

Зі змісту наведених норм слідує висновок, що категорія складності об'єкта будівництва визначається відповідно до будівельних норм та державних стандартів проектною організацією і замовником будівництва на підставі проектної документації. У випадках же, коли проектна документація на об'єкт будівництва відсутня чи об'єкт їй не відповідає, віднесення такого об'єкта будівництва до тієї чи іншої категорії складності належало до компетенції органу державного архітектурно-будівельного контролю.

Аналогічний висновок міститься в постанові Верховного Суду України від 04 березня 2014 року у справі № 21-433а13.

Між тим, як і у випадку з віднесенням певних робіт до будівельних, питання визначення категорії складності об'єкта будівництва, потребує спеціальних знань у галузі будівництва, проектування та може бути вирішено, зокрема, шляхом проведення відповідної експертизи.

Отже, без з'ясування всіх вказаних обставин неможливо перевірити законність спірної постанови Інспекції.

Наведені порушення норм процесуального права судами першої та апеляційної інстанцій унеможливлюють постановлення законного та обґрунтованого рішення у цій справі.

Суд касаційної інстанції не має повноважень виправити допущені судами першої та апеляційної інстанцій порушення норм процесуального права.

Згідно з ч. 2 ст. 227 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Відповідно до ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції на новий розгляд.

Під час нового розгляду справи суду необхідно врахувати викладене, повно і всебічно з'ясувати і перевірити всі фактичні обставини справи, об'єктивно оцінити докази, що мають значення для справи, і в залежності від встановленого, правильно визначити норми матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до спірних правовідносин, та прийняти обґрунтоване і законне судове рішення.

Крім того, до суду надійшло клопотання позивача про заміну сторони у справі у зв'язку зі зміною його найменування з Публічного акціонерного товариства «Кременчукм'ясо» на Приватне акціонерне товариство «Кременчукм'ясо».

Відповідно до ст. 55 КАС України у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії адміністративного процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов'язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов'язкові для особи, яку він замінив.

На підставі витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань установлено, що Публічне акціонерне товариство «Кременчукм'ясо» змінило найменування на Приватне акціонерне товариство «Кременчукм'ясо».

За таких обставин, суд дійшов висновку про наявність підстав для заміни Публічного акціонерного товариства «Кременчукм'ясо» його правонаступником - Приватним акціонерним товариством «Кременчукм'ясо».

Керуючись статтями 220, 221, 223, 227, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в:

Касаційну скаргу Департаменту державного архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 04 квітня 2013 року та постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 23 жовтня 2014 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 2391 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: