Постанова № 66135546, 24.04.2017, Окружний адміністративний суд міста Києва

ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

24 квітня 2017 року № 826/4921/16

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії: головуючого судді Добрянської Я.І,, судді Кузьменка В.А., судді Федорчука А.Б., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1,до відповідачаМіністерства оборони України,провизнання протиправним та скасування наказу в частині,ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Міністерства оборони України (далі - МО України, відповідач) про визнання незаконним та скасування пункту 2 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 № 66 (далі - наказ № 66 від 10.02.2016).

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що зазначений наказ набрав чинності після його офіційного оприлюднення в Офіційному віснику України 18.03.2016, однак пунктом 2 вищевказаного наказу № 66 від 10.02.2016 визначено, що наказ застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 2016 року № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", тобто оскаржуваний пунктом 2 наказу надано можливість зворотної дії в часі зазначеного нормативно-правового акту, що є порушенням норм Конституції України та чинного законодавства.

Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував в повному обсязі, з підстав викладених у письмовому запереченні від 30.06.2016, зі змісту якого вбачається, що Міністерством оборони України оскаржуваний наказ прийнятий на основі чинного законодавства, оскільки наказ МО України є розпорядчим актом та не може містити положень, що суперечать актам вищої юридичної сили, тобто в даному випадку постанові Кабінету міністрів України, на виконання якої він виданий.

Судом розглянуто позовну заяву з урахуванням вимог статті 128 Кодексу адміністративного судочинства України у порядку письмового провадження на підставі наявних матеріалів справи та з урахуванням позиції сторін.

Розглянувши подані сторонами документи і матеріали, судом встановлено наступне.

31.01.2015 Кабінетом міністрів України було прийнято постанову № 24 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій", якою серед іншого було доручено Міністерству оборони України разом з іншими заінтересованими державними органами затвердити у двотижневий строк порядок та умови виплати винагород, згідно з додатками 1 і 2, а також порядок підтвердження виконання завдань, визначених додатком 2.

На виконання вимог постанови № 24 від 31.01.2016 Міністерством оборони України розроблено та прийнято наказ від 02.02.2015 № 49 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій".

В той же час, 20.01.2016 Кабінетом Міністрів України прийнято постанову № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських" (далі - постанова № 18 від 20.01.2016). П. 2 постанови № 18 від 20.01.2016 визнано такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 31 січня 2015 № 24 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій", яка опублікована 21.01.2016 у Офіційному віснику України.

П. 1 постанови № 18 від 20.01.2016 установлено, що в особливий період або під час проведення антитерористичної операції військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Генеральної прокуратури України, особам рядового і начальницького складу Державної пенітенціарної служби, Державної служби з надзвичайних ситуацій та поліцейським за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду виплачується винагорода у розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів за погодженням з Міністерством фінансів та Міністерством соціальної політики, у межах бюджетних призначень. Розміри винагороди визначаються пропорційно часу участі у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду.

На виконання зазначеного вище пункту 1 постанови № 18 від 20.01.2016 Міністерством оборони України з метою впорядкування виплати винагороди військовослужбовцям в особливий період та під час проведення антитерористичної операції було 10.02.2016 прийнято наказ № 67, яким в свою чергу затверджено Інструкцію про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, що додається.

В той же час, Міністерством оборони України 10.02.2016 прийнято наказ № 66 "Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Міністерства оборони України від 02 лютого 2015 року № 49". П. 2 наказу № 66 від 10.02.2016 встановлює, що наказ набирає чинності з дня його офіційного опублікування та застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20 січня 2016 року № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських".

Вказані вище накази № 66 від 10.02.2016 та № 67 від 10.02.2016 опубліковані в Офіційному віснику України від 18.03.2016, тобто є такими, що набрали законної сили 18.03.2016.

Позивач, в свою чергу, вважаючи, що п. 2 наказу № 66 суперечить Конституції України та порушує його законні права та інтереси в частині застосування оскаржуваного пункту саме з дня набрання чинності постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18, а не з моменту набрання чинності, звернувся до Окружного адміністративного суду м. Києва з даним позовом.

Оцінюючи подані сторонами докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному і об'єктивному розгляді в судовому засіданні всіх обставин справи в їх сукупності, та враховуючи, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень, суд дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

У відповідності до ч. 1 ст. 9 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" №2011-XII від 20.12.1991 (далі-Закон №2011-XII) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері праці та соціальної політики, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їх компетенції розробляють та вносять у встановленому порядку пропозиції щодо грошового забезпечення військовослужбовців.

Відповідно до п. 1 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011р. №406/2011, Міністерство оборони України (Міноборони України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Згідно п. 1 Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.11.2014р. №671 Міністерство оборони України (Міноборони) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Міноборони є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує формування та реалізує державну політику з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва.

Міноборони є органом військового управління, у підпорядкуванні якого перебувають Збройні Сили.

Відповідно до п. 3 Положення основними завданнями Міноборони є:

1) забезпечення формування та реалізація державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва, зокрема: формування та реалізація політики у галузі оборонного планування, військової освіти та науки; формування військово-технічної політики у сфері оборони; формування військової кадрової політики;

2) здійснення військово-політичного та адміністративного керівництва Збройними Силами;

3) здійснення в установленому порядку координації діяльності державних органів та органів місцевого самоврядування щодо підготовки держави до оборони.

Згідно пп. 108 п. 4 Положення Міноборони відповідно до покладених на нього завдань готує та подає Кабінетові Міністрів України пропозиції щодо умов оплати праці працівників Збройних Сил та грошового забезпечення і заохочення військовослужбовців Збройних Сил, військовозобов'язаних та резервістів, розмірів посадових окладів військовослужбовців і працівників Збройних Сил з урахуванням складності, відповідальності і специфіки їх роботи та умов служби, встановлює порядок виплати грошового забезпечення.

Пунктом 9 Положення передбачено, що Міноборони очолює Міністр, якого призначає на посаду за поданням Президента України і звільняє з посади Верховна Рада України.

Як вбачається із матеріалів справи, Міністерством оборони України 10.02.2016, на виконання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18 прийнято наказ № 66 "Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Міністерства оборони України від 02 лютого 2015 року № 49" та наказ № 67 "Про затвердження Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Збройних Сил України за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду".

Вказані вище накази № 66 від 10.02.2016 та № 67 від 10.02.2016 опубліковані в Офіційному віснику України від 18.03.2016, тобто є такими, що набрали законної сили 18.03.2016.

Однак, суд зазначає, що наказ № 66 від 10.02.2016 виданий на виконання п. 1 постанови № 18 від 20.01.2016 Кабінету Міністрів України, яким установлено, що в особливий період або під час проведення антитерористичної операції військовослужбовцям Збройних Сил, Служби безпеки, Служби зовнішньої розвідки, Головного управління розвідки Міністерства оборони, Національної гвардії, Державної прикордонної служби, Управління державної охорони, Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації, Державної спеціальної служби транспорту, військовим прокурорам Генеральної прокуратури України, особам рядового і начальницького складу Державної пенітенціарної служби, Державної служби з надзвичайних ситуацій та поліцейським за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду виплачується винагорода у розмірах, визначених керівниками відповідних державних органів за погодженням з Міністерством фінансів та Міністерством соціальної політики, у межах бюджетних призначень.

Постанова № 18 від 20.01.2016 опублікована в Урядовому кур'єрі 21.01.2016, тобто є такою яка набрала чинності з 21.01.2016.

П. 2 постанови № 18 від 20.01.2016 визнано такою, що втратила чинність, постанову Кабінету Міністрів України від 31.01.2015 № 24 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій", на виконання якої Міністерством оборони України було прийнято наказ від 02.02.2015 № 49 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій".

Позивачем у поясненнях було наголошено на тому, що оскільки оскаржуваний п. 2 наказу № 66 від 10.02.2016 набрав чинності 18.03.2016, а тому в період до 18.03.2016 застосування підлягає саме наказ від 02.02.2015 № 49.

Однак, суд вбачає за необхідне зазначити, що ст. 1 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" визначено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України.

Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. (ч. 2)

Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави.

В той же час, ст. 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" встановлює, що Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр. (ч.1)

Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов'язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами. (ч. 2)

Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів. (ч.3)

Накази міністерства, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". (ч. 4)

Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях. (ч.5)

Всі накази міністерства оприлюднюються державною мовою на офіційному сайті міністерства в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації". (ч. 6)

Проекти наказів міністерства, які мають нормативно-правовий характер, оприлюднюються на офіційному веб-сайті міністерства відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки. (ч. 6)

Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування. (ч.7)

Накази міністерства можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів України повністю чи в окремій частині. (ч.9) Скасування наказу міністерства Кабінетом Міністрів України має наслідком припинення вчинення будь-якими органами, особами дій, спрямованих на виконання скасованого наказу міністерства, здійснення повноважень, визначених цим наказом. (ч. 10)

Відповідно до п. 1 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Украни від 28.12.1992р. №731, державна реєстрація нормативно-правового акта полягає у проведенні правової експертизи на відповідність його Конституції та законодавству України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколам до неї, міжнародним договорам України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, та зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС), антикорупційної експертизи, а також з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, прийнятті рішення про державну реєстрацію цього акта, присвоєнні йому реєстраційного номера та занесенні до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.

В той же час, згідно п. 5 вказаного Положення на державну реєстрацію не подаються акти:

а) персонального характеру (про склад комісій, призначення на посаду і звільнення з неї, заохочення працівників тощо);

б) дія яких вичерпується одноразовим застосуванням, крім актів про затвердження положень, інструкцій та інших, що містять правові норми;

в) оперативно-розпорядчого характеру (разові доручення);

г) якими доводяться до відома підприємств, установ і організацій рішення вищестоящих органів;

д) спрямовані на організацію виконання рішень вищестоящих органів і власних рішень міністерств, інших органів виконавчої влади, що не мають нових правових норм;

е) рекомендаційного, роз'яснювального та інформаційного характеру (методичні рекомендації, роз'яснення, у тому числі податкові, тощо), нормативно-технічні документи (національні та регіональні стандарти, технічні умови, будівельні норми і правила, тарифно-кваліфікаційні довідники, кодекси усталеної практики, форми звітності, у тому числі щодо державних статистичних спостережень, адміністративних даних та інші).

Як вбачається із матеріалів справи, та не заперечується відповідачем, відповідно до наданих заперечень від 30.06.2016, наказ № 66 від 10.02.2016 зареєстрований Міністерством юстиції України від 24.02.2016 № 282/28412.

Тобто наказ № 66 від 10.02.2016 за всіма своїми ознаками є нормативно-правовим актом, згідно до ст. 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" та Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Украни від 28.12.1992р. №731.

А тому відповідно до вимог ч. 7 ст. 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади", яка визначає, що накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування, наказ № 66 від 10.02.2016 не може мати зворотної дії в часі, як прийнятий відповідно до норм чинного законодавства нормативно-правовий акт.

В регулюванні суспільних відносин застосовуються різні способи дії в часі нормативно-правових актів. Перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема, негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма).

За загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Оскільки наказ № 66 від 10.02.2016 є нормативно-правовим актом, який набрав чинності з моменту опублікування в Урядовому кур'єрі 18.03.2016, яким, в свою чергу, скасовано наказ від 02.02.2015 № 49 "Про особливості виплати винагород військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу в особливий період та під час проведення антитерористичних операцій", то на думку колегії суддів, до набрання чинності наказом № 66 від 10.02.2016 застосування підлягають саме положення наказу № 49 від 02.02.2015.

З урахуванням викладеного вище, колегія суддів приходить до висновку про наявність підстав для скасування пункту 2 наказу Міністерства оборони України від 10.02.2016 в частині "застосовується з дня набрання чинності постановою Кабінету міністрів України від 20.01.2016 № 18 "Деякі питання грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та поліцейських", адже вірним, на думку колегії суддів, є застосування наказу № 66 від 10.02.2016 з моменту набрання останнім чинності.

Частиною третьою статті 2 КАС України передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до ч. 1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

В даному випадку, виходячи із вищевикладеного у сукупності, суд приходить до висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог, оскільки спірний п.2 наказу МО України № 66 є таким, що порушує чи обмежує права та інтереси позивача.

З урахуванням викладеного, системно проаналізувавши положення чинного законодавства України та надавши оцінку доказам, які є у справі, суд приходить до висновку про обґрунтованість позовних вимог і наявність підстав для їх задоволення.

Враховуючи положення статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України відшкодування судового збору позивачу не здійснюється.

Керуючись вимогами статей 11, 69-71, 158-163, 167 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов ОСОБА_1 задовольнити повністю.

Визнати протиправним та скасувати п. 2 наказу Міністерства оборони України № 66 від 10.02.2016 "Про визнання таким, що втратив чинність, наказу Міністерства оборони України від 02 лютого 2015 року № 49".

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку шляхом подачі до Окружного адміністративного суду міста Києва апеляційної скарги на постанову протягом десяти днів з дня отримання копії постанови. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає до Київського апеляційного адміністративного суду. Якщо апеляційна скарга не була подана у строк, встановлений ст. 186 КАС України, постанова набирає законної сили після закінчення цього строку.

Головуючий суддя Я.І. Добрянська

Суддя В.А. Кузьменко

Суддя А.Б. Федорчук