Ухвала суду № 65579417, 22.03.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"22" березня 2017 р. м. Київ К/800/3122/15

(К/800/4468/15)

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,

розглянувши в порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом виконавчого комітету Полтавської міської ради до Державної фінансової інспекції в Полтавській області, за участі третіх осіб: Полтавської обласної державної телерадіокомпанії «Лтава», Управління Державної пенітенціарної служби України в Полтавській області, про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами Державної фінансової інспекції в Полтавській області та виконавчого комітету Полтавської міської ради на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2014 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року,

в с т а н о в и л а :

У вересні 2014 року виконавчий комітет Полтавської міської ради (далі - Виконавчий комітет) звернувся до суду з позовною заявою до Державної фінансової інспекції в Полтавській області (далі - ДФІ) про визнання протиправною та скасування вимоги від 4 вересня 2014 року №16-08-6-15 (далі - вимога від 4 вересня 2014 року).

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що висновки відповідача за наслідками проведеної ревізії є помилковими, відтак виставлена в підсумку вимога про усунення порушень бюджетного законодавства від 4 вересня 2014 року має бути скасована як протиправна.

Полтавський окружний адміністративний суд постановою від 22 жовтня 2014 року відмовив у задоволенні позову повністю.

Харківський апеляційний адміністративний суд постановою від 18 грудня 2014 року скасував постанову суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову Виконавчого комітету про визнання протиправною та скасування пунктів 1, 3 вимоги від 4 вересня 2014 року і прийняв нову, якою позовні вимоги в цій частині задовольнив.

Визнав протиправними та скасував пункти 1, 3 вимоги від 4 вересня 2014 року.

В іншій частині постанова Полтавського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2014 року залишена без змін.

У касаційній скарзі ДФІ зазначила про те, що постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року прийнята з порушенням норм матеріального і процесуального права, у зв'язку з чим просить її скасувати і залишити в силі постанову суду першої інстанції.

Свою незгоду з мотивами касаційної скарги ДФІ позивач висловив у письмових запереченнях, в яких зазначив зокрема про те, що пункти 1 і 3 оскарженої вимоги свідчать про перевищення відповідачем своїх повноважень. Водночас у касаційній скарзі позивача зазначено про порушення норм матеріального та процесуального права судом як першої, так і другої інстанцій, у зв'язку з чим позивач просить скасувати їхні рішення тільки в частині відмови у задоволенні позову та прийняти в цій частині нову постанову, якою скасувати як протиправний пункт 2 вимоги від 4 вересня 2014 року.

У свою чергу відповідач у письмових запереченнях на цю касаційну скаргу зазначив про безпідставність аргументів позивача, а відтак і про відсутність підстав для задоволення його вимог.

Касаційні скарги підлягають частковому задоволенню з огляду на таке.

У справі встановлено, що з 29 квітня 2014 року по 23 липня 2014 року, потім з 7 липня 2014 року по 20 липня 2014 року (з перервою у проміжку з 19 травня 2014 року по 15 червня 2014 року) ДФІ проводила планову виїзну ревізію на предмет дотримання Виконавчим комітетом вимог законодавства при здійсненні фінансово-господарської діяльності у період з 1 січня 2013 року по 30 квітня 2014 року. За результатами ревізії складено акт від 30 липня 2014 року № 08-21/105 (далі - акт від 30 липня 2014 року).

На акт ревізії від 30 липня 2014 року позивач подав письмові заперечення від 8 серпня 2014 року, за результатами розгляду яких ДФІ надіслала свої висновки.

Відтак на підставі акта ревізії від 30 липня 2014 року ДФІ виставила позивачу вимогу від 4 вересня 2014 року щодо усунення порушень бюджетного законодавства, відповідно до якої останнього:

1) зобов'язано стягнути з фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 за договором № 18 від 24 квітня 2014 року та з фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 за договором № 2 від 12 квітня 2013 року до бюджету розвитку міського бюджету пайові внески на розвиток інфраструктури м. Полтава в розмірі 15375,54 грн. та 1535,02 грн. відповідно;

2) зобов'язано винести на розгляд сесії Полтавської міської ради питання щодо зменшення бюджетних асигнувань на загальну суму 129852,83 грн. виконавцям заходів міських програм (ДПтСУ в Полтавській області - 69932,4 грн., Полтавська ОДТРК «Лтава» - 54801,89 грн.), які використали виділені з міського бюджету кошти на видатки, пов'язані з їх утриманням, що є порушенням бюджетного законодавства, та виконкому Полтавської міської ради на суму 5118,54 грн., який здійснив підписку періодичних видань за рахунок коштів міського бюджету установами, що фінансуються з державного бюджету;

3) запропоновано розглянути на виробничій нараді результати ревізії та прийняти рішення щодо притягнення осіб, з вини яких допущені порушення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності, в тому числі щодо їх звільнення із займаних посад.

