Постанова № 66269125, 27.04.2017, Донецький апеляційний адміністративний суд

Головуючий у 1 інстанції - Козаченко А.В.

Суддя-доповідач - ОСОБА_1

ДОНЕЦЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 квітня 2017 року справа №805/735/17-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ вул. Марата, 15

Донецький апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Сіваченка І.В.

суддів: Міронової Г.М., Чебанова О.О.,

секретар судового засідання Куленко О.Д.,

за участі представника відповідача ОСОБА_2,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства "Шахтоуправління "Покровське" на постанову Донецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року у справі № 805/735/17-а за позовом Головного управління Держпраці у Донецькій області до Публічного акціонерного товариства "Шахтоуправління "Покровське" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю),

ВСТАНОВИВ:

Головне управління Держпраці у Донецькій області (далі Управління) звернулося до суду з позовом до Публічного акціонерного товариства Шахтоуправління Покровське (далі ПАТ Шахтоуправління Покровське або Товариство) про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю).

На обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначив, що, у зв'язку з нещасним випадком із смертельним наслідком, якій стався 03.01.2017, проводив на установі відповідача позапланову перевірку на предмет дотримання вимог нормативно-правових актів з охорони праці і промислової безпеки та виявив порушення законодавства, що створюють загрозу життю людей тощо. Так як 15 порушень з 19 виявлених створюють загрозу життю та здоровю людей, позивач просив застосувати до Товариства заходи реагування у сфері державного нагляду шляхом повного зупинення ведення гірничих робіт у вентиляційному штреку 6 північної лави центральної панелі блоку № 8 ПАТ Шахтоуправління Покровське у звязку із загрозою життю та здоровю людей.

Постановою Донецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року у справі № 805/735/17-а позов було задоволено повністю.

Застосовано до Товариства заходи реагування у сфері державного нагляду шляхом повного зупинення ведення гірничих робіт у вентиляційному штреку 6 північної лави центральної панелі блоку № 8 ПАТ Шахтоуправління Покровське у звязку із загрозою життю та здоровю людей.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що порушення, встановлені позивачем під час перевірки ПАТ ШУ Покровське, не усунені, може існувати загроза життю та здоровю людей, у звязку з цим, з метою недопущення спричинення шкоди життю чи здоровю людей, судом застосовано до ПАТ Шахтоуправління Покровське заходи реагування у сфері державного нагляду шляхом повного зупинення ведення гірничих робіт у вентиляційному штреку 6 північної лави центральної панелі блоку № 8 ПАТ Шахтоуправління Покровське у звязку із загрозою життю та здоровю людей.

Не погодившись з таким рішенням, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій зазначив, що постанова суду першої інстанції є необґрунтованою, винесеною з порушенням норм матеріального та процесуального права, у зв'язку з чим підлягає скасуванню та просив прийняти нове рішення, яким скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог в повному обсязі.

В доводах апеляційної скарги апелянт посилається на те, що задовольняючи позов, суд зобовязав роботодавця робити те, що не передбачено законом, а саме не виконувати приписи законодавства щодо усунення небезпеки на обєктах підприємства. Також, апелянт наголошує на тому, що на момент розгляду справи у позивача були відсутні правові підстави для застосування заходів реагування, так як позивач був повідомлений про усунення раніше виявлених порушень відповідачем. Крім того, Товариством зазначено, що при прийнятті рішення судом першої інстанції у випадку суперечності норм підзаконного акта нормам закону застосував норму підзаконного акту в постанові суду не наведено.

В судовому засіданні представник відповідача підтримав доводи апеляційної скарги та просив її задовольнити. Представник позивача до апеляційного суду не прибув.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.

Судом першої інстанції та під час апеляційного провадження встановлено наступне.

Згідно з ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до пункту 1 статті 38 Закону України від 14.10.1992 № 2694-XII Про охорону праці (далі Закон № 2694-XII), державний нагляд за додержанням законів та інших нормативно-правових актів про охорону праці здійснюють, зокрема центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці.

Позивач Головне управління Держпраці у Донецькій області діє на підставі Положення про Головне управління Держпраці у Донецькій області, затвердженого наказом Державної служби України з питань праці від 04.02.2016 № 8.

Відповідно до пункту 1 Положення про Головне управління Держпраці у Донецькій області, Головне управління Держпраці у Донецькій області є територіальним органом Державної служби України з питань праці, що їй підпорядковується.

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 1 Закону України від 05.04.2007 № 877-V Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарського діяльності (далі Закон № 877-V), державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.

Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.

Відповідно до п. 2 ч. 2 ст. 4 Закону № 2694-XII, державна політика в галузі охорони праці базується на принципах пріоритету життя і здоров'я працівників, повної відповідальності роботодавця за створення належних, безпечних і здорових умов праці.

При цьому, згідно з п. 1.4 Положення про організацію та здійснення державного гірничого нагляду державного нагляду (контролю) у сфері промислової безпеки та охорони праці в системі Держгірпромнагляду України, затвердженого наказом Міністерства надзвичайних ситуацій України від 11.08.2011 № 826 (далі Положення № 826), загроза життю та здоровю працівників виникнення умов, за яких подальше продовження виконання робіт або експлуатація обєкта, машин і механізмів несе ризик спричинення внаслідок цих умов фізичної шкоди працівникові, в тому числі такої, яка може призвести до смертельних наслідків.

Приписами п. 2.26 Положення № 826 передбачено, що право заборони виконання робіт, виробництва виникає у разі виявлення під час перевірки: порушень вимог законодавства з охорони праці та промислової безпеки, що створюють загрозу життю працівників; порушень вимог Кодексу України про надра; відсутності дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки та на експлуатацію (застосування) машин, механізмів, устаткування підвищеної небезпеки; непроведення у встановленому порядку та в терміни технічного огляду, випробування або експертного обстеження машин, механізмів та устаткування підвищеної небезпеки; виникнення нещасного випадку зі смертельним або тяжким наслідком, групового нещасного випадку.

У разі виявлення факту перевищення допустимих норм технологічного навантаження виробничого об'єкта (окремого виробництва, машин і механізмів) або якщо дійсний рівень технологічного навантаження створює загрозу життю працівників, уникнути чого можливо за рахунок його зниження, роботи такого об'єкта (виробництво, експлуатація машин і механізмів) можуть бути обмежені до допустимого безпечного рівня.

Відповідно до п. 5 ст. 4 Закону № 877-V, виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг субєктами господарювання можуть бути призупинені виключно за рішенням суду.

Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг субєктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення субєкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.

Судом встановлено, що позивач є територіальним органом Державної служби України з питань праці, який входить до системи органів виконавчої влади та забезпечує реалізацію державної політики з промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообовязкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у звязку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі - загальнообовязкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб. Тобто, позивач є саме тим органом, до компетенції якого входить нагляд (контроль) у сфері охорони праці.

З он-лайн сервісу Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців вбачається, що Публічне акціонерне товариство Шахтоуправління Покровське зареєстроване у якості юридичної особи у встановленому порядку та включене до ЄДРПОУ за № 13498562.

Відповідно до наказу Головного управління Держпраці у Донецькій області від 04.01.2017 № 17 Про проведення позапланової перевірки на ПАТ Шахтоуправління Покровське, направлення на перевірку № 6.4/07 від 04.01.2017, посадовими особами позивача було проведено перевірку щодо дотримання вимог законодавчих та нормативно-правових актів з охорони праці та промислової безпеки та виявлено 19 порушень нормативно-правових актів з охорони праці, з яких 15 створюють загрозу життю людей, що відображено в акті від 16.01.2017 № 06.4-4/12.

Слід зазначити, що в цьому акті відсутнє конкретне визначення, які 15 з 19 виявлених порушень створюють загрозу життю людей.

З Акту перевірки стану охорони праці у вибої вентиляційного штреку 6 північної лави центральної панелі блоку 8 ПАТ ШУ Покровське від 17.01.2017 року, складеного підприємством (а.с.17-18), вбачається, що під час перевірки стану охорони праці і техніки безпеки комісією було встановлено, що порушення, які були виявлені при вибою вентиляційного штреку 6 північної лави центральної панелі блоку 8 ПАТ ШУ Покровське та були вказані в акті № 06.4-4/12 від 16.01.2017 Управління, усунені у повному обсязі.

У подальшому, на підставі зазначеного Акту, 27.01.2017 повідомленням позивачу було доведено до відома про усунення виявлених порушень.

З приводу спірних правовідносин колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з частиною 1 статті 13 Закону № 2694-XII, роботодавець зобовязаний створити на робочому місці в кожному структурному підрозділі умови праці відповідно до нормативно-правових актів, а також забезпечити додержання вимог законодавства щодо прав працівників у галузі охорони праці. З цією метою роботодавець забезпечує функціонування системи управління охороною праці, а саме: створює відповідні служби і призначає посадових осіб, які забезпечують вирішення конкретних питань охорони праці, затверджує інструкції про їх обовязки, права та відповідальність за виконання покладених на них функцій, а також контролює їх додержання; розробляє за участю сторін колективного договору і реалізує комплексні заходи для досягнення встановлених нормативів та підвищення існуючого рівня охорони праці; забезпечує виконання необхідних профілактичних заходів відповідно до обставин, що змінюються; впроваджує прогресивні технології, досягнення науки і техніки, засоби механізації та автоматизації виробництва, вимоги ергономіки, позитивний досвід з охорони праці тощо; забезпечує належне утримання будівель і споруд, виробничого обладнання та устаткування, моніторинг за їх технічним станом; забезпечує усунення причин, що призводять до нещасних випадків, професійних захворювань, та здійснення профілактичних заходів, визначених комісіями за підсумками розслідування цих причин; організовує проведення аудиту охорони праці, лабораторних досліджень умов праці, оцінку технічного стану виробничого обладнання та устаткування, атестацій робочих місць на відповідність нормативно-правовим актам з охорони праці в порядку і строки, що визначаються законодавством, та за їх підсумками вживає заходів до усунення небезпечних і шкідливих для здоровя виробничих факторів; розробляє і затверджує положення, інструкції, інші акти з охорони праці, що діють у межах підприємства (далі акти підприємства), та встановлюють правила виконання робіт і поведінки працівників на території підприємства, у виробничих приміщеннях, на будівельних майданчиках, робочих місцях відповідно до нормативно-правових актів з охорони праці, забезпечує безоплатно працівників нормативно-правовими актами та актами підприємства з охорони праці; здійснює контроль за додержанням працівником технологічних процесів, правил поводження з машинами, механізмами, устаткуванням та іншими засобами виробництва, використанням засобів колективного та індивідуального захисту, виконанням робіт відповідно до вимог з охорони праці; організовує пропаганду безпечних методів праці та співробітництво з працівниками у галузі охорони праці; вживає термінових заходів для допомоги потерпілим, залучає за необхідності професійні аварійно-рятувальні формування у разі виникнення на підприємстві аварій та нещасних випадків.

Відповідно до ст. 39 Закону № 2694-XII, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, мають право, зокрема: безперешкодно відвідувати підконтрольні підприємства (об'єкти), виробництва фізичних осіб, які відповідно до законодавства використовують найману працю, та здійснювати в присутності роботодавця або його представника перевірку додержання законодавства з питань, віднесених до їх компетенції; одержувати від роботодавця і посадових осіб письмові чи усні пояснення, висновки експертних обстежень, аудитів, матеріали та інформацію з відповідних питань, звіти про рівень і стан профілактичної роботи, причини порушень законодавства та вжиті заходи щодо їх усунення; видавати в установленому порядку роботодавцям, керівникам та іншим посадовим особам юридичних та фізичних осіб, які відповідно до законодавства використовують найману працю, міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевим державним адміністраціям та органам місцевого самоврядування обов'язкові для виконання приписи (розпорядження) про усунення порушень і недоліків в галузі охорони праці, охорони надр, безпечної експлуатації об'єктів підвищеної небезпеки; забороняти, зупиняти, припиняти, обмежувати експлуатацію підприємств, окремих виробництв, цехів, дільниць, робочих місць, будівель, споруд, приміщень, випуск та експлуатацію машин, механізмів, устаткування, транспортних та інших засобів праці, виконання певних робіт, застосування нових небезпечних речовин, реалізацію продукції, а також скасовувати або припиняти дію виданих ними дозволів і ліцензій до усунення порушень, які створюють загрозу життю працюючих.

