Ухвала суду № 65771095, 29.03.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

29 березня 2017 року м. Київ К/800/3859/16

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області про визнання протиправним рішення щодо проведення позапланової перевірки та зобов'язання утриматись від проведення позапланової перевірки, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19» на постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року,

у с т а н о в и л а :

В жовтні 2015 року товариство з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19 (далі - ТОВ «ПМК № 19) звернулося до суду з адміністративним позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області (далі - Управління ДАБІ) і з урахуванням уточнень до позовної заяви просить визнати протиправним рішення відповідача щодо проведення позапланової перевірки об'єкту «Будівництво виставкового центру з торгівельними площами за адресою: Миколаївська область, Первомайський район, с. Грушівка» та зобов'язати Управління ДАБІ утриматись від проведення будь-яких перевірок вказаного об'єкта у строк до 31 грудня 2016 року.

Позовні вимоги обґрунтовує тим, що для проведення такої перевірки у відповідача немає підстав, передбачених пунктом 3 Прикінцевих положень Закону України від 28 грудня 2014 року № 71-VІІІ «Про внесення змін до Податкового Кодексу України та деяких законодавчих актів щодо податкової реформи» (далі - Закон № 71-VІІІ (тут - в редакції чинній станом на дату виникнення спірних відносин). Зважаючи на те, що обмеження на проведення перевірок контролюючими органами, згідно з Прикінцевими положеннями цього Закону, встановлено на два роки (2015-2016 роки), позивач просить заборонити відповідачу проводити стосовно нього будь-які перевірки до кінця 2016 року.

Херсонський окружний адміністративний суд постановою від 18 листопада 2015 року відмовив у задоволенні позовних вимог.

Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 27 січня 2016 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.

У касаційній скарзі і уточненнях до неї позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, просить скасувати їхні рішення і прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.

У справі встановлено, що 6 жовтня 2015 року Управління ДАБІ отримало лист-звернення Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (далі - ГУ ДСНС) від 5 жовтня 2015 року № 69/6060/04 з проханням щодо проведення перевірки ТОВ «ПМК № 19» на предмет додержання вимог містобудівного законодавства на об'єкті «Будівництво виставкового центру з торговельними площами в с. Грушівка Первомайського району Миколаївської області».

У листі зазначено про те, що ТОВ «ПМК № 19» подало ГУ ДСНС декларацію від 30 червня 2015 року № МК 143151810140 про готовність зазначеного вище об'єкта до експлуатації, у пункті 15 якої зазначено про виконання всіх заходів із забезпечення вибухобезпеки та пожежної безпеки. Проте, у ГУ ДСНС немає відомостей щодо влаштування шляхів евакуації згаданого об'єкта, впровадження автоматичних систем протипожежного захисту, системи блискавкозахисту, влаштування внутрішнього протипожежного водопроводу, протипожежних перешкод (двері, клапани та ін.), підвищення ступенів водостійкості будівель, у яких вони влаштовані, влаштування протипожежного водогону для цілей зовнішнього пожежогасіння тощо, що свідчить про недостовірність поданих у декларації даних, небажання забудовником виконувати вимоги чинного законодавства, що в підсумку при експлуатації будівлі може призвести до виникнення надзвичайної ситуації та загибелі людей.

Листом від 9 жовтня 2015 року № 1014-5784-15 позивача повідомлено про, те що 22 жовтня 2015 року об 11:00 год проводитиметься позапланова перевірка по об'єкту «Будівництво виставкового центру з торговельними площами в с. Грушівка Первомайського району Миколаївської області», у зв'язку з чим запропоновано подати документи, пояснення, довідки з питань, що стосуються здійснення державного архітектурно-будівельного контролю.

На підставі звернення ГУ ДСНС від 5 жовтня 2015 року, а також відповідно до пункту 7 Порядку № 553 відповідач видав направлення від 6 жовтня 2015 року № 908 для проведення позапланової перевірки на згаданому вище об'єкті будівництва, замовником якого є ТОВ «ПМК № 19».

Позивач вважає, що для проведення такої перевірки у відповідача відсутні законні підстави, у зв'язку з чим звернувся з цим позовом до суду.

Відмовляючи в задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився також суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при призначенні позапланової перевірки відповідач діяв у відповідності з вимогами Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», Закону України «Про відповідальність у сфері містобудівної діяльності», а також Порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553. Стосовно посилання позивача на положення пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, за змістом яких контролюючі органи, до яких, на думку позивача, належить й Управління ДАБІ, обмежені у проведенні перевірок до кінця 2016 року, суди попередніх інстанцій зазначили, що таке трактування позивачем положень цього пункту Закону є помилковим і підстав для його застосування до спірних відносин немає.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що висновки судів попередніх інстанцій є правильними і обґрунтованими. При прийнятті цієї ухвали колегія суддів виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 4 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) встановлено, що суб'єктами містобудування є органи виконавчої влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи.

За частиною першою статті 41 Закону № 3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.

Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Відповідно до пункту 5 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553 (далі - Порядок № 553) державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.