Суди встановили, що за результатами розгляду вимоги ДФІ від 4 вересня 2014 року Виконавчий комітет прийняв рішення від 18 вересня 2014 року № 135 «Про розгляд вимог Державної фінансової інспекції в Полтавській області», за яким, з-поміж іншого, було вирішено оскаржити зазначену вимогу в судовому порядку.

Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що ДФІ діяла у межах наданих чинним законодавством повноважень, і з огляду на виявлені при проведенні ревізії порушення виставила вимогу від 4 вересня 2014 року з цілком обґрунтованими вимогами до позивача.

Суд апеляційної інстанції лише частково погодився з мотивами суду першої інстанції. Зокрема апеляційний суд, посилаючись на правозастосовну практику Верховного Суду України (а саме - на постанову від 15 квітня 2014 року у справі № 21-63а14) зазначив про те, що ДФІ, зобов'язуючи позивача стягнути з фізичних осіб-підприємців ОСОБА_1 і ОСОБА_2 пайові внески на розвиток інфраструктури м. Полтава та прийняти рішення щодо притягнення осіб, з вини яких допущені порушення до дисциплінарної та матеріальної відповідальності (пункти 1 і 3 оскарженої вимоги), вийшла за межі своїх повноважень, у зв'язку з чим є підстави для задоволення позову в цій частині. Стосовно пункту 2 вимоги від 4 вересня 2014 року, то тут суд апеляційної інстанції погодився з висновками, яких дійшов суд першої інстанції відмовляючи в задоволенні позовних вимог в цій частині. Відтак апеляційний суд прийняв нову постанову від 18 грудня 2014 року, якою скасував як протиправні пункти 1 і 3 вимоги від 4 вересня 2014 року, залишивши чинним тільки пункт 2 оскарженої вимоги.

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в повній мірі не погоджується з висновками суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939-XII).

Відповідно до статті 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Відповідно до статті 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов'язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб'єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб'єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.

Відповідно Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України № 499/2011 від 23 квітня 2011 року (далі - Положення), Державна фінансова інспекція України (Держфінінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів України (далі - Міністр), входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, в містах Києві та Севастополі.

Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів <…> (підпункт 4 пункту 4 Положення).

Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

Також Положенням установлено, що у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, Держфінінспекція має право звернутися до суду в інтересах держави.

Зазначені норми кореспондуються з положеннями пункту 7 статті 10 Закону № 2939-ХІІ згідно з якими органу державного фінансового контролю надано право пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.

Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведене вище дає підстави для висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Отже, у порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення органу державного фінансового контролю, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, відповідно правильність їх обчислення перевірятиме суд, який розглядатиме цей позов.

Таку правову позицію стосовно вирішення спорів цієї категорії неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема правовий висновок щодо застосування положень статті 2, пункту 7 статті 10 Закону № 2939-XII міститься у постановах від 18 листопада 2014 року (справа № 21-632а14), від 10 лютого 2015 року (справа №21-461а14), від 9 червня 2015 року (справа № 21-54а15), від 23 червня 2015 року (справа № 21-358а15), від 2 грудня 2015 року (справа № 826/80/13-а), від 23 лютого 2016 року (справа № 818/1857/14).

У справі, що розглядається, предметом оскарження є вимога від 4 вересня 2014 року, яка в цілому складається з трьох пунктів, з яких два (пункти 1 і 2) містять обов'язкові для виконання вказівки об'єкту контролю, в тому числі щодо стягнення заборгованості за договірними зобов'язаннями з третіми особами, а один (пункт 3) - пропозицію щодо вирішення питання про вжиття заходів дисциплінарної та/або матеріальної відповідальності винних осіб.

Зокрема пункт 1 оскарженої вимоги зобов'язує позивача стягнути з двох суб'єктів господарювання пайові внески, обов'язок щодо сплати яких встановлено договорами про пайову участь в розвитку інфраструктури міста Полтави, укладеними з Виконавчим комітетом (№ 18 від 24 квітня 2014 року та № 2 від 12 квітня 2013 року). При вирішенні питання про наявність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині суд апеляційної інстанції, судячи зі змісту нової постанови, дійшов висновку про те, що відповідач перевищив свої повноваження, виставивши позивачу вимогу з вказівками такого змісту. Проте з огляду на наведену вище правозастосовну практику Верховного Суду України висновок апеляційного суду про неправомірність пункту 1 вимоги від 4 вересня 2014 року в такому взаємозв'язку видається необґрунтованим.