Задовольняючи позовні вимоги та застосовуючи до позивача заходи реагування у сфері державного нагляду шляхом повного зупинення ведення гірничих робіт, місцевий суд зазначив, що пунктом 2.40 Положення N 826 встановлено, що поновлення роботи (виробництва) здійснюється на підставі подання суб'єктом господарювання офіційного письмового повідомлення про повне усунення зазначених у розпорядженні порушень, які стали причиною заборони (обмеження), а також результатів перевірки усунення цих порушень. Така перевірка проводиться у термін не пізніше трьох діб після отримання повідомлення про усунення порушень. Рішення про поновлення роботи (виробництва) приймається посадовою особою, яка видала припис (розпорядження), за можливості в день закінчення перевірки за умови усунення порушень, що призвели до їх заборони чи обмеження. У разі неможливості прийняття такого рішення у зазначений термін допускається його прийняття на наступний день після закінчення перевірки (за винятком вихідних та святкових днів). У разі відсутності посадової особи, яка видала припис (розпорядження), у зв'язку з відпусткою, хворобою, відрядженням тощо рішення про поновлення роботи (виробництва) приймається посадовою особою, яка її заміщує або виконує обов'язки, або керівником (заступником керівника) відповідного територіального органу Держгірпромнагляду України. Якщо виконання робіт (виробництва) було заборонено внаслідок настання нещасного смертельного випадку і перевіркою не виявлено порушень, що дають підставу для заборони подальшого виконання робіт (виробництва), їх поновлення здійснюється тільки на підставі акта перевірки. Поновлення робіт (виробництва), які (яке) було припинено внаслідок групового нещасного випадку, здійснюється центральним апаратом Держгірпромнагляду України або його територіальним органом.

Аналізуючи викладене, суд першої інстанції зазначив, що дії, які стосуються підтвердження усунення відповідачем виявлених під час перевірки недоліків повинні бути здійснені саме установою позивача.

Відповідно до ч. 10 ст. 183-6 КАС України (в редакції, що діяла станом на час виникнення спірних правовідносин), в разі якщо під час судового розгляду буде встановлено, що обставини, які стали підставою для вжиття заходів реагування, обґрунтованість яких потребує підтвердження судом, перестали існувати або усунуті, суд ухвалює постанову про відсутність підстав для вжиття відповідним субєктом владних повноважень заходів реагування.

Керуючись вказаною нормою, місцевий суд зазначив, що сторонами не було надано до суду документів, які підтверджують усунення у повному обсязі виявлених недоліків ПАТ ШУ Покровське, тобто виявлені під час проведення перевірки порушення не усунені.

Таким чином, оскільки порушення, встановлені позивачем під час перевірки ПАТ ШУ Покровське не усунені, може існувати загроза життю та здоровю людей; з метою недопущення спричинення шкоди життю чи здоровю людей, суд першої інстанції вважав за доцільне застосувати до Публічного акціонерного товариства Шахтоуправління Покровське заходи реагування у сфері державного нагляду шляхом повного зупинення ведення гірничних робіт у вентиляційному штреку 6 північної лави центральної панелі блоку № 8 ПАТ Шахтоуправління Покровське у звязку із загрозою життю та здоровю людей.

Проте, з такими висновками місцевого суду не може погодитись судова колегія.

Спершу слід зазначити, що правове регулювання спірних правовідносин піддавалось змінам.

По-перше, застосування місцевим судом при вирішення цього спору норм ст. 183-6 КАС України є необґрунтованим, оскільки на час виникнення спірних правовідносин (направлення на перевірку позивачем видано 04.01.2017, акт перевірки складений 16.01.2017) зазначена стаття була виключена Законом України від 03.11.2016 № 1727-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення законодавства у сфері державного нагляду (контролю)", який набрав чинності з дня, наступного за його опублікуванням в газеті «Голос України» від 29.11.2016 № 227, тобто, з 30 листопада 2016 року.

Апеляційний суд також зазначає, що ст. 183-6 КАС України передбачала підтвердження судом обґрунтованості вжиття субєктами владних повноважень заходів реагування під час здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.

Однак, Законом України від 03.11.2016 № 1726-VIII "Про внесення змін до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" щодо лібералізації системи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" до Закону № 877-V було внесено зміни, а саме: абзац перший частини п'ятої статті 4 викладено в такій редакції:

"5. Виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб'єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду".

Вказана норма підлягає пріоритетному застосуванню до спірних правовідносин, оскільки вона прийнята пізніше в часі за норми ст. 39 Закону № 2694-XII. Відтак, на теперішній час у позивача відсутнє право самостійно зупиняти виробництво продукції, виконання робіт, це є прерогативою суду. ОСОБА_2 за цим позивач і звернувся до суду з нинішнім позовом, в порядку ст. 183-2 КАС України.

Відтак, при розгляді цієї справи суд повинен був встановити, чи є підстави для задоволення позову: для зупинення виконання робіт.

Проте, місцевий суд загальних засад процесуального законодавства не дотримався, як на підставу задоволення позову послався на акт позивача про виявлені порушення, не врахувавши заперечення відповідача про те, що на час ухвалення судового рішення всі недоліки ним було усунено, порушення виправлені. Зазначеному факту суд першої інстанції не дав належної оцінки, вирішивши, що для поновлення виробництва згідно Положення N 826 підтвердження усунення відповідачем виявлених під час перевірки недоліків повинні бути здійснені саме установою позивача.

Колегія суддів зауважує, що на час прийняття судом оскаржуваної постанови, рішення про зупинення виконання робіт ще не існувало, бо такого рішення належним органом (судом) ще не було прийнято. Відтак, застосовувати норми Положення N 826, які не в повній мірі відповідали актам вищої юридичної сили (з урахуванням внесених до відповідних законів змін), у місцевого суду не було достатніх правових підстав.

Відповідно до приписів частини першої статті 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відтак, з урахуванням поданих відповідачем заперечень проти позову (щодо усунення ним всіх виявлених позивачем порушень), суду першої інстанції слід було зажадати від позивача надання доказів існування (на час розгляду і прийняття рішення в справі по суті вимог!) обставин, що створюють небезпеку для життя та здоровя працівників відповідача.

Оскільки обовязок доказування в даному випадку покладався на позивача, а останній не довів наявності таких обставин, апеляційний суд не вбачає наявності на час ухвалення місцевим судом оскаржуваної постанови підстав для задоволення позову.

Більш того, до апеляційного суду позивачем надані документи, за якими обставини, які стали підставою для вжиття заходів реагування, перестали існувати, або відсутні.

З огляду на викладене, суд першої інстанції не встановив належним чином обставини справи, не надав їм належної правової оцінки та зробив помилковий висновок про наявність підстав для задоволення позову. Відтак, постанова місцевого суду підлягає скасуванню у відповідності до приписів п.4 ч.1 ст. 202 Кодексу адміністративного судочинства України з прийняттям нової про відмову у задоволенні позову.

В повному обсязі постанова виготовлена 27 квітня 2017 року.

Керуючись статтями 24, 184, 195, 196, 198, 200, 202, 205, 207, 211, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Публічного акціонерного товариства Шахтоуправління Покровське задовольнити.

Постанову Донецького окружного адміністративного суду від 16 березня 2017 року у справі № 805/735/17-а - скасувати.

У задоволенні позову Головного управління Держпраці у Донецькій області до Публічного акціонерного товариства "Шахтоуправління "Покровське" про застосування заходів реагування у сфері державного нагляду (контролю) відмовити.

Постанова набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена безпосередньо до Вищого адміністративного суду України протягом двадцяти днів з дня складення її в повному обсязі.

Головуючий: І.В.Сіваченко

Судді: Г.М.Міронова

ОСОБА_3