Згідно з пунктом 7 Порядку № 553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставами для проведення позапланової перевірки є:

подання суб'єктом містобудування письмової заяви про проведення перевірки об'єкта будівництва або будівельної продукції за його бажанням;

необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об'єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;

виявлення факту самочинного будівництва об'єкта;

перевірка виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів органу державного архітектурно-будівельного контролю;

вимога Держархбудінспекції про проведення перевірки;

звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб'єктом містобудування вимог містобудівного законодавства;

вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.

За змістом частини першої статті 6 Закону України від 5 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (в редакції, чинній станом на дату виникнення спірних відносин) однією з підстав для здійснення позапланових заходів є виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених у документах обов'язкової звітності, поданих суб'єктом господарювання.

З 1 січня 2015 року набрав чинності Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» (далі - Закон № 76-VIII). За пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII перевірки підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Водночас, з 1 січня 2015 року набрав чинності вже згаданий вище Закон № 71-VIII, пунктом 3 Прикінцевих положень якого було встановлено, що у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:

з 1 січня 2015 року на перевірки суб'єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;

з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.

Отже, за пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII обмеження на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців стосувалося усіх контролюючих органів (крім Державної фіскальної служби України і Державної фінансової інспекції України), зокрема й органів державного архітектурно-будівельного контролю. Ці обмеження було встановлено на період з січня по червень 2015 року, відтак з 1 липня 2015 року підстав для застосування положень пункту 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII для проведення перевірок суб'єктів господарювання вже не було.

Стосовно обмежень на проведення перевірок підприємств, установ, організацій, фізичних осіб-підприємців (з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік), які встановлено пунктом 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, то такі діяли протягом двох років - з січня 2015 року і до кінця 2016 року.

Суди попередніх інстанцій з'ясували, що, звернення до суду з цим позовом зумовлено наміром відповідача провести в жовтні 2015 року позапланову перевірку ТОВ «ПМК № 19» (як замовника) щодо об'єкта «Будівництво виставкового центру з торгівельними площами за адресою: с. Грушівка, Первомайський район, Миколаївська область» на предмет дотримання вимог містобудівного законодавства, хоча за пунктом 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII проведення такої перевірки обумовлено наявністю вичерпного переліку підстав, яких у відповідача не було.

Судячи зі встановлених в цій справі обставин, спір виник у зв'язку з різним розумінням терміна «контролюючі органи», який вжито в першому реченні пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII (в редакції, чинній станом на дату виникнення спірних відносин). На думку позивача, під цими органами слід розуміти не лише органи доходів і зборів (в розумінні пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України), а всі контролюючі органи, зокрема й ті, які мають право здійснювати державний архітектурно-будівельний контроль.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що системний і логічний аналіз положень Закону № 71-VIII у взаємозв'язку з положеннями Закону № 76-VIII дає підстави вважати, що обидва законодавчі акти мають різну мету і сферу правового регулювання, відповідно обмеження щодо проведення перевірок суб'єктів господарювання, встановлені Прикінцевими положеннями цих Законів (пункти 3 і 8 відповідно), теж мають відмінне одне від одного спрямування. Суди попередніх інстанцій правильно зазначили про те, що положення пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII поширюються на відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, а зміни у правовому регулюванні відносин, впроваджені цим Законом, були зумовлені реформуванням податкової системи.

Основним нормативно-правовим актом, який регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, є Податковий кодекс України, за змістом пункту 5.1 статті 5 якого для регулювання відносин, передбачених статтею 1 цього Кодексу, застосовуються поняття, правила та положення, установлені цим Кодексом та законами з питань митної справи.

За пунктом 41.1. статті 41 Податкового кодексу України контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи.

Беручи до уваги наведені вище норми закону, Управління ДАБІ, з огляду на його правовий статус, не є контролюючими органом в розумінні положень пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, а тому, як правильно зазначили суди попередніх інстанцій, вимоги пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII цього органу державного архітектурно-будівельного контролю не стосуються.

Обмеження на проведення перевірок для інших контролюючих органів, (крім органів доходів і зборів і органів фінансового контролю) було встановлено пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII і тривали вони протягом січня-червня 2015 року. Позаяк станом на дату видання відповідачем направлення на проведення позапланової перевірки позивача строк дії цих обмежень закінчився, підстав для їх застосування при здійсненні державного архітектурно-будівельного контролю у четвертому кварталі 2015 року немає.

Що стосується висновків судів попередніх інстанцій про відповідність дій відповідача при проведенні позапланової перевірки ТОВ «ПМК № 19» вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, то за встановлених в цій справі обставин такі, на думку колегії суддів, є правильними і обґрунтованими.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на наведене вище, рішення судів попередніх інстанцій є правильним, обґрунтованим, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків апеляційного суду та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 220-1, 223-224, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційну скаргу товариства з обмеженою відповідальністю «Пересувна механізована колона № 19» залишити без задоволення.

Постанову Херсонського окружного адміністративного суду від 18 листопада 2015 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 27 січня 2016 року в цій справі залишити без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді Л.Л. Мороз

Т.Г. Стрелець