Суть правової позиції Верховного Суду України стосовно вирішення спорів цієї категорії (про підстави і порядок пред'явлення та виконання вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень вимог законодавства, яка містить вказівку вжити заходи для відшкодування шкоди) полягає в тому, що обґрунтованість і правомірність вимоги органу фінансового контролю про стягнення заборгованості (чи заподіяних збитків) має перевірятися у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, а не за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги (в частині тих її пунктів, які вказують на стягнення збитків) протиправною. Таким чином, спосіб (порядок), у який може бути перевірено правомірність вимог органу фінансового контролю щодо стягнення певної суми збитків/заборгованості (з інших суб'єктів - контрагентів підконтрольного об'єкта) не заперечує наявності в нього повноважень на пред'явлення об'єкту контролю вимоги з вказівками такого змісту, якщо за наслідками ревізії фінансово-господарської діяльності виявлено порушення бюджетного законодавства. Водночас, при вирішенні питання про задоволення позовних вимог щодо скасування вимоги органу фінансового контролю передусім необхідно з'ясувати суть цих вимог, а відтак і на правовий механізм (спосіб) їх виконання. Наявність у вимозі за наслідками ревізії вказівок об'єкту контролю щодо стягнення певної суми коштів (заборгованості чи збитків, заподіяних об'єкту контролю при здійсненні ним господарської діяльності) є підставою для відмови в задоволенні позову в цій частині, оскільки в порядку адміністративного судочинства суд не може надати правової оцінки обставинам фінансово-господарській діяльності об'єкта контролю, зокрема - його правовідносинам, які виникли на підставі договорів (у тому числі розміру завданої шкоди (якщо така є) внаслідок неналежного виконання договірних зобов'язань).

З огляду на наведене вище колегія суддів вважає, що висновок суду апеляційної інстанції про неправомірність пункту 1 вимоги від 4 вересня 2014 року є необґрунтованим і суперечить правозастосовній практиці Верховного Суду України.

Стосовно пункту 3 вимоги від 4 вересня 2014 року, то в контексті встановлених в цій справі обставин недостатньо обґрунтованими є мотиви апеляційного суду, якими він керувався при прийнятті рішення про його неправомірність.

Зокрема потребує пояснення його висновок про те, що відповідач перевищив свої повноваження, пропонуючи підконтрольному об'єкту розглянути на виробничій нараді результати ревізії та вирішити питання про притягнення до дисциплінарної/матеріальної відповідальності осіб, з вини яких було допущено ті порушення, які виявлено під час ревізії.

У зв'язку з цим слід зауважити, що правовий висновок Верховного Суду України, висловлений у постанові від 15 квітня 2014 року, стосувався усунення розбіжностей у застосуванні норм статей 127, 136 КЗпП. За обставинами справи, в якій прийнято цю постанову, орган фінансового контролю виставив підконтрольній установі вимогу про стягнення з її працівників безпідставно виплачених їм коштів у відповідності з вимогами трудового законодавства. Натомість у справі, що розглядається, відповідач висловив пропозицію підконтрольному об'єкту з'ясувати та обговорити обставини, що зумовили виникнення порушень бюджетного законодавства, описаних в акті ревізії від 6 листопада 2014 року. При цьому висновки акта ревізії (на підставі яких виставлено оскаржену вимогу) не стосуються трудових відносин позивача з його працівниками, тобто відповідач при проведенні ревізії не констатував факту заподіяння матеріальної шкоди внаслідок неналежного виконання працівниками своїх трудових обов'язків.

Щодо пункту 2 вимоги від 4 вересня 2014 року, то з огляду на обсяг і зміст встановлених судами попередніх інстанцій обставин колегія суддів вважає, що їхній висновок про відсутність підстав для задоволення позовних вимог в цій частині є правильним та обґрунтованим.

Відповідно до частин другої, третьої статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Отже, суд апеляційної інстанції при прийнятті нової постанови у справі про оскарження вимоги від 4 вересня 2014 року, яка в цілому містить три вимоги щодо усунення порушень бюджетного законодавства, не встановив всіх фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення цього спору. Відтак таке рішення суду апеляційної інстанції не відповідає вимогам законності та обґрунтованості, що не може бути усунено судом касаційної інстанції.

Згідно з частиною першою статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.

Відповідно до частини другої статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

Згідно з частинами четвертою, п'ятою статті 227 Кодексу адміністративного судочинства України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

Висновки і мотиви, з яких скасовані рішення, є обов'язковими для суду першої чи апеляційної інстанції при розгляді справи.

Зважаючи на те, що допущені судом апеляційної інстанції порушення норм процесуального права не можуть бути усунуті судом касаційної інстанції, рішення суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Керуючись статтями 159, 222, 223, 227, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів

у х в а л и л а :

Касаційні скарги Державної фінансової інспекції в Полтавській області і виконавчого комітету Полтавської міської ради задовольнити частково.

Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 22 жовтня 2014 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2014 року в цій справі скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам у справі та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді Л.Л. Мороз

Т.Г. Стрелець