Ухвала суду № 66114076, 18.04.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 квітня 2017 року м. Київ К/800/4289/17

К/800/4536/17

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого Кравцова О.В.,

суддів Єрьоміна А.В.,

Калашнікової О.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Одеської міської ради та Прокуратури Одеської області на постанову Приморського районного суду м. Одеси від 14 квітня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року у справі за позовом Благодійного фонду «Дитяче село «АСТР» до Одеської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, -

ВСТАНОВИВ:

У січні 2015 року Благодійний фонд "Дитяче село "АСТР" (надалі також - позивач, Фонд) звернувся до суду з позовом до Одеської міської ради (надалі - відповідач, Рада), в якому просив визнати незаконним рішення Одеської міської ради від 7 липня 2009 року № 4438-V "Про скасування рішень Одеської міської ради від 4 липня 2007 року № 1430-V "Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж території скверів у м. Одесі" та № 1431-V "Про надання згоди на розробку проектів з організації та встановлення меж території парків у м. Одесі", затвердження переліку парків та скверів у м. Одесі, розробки проектів з їх організації (створення, благоустрою) та надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж території рекреаційного призначення - парків та скверів у м. Одесі" в частині визначення територій, що знаходяться у постійному користуванні Благодійного фонду "Дитяче село "АСТР" відповідно до державного акту на право постійного користування землею від 12 червня 2000 року І-ОД № 000331; скасувати пункт 6 Додатку № 1 до рішення Одеської міської ради від 7 липня 2009 року № 4438- V.

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 12 лютого 2015 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 21 травня 2015 року позовні вимоги задоволено.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 1 грудня 2015 року рішення першої та апеляційної інстанцій скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 14 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі.

Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач та прокуратура Одеської області звернулись до Вищого адміністративного суду України із касаційними скаргами, в яких просили судові рішення скасувати, прийняти нове про відмову в задоволенні позову.

Заперечень на касаційні скарги не надходило.

Справу розглянуто в порядку письмового провадження, передбаченого пунктом 1 частини першої статті 222 КАС України.

Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційних скарг, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, юридичної оцінки обставин справи, колегія суддів вважає, що касаційні скарги задоволенню не підлягають з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до рішення Одеської міської Ради народних депутатів від 14 вересня 1999 року № 202-ХХІІІ Благодійному фонду "Дитяче село "АСТР" надано земельну ділянку у постійне користування для експлуатації та обслуговування комплексу об'єктів фонду. Право постійного користування земельною ділянкою посвідчено Державним актом на право постійного користування землею № І-ОД № 000331 від 12 червня 2000 року, зареєстрованим у Книзі записів державних актів на право постійного користування землею за № 96.

7 липня 2009 року Одеською міською радою було прийняте рішення № 4438-V "Про скасування рішень Одеської міської ради від 4 липня 2007 року № 1430-V "Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій скверів у м. Одесі" та № 1431-V "Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій парків у м. Одесі", затвердження переліку парків та скверів у м. Одесі, розробки проектів з їх організації (створення, благоустрою) та надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій рекреаційного призначення - парків та скверів у м. Одесі".

Вказаним рішенням було затверджено попередній перелік територій рекреаційного призначення - парків та скверів у м. Одесі (додаток 1). У пункті 6 Додатку № 1 вказаного рішення зазначено: "парк на території благодійного фонду Дитяче село "АСТР".

Не погоджуючись із діями відповідача, позивач звернувся до суду.

Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги, прийшов до висновку щодо протиправності оскаржуваного рішення Ради. Також судами було визнано поважними причини пропуску звернення позивача до суду.

Колегія суддів погоджується із висновком судів попередніх інстанцій з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 частини другої Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними власних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Як вбачається із матеріалів справи, Фонд має на праві постійного користування земельну ділянку відповідно до Державного акту на право постійного користування землею № І-ОД № 000331 від 12 червня 2000 року.

Статтею 92 Земельного кодексу України (надалі - ЗК України; набрав чинності 1 січня 2002 року) визначено, що право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.

Частиною другою статті 92 ЗК України визначено коло осіб, що набувають право постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності, однак Благодійний фонд «Дитяче село «АСТР» не входить до цього переліку.

Відповідно до пункту 6 Розділу X ЗК України громадяни та юридичні особи, які мають у постійному користуванні земельні ділянки, але за цим Кодексом не можуть мати їх на такому праві, повинні до 1 січня 2008 року переоформити у встановленому порядку право власності або право оренди на них.

Пунктом 2.1. Правил утримання зелених насаджень у населених пунктах України, затверджених наказом Міністерства будівництва, архітектури та житлово-комунального господарства України від 10 квітня 2006 року №105 передбачено, що парк - самостійний архітектурно-організаційний комплекс площею понад 2 га, який виконує санітарно-гігієнічні функції та призначений для короткочасного відпочинку населення. Відповідно до пункту а частини четвертої статті 83 ЗК України парки є землями загального користування населених пунктів.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, оскаржуваним рішення органу місцевого самоврядування було встановлено лише попередній перелік територій рекреаційного призначення - парків та скверів у м. Одесі та визначені заходи щодо їх організації, тоді як фактична організація парків передбачає розробку в установленому законодавством порядку землевпорядної документації та її подальше затвердження міською радою.

Отже, само по собі спірне рішення, яке за своїм змістом має розпорядчий характер у вирішенні питання організації зон рекреаційного призначення на території міста шляхом надання радою відповідних доручень своїм виконавчим органам, не створює перешкод у користуванні позивачем наданою йому земельною ділянкою та не порушує будь-яких його охоронюваних законом прав.

Проте, організаційно змінилися обставини після внесення до тексту оскаржуваного рішення змін рішенням Одеської міської ради № 5276-VI від 27 серпня 2014 року, яким було вирішено: у пункті 4 замість слів «з організації та встановлення меж територій рекреаційного призначення» вважати вірним слова «щодо відведення земельних ділянок». Таким чином, рішення розпорядчого характеру перетворилося на рішення про надання згоди на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок - парків та скверів у м. Одесі.

Отже, визнання території, що знаходиться у постійному користуванні позивача згідно з державним актом, парком по суті є вилученням земельної ділянки, адже земельна ділянка отримала статусу земель загального користування та позивач позбавлений можливості здійснити переоформлення земельної ділянки для подальшого особистого користування нею. Будь-яких погоджень чи повідомлень про прийняття оскаржуваного рішення позивач від відповідача не отримував.

У свою чергу, земельне законодавство України передбачає можливість вилучення земельної ділянки, що знаходиться у постійному користуванні, однак за умови дотримання вимог статті 149 ЗК України. Таке вилучення повинне здійснюватися виключно для суспільних та інших потреб, за відповідним рішенням органів місцевого самоврядування та за згодою землекористувачів. У разі незгоди землекористувача з вилученням земельної ділянки питання повинно вирішуватися в судовому порядку.

Необхідно також зазначити, що відповідно до статті 17 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»(надалі - Закон № 3038-VI) генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

Пунктом 2 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту. Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.

Пунктом 3 частини першої статті 1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що детальний план території - це містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

Згідно зі статтею 19 Закону Закон № 3038-VI детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території. Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації і функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції.

Згідно з частиною другою статті 5 Закону Закон № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, Генеральним планом міста Одеси, затвердженим рішенням Одеської міської ради №6489-VI від 25 березня 2015 року «Про затвердження Генерального плану м. Одеси», та детальним планом території у межах вулиць: Фонтанська дорога, Черняховського, Маршала Говорова, Піонерська у м. Одесі, затвердженим рішенням Одеської міської ради від 10 вересня 2015 року № 6933-VI «Про затвердження детального плану території у межах вулиць: Фонтанська дорога, Черняховського, Маршала Говорова, Піонерська у м. Одесі» не передбачено розташування парку на території Благодійного фонду Дитяче село «АСТР».

Відповідно до частини п'ятої статті 20 ЗК України види використання земельної ділянки в межах певної категорії земель (крім земель сільськогосподарського призначення та земель оборони) визначаються її власником або користувачем самостійно в межах вимог, встановлених законом до використання земель цієї категорії, з урахуванням містобудівної документації та документації із землеустрою.

Отже, оскаржуване рішення, враховуючи зміни, внесені до нього у 2014 році, суперечить і Генеральному плану м. Одеси.

Окрім того, рішенням Конституційного Суду України у справі №7-рп від 16 квітня 2009 року за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини 14 статті 46, частини 1, 10, статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що закріплені у статті 144 Конституції України і статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» норми про акти органів місцевого самоврядування, крім юридичної форми реалізації завдань і функцій, визначають порядок прийняття і перевірки рішень органів місцевого самоврядування. В Законі встановлено, що ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України та законами України до їх відання, і що рішення відповідної ради може бути внесене на повторний розгляд цієї ж ради (ст. 25, ч. 4 ст. 59).

Конституційним Судом України було також зазначено, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74).

Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб'єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року N 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Також Верховний Суд України неодноразово у своїх рішеннях (зокрема постанова від 29 листопада 2016 року у справі № 815/13/16) зазначав, що скасування ненормативного акту органу місцевого самоврядування щодо передачі в користування земельної ділянки, тобто, що застосовується одноразово і з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки таке рішення органу місцевого самоврядування вичерпало свою дію шляхом виконання, в особи виникло право користування земельною ділянкою і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах.

Таким чином суди попередніх інстанцій дійшли правомірного висновку щодо протиправності оскаржуваного рішення.

Що стосується строку звернення позивачем до суду, колегія суддів зазначає наступне.

Частинами першою, другою статті 99 КАС України встановлено, що адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.

До суду позивач звернувся у січні 2015 року.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач звернувся до суду в межах шестимісячного строку, встановленого чинним законодавством, оскільки мав можливість дізнатись про порушення свого права лише 12 вересня 2014 року, коли на офіційному сайті Ради було розміщено рішення Одеської міської ради № 5276-VIвід 27 серпня 2014 року «Про внесення змін до рішення Одеської міської ради від 7 липня 2009 року № 4438-V «Про скасування рішень Одеської міської ради від 4 липня 2007 року № 1430-V «Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій скверів у м. Одесі» та № 1431-V «Про надання згоди на розробку проектів землеустрою з організації та встановлення меж територій парків у м. Одесі».

Таким чином, враховуючи зміну в 2014 року оскаржуваного рішення з рішення розпорядчого характеру на рішення про надання згоди на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, дату опублікування рішення в 2014 році та дату звернення Фонду із позовом, колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується із висновком судів попередніх інстанцій щодо поновлення процесуального строку щодо звернення позивача до суду із даним позовом.

Отже, колегія суддів, керуючись частиною першою статті 224 КАС України, приходить до висновку, що рішення судів попередніх інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір відповідно до норм матеріального та процесуального права, що підлягають застосуванню до даних правовідносин; в них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки суду щодо встановлених обставин і правові наслідки є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 222, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

У Х В А Л И В:

Касаційні скарги Одеської міської ради та прокуратури Одеської області залишити без задоволення, а постанову Приморського районного суду м. Одеси від 14 квітня 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді