Постанова № 65507273, 23.03.2017, Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

23 березня 2017 рокусправа № 808/2784/16

Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого судді: Юрко І.В., суддів: Гімона М.М., Чумака С. Ю.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Національної поліції України на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29 листопада 2016 року у справі №808/2784/16 за позовом ОСОБА_1 до Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №2 Апарата Національної поліції, третя особа - Запорізька обласна профспілкова організація атестованих працівників органів внутрішніх справ України, про визнання дій протиправними та скасування рішення, -

В С Т А Н О В И В:

Позивач 23.09.2016 року звернувся до Запорізького окружного адміністративного суду з позовом до Національної поліції України, Центральної атестаційної комісії №2 Апарата Національної поліції (третя особа - Запорізька обласна профспілкова організація атестованих працівників органів внутрішніх справ України), в якому просив:

- визнати протиправними дії Національної поліції України щодо проведення його атестування;

- визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії №2 Апарата НП відносно нього, яке оформлене протоколом ОП № 15 00035288.0078834 від 13 вересня 2016 року та зазначено у розділі IV атестаційного листа «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».

Постановою Запорізького окружного адміністративного суду від 29 листопада 2016 року адміністративний позов задоволено частково.

Визнано протиправним та скасовано рішення (висновок) Центральної атестаційної комісії №2 Апарата Національної поліції України відносно ОСОБА_1, яке оформлене протоколом ОП № 15 00035288.0078834 від 13 вересня 2016 року та зазначено у розділі IV атестаційного листа «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».

В іншій частині позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням суду першої інстанції, відповідач - Національна поліція України, подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати постанову суду першої інстанції в частині задоволених позовних вимог та в цій частині ухвалити нове рішення, про відмову в задоволенні позову у повному обсязі.

Сторони в судове засідання апеляційної інстанції не прибули, про дату, час та місце розгляду справи повідомлені належним чином.

Відповідно до частини четвертої статті 196 Кодексу адміністративного судочинства України неприбуття у судове засідання сторін або інших осіб, які беруть участь у справі, належним чином повідомлених про дату, час та місце апеляційного розгляду, та явка яких у відповідності до статті 120 Кодексу адміністративного судочинства України не визнавалась судом обов'язковою, не перешкоджає судовому розгляду справи.

За нормами пункту 2 частини першої статті 197 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, оскільки справу може бути вирішено на основі наявних у ній доказів, так як не прибула жодна з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.

Відповідно до частини першої статті 195 Кодексу адміністративного судочинства України суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції може вийти за межі доводів апеляційної скарги в разі встановлення під час апеляційного провадження порушень, допущених судом першої інстанції, які призвели до неправильного вирішення справи.

Колегія суддів, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, встановила наступне.

З червня 2008 року по жовтень 2015 року ОСОБА_1 проходив службу в органах внутрішніх справ. 06 листопада 2015 його звільнено з органів внутрішніх справ за пунктом 64 «з» (у зв'язку з переходом у встановленому порядку на роботу (службу) в інші міністерства, центральний орган виконавчої влади (установи організації) з подальшим призначенням до Національної поліції України.

Наказом Національної поліції України від 11.11.2015 року №167 о/с ОСОБА_1 з 07.11.2015 року призначено на посаду старшого оперуповноваженого управління захисту економіки в Запорізькій області Департаменту захисту економіки Національної поліції України та присвоєно спеціальне звання «майор поліції» (а.с.17).

Наказом Національної поліції України від 20.11.2015 року №210о/с «Про проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, головних управлінь Національної поліції в Київській області та м.Києві» прийнято рішення про проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України, міжрегіональних територіальних органів (ДВБ, ДПН, ДЗЕ, ДК), Державної установи "Центр обслуговування підрозділів Національної поліції України", головних управлінь Національної поліції в Київській області та м. Києві. Також створено Центральну атестаційну комісію; наказано керівникам структурних підрозділів скласти списки поліцейських, що підлягають атестуванню, скласти атестаційні листи стосовно поліцейських, підготувати для надання на засідання атестаційної комісії додаткові матеріали щодо проходження служби поліцейськими, забезпечити прибуття поліцейських на засідання атестаційних комісій у разі необхідності (а.с.21).

Наказом Національної поліції України від 29.07.2016 року №651 «Про створення центральної атестаційної комісії №2 та затвердження її персонального складу» створено в Національній поліції України Центральну атестаційну комісію №2 та затверджено її персональний склад (а.с.85).

Наказом Національної поліції України від 22.08.2016 року №733 внесено зміни до персонального складу Центральної атестаційної комісії №2 Апарата Національної поліції (а.с.86).

13.09.2016 року Центральною атестаційною комісією №2 Апарата Національної поліції було проведено атестування ОСОБА_1, за результатами якого прийнято рішення (висновок), оформлене протоколом ОП № 15 00035288.0078834 від 13.09.2016 року, та зазначено у розділі IV атестаційного листа «Результати атестування (висновок атестаційної комісії) атестаційного листа, а саме: « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».

Не погоджуючись з вказаними рішеннями, позивач оскаржив їх до суду.

Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем не надано доказів існування обставин чи встановлення фактів, які б зумовили виникнення підстав для проведення атестації позивача, передбачених ч.2 ст.57 Закону №580. Мета атестування, закріплена у ч.1 ст.57 Закону України «Про Національну поліцію», не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині 2 цієї статті, адже проведення атестування без настання таких підстав, Законом №580 не передбачено.

Крім того, судом зазначено, що при прийнятті висновків про результати атестування ОСОБА_1 атестаційною комісією не досліджено та не з'ясовано обставини, встановлення яких законом та прийнятим відповідно до нього нормативно-правовим актом є обов'язковим для правильного вирішення питання. Прийняте за результатами атестування позивача рішення обґрунтовано обставинами, дослідження та оцінка яких не передбачена нормами чинного законодавства.

При вирішенні справи суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України, визначаються Законом України «Про Національну поліцію» від 02.07.2015 року №580-VIII (далі по тексту - Закон №580, який згідно з п.1 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» цього Закону набрав чинності з 07 листопада 2015 року).

Відповідно до пунктів 9, та 10 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580 працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Отже, Законом України «Про Національну поліцію» передбачена альтернатива прийняття працівників міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, а саме: прийняття на службу за їх згодою або проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

При цьому, вказаним Законом визначені умови прийняття працівників міліції на службу до поліції: 1) бажання проходити службу в поліції; 2) відповідність вимогам до поліцейських, визначених цим Законом.

Реалізація цих умов відбувається у визначений строк упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону (тобто з 07.08.2015 року до 07.11.2015 року) та шляхом видання наказу про призначення за згодою особи або проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими.

Таким чином, перевірка відповідності особи вимогам до поліцейських повинна бути проведена до видання відповідного наказу про призначення особи на посаду в Національній поліції України.

З матеріалів справи вбачається, що позивача, як прибулого з Міністерства внутрішніх справ, прийнято на службу до поліції на умовах, визначених пунктом 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення Закону України «Про Національну поліцію» на підставі його заяви шляхом видання наказу про призначення за його згодою (а.с.17).

Вказаний наказ свідчить про те, що позивач відповідає вимогам до поліцейських, визначених Законом «Про Національну поліцію», та його призначення відбулось в порядку переатестування.

При цьому, зміст наказу Національної поліції України від 11.11.2015 року №167 о/с не дозволяє здійснювати будь-яке подвійне трактування підстав для його прийняття. Пославшись на приписи пунктів 9 та 12 розділу XI Закону України «Про національну поліцію», видавник цього наказу прийняв на себе відповідальність за його достовірність, а саме, як було зазначено вище, за відповідність позивача вимогам до поліцейських та за його призначення в порядку переатестування, яке фактично не проводилось.

Порядок атестації поліцейського визначений статтею 57 Закону №580, відповідно до якої атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Атестування поліцейських проводиться:

1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу;

2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність;

3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Аналогічні норми в частині підстав для атестування містить також Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських, затверджена наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 року №1465, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 року за №1445/27890 (далі по тексту - Інструкція №1465), зокрема її пункт 3 розділу І.

Вказаний перелік підстав для проведення атестування поліцейських є вичерпним та розширеному тлумаченню не підлягає.

Згідно пункту 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №580 видання відповідного наказу є самостійною і достатньою підставою для призначення колишніх працівників міліції на посади, створені в структурі Національної поліції України. Вказаним пунктом не передбачено можливість проведення атестування колишніх працівників міліції на предмет відповідності вимогам до поліцейських після їх прийняття на посади в Національній поліції України без наявності підстав, передбачених статтею 57 Закону №580.

З огляду на вказане колегія суддів приходить до висновку, що після призначення певної особи, в тому числі, що прибула з МВС, на посаду в органах Національної поліції, атестування останньої може проводитись виключно з підстав, передбачених статтею 57 Закону України «Про Національну поліцію».

Відтак, колегія суддів зазначає, що проведення атестації поліцейських, в тому числі прибувших з МВС, може мати місце виключно у таких випадках: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

При цьому, передумовою прийняття рішення про проведення атестації особи має бути реальне настання обставин або встановлення фактів, що зумовлюють необхідність її проведення: у випадку призначення на вищу посаду за наявності ініціативи поліцейського або керівництва; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду або звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність за наслідком виявлення ознак невідповідності поліцейського займаній посаді, зокрема: в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, порушення порядку і правил несення служби тощо.

Таким чином, атестація працівника одразу ж після прийняття його на роботу (у тому числі на службу до поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України «Про Національну поліцію».

Отже, до списку поліцейських, які підлягають атестуванню, підлягають включенню лише ті поліцейські, відносно яких наявні підстави для проведення атестації, що передбачені ч. 2 ст.57 Закону №580. При цьому в наказі або в списках щодо кожної особи повинно бути наведено індивідуальні підстави для проведення його атестації.

Разом з тим, відповідачами, на яких покладено обов'язок доказування, не доведено, що позивач підлягав атестації та, відповідно, включенню до списку поліцейських, які підлягають атестації, оскільки не наведено підстав для проведення атестації позивача, що передбачені частиною другою статті 57 Закону №580, та не надано відповідних доказів, які б підтверджували, що позивач мав бути призначений на вищу посаду чи переміщення на нижчу посаду, або щодо нього виявлено ознаки службової невідповідності. Водночас, правові наслідки для позивача може мати результат вчинених суб'єктом владних повноважень дій, а не сам процес вчинення дій.

Закріплену у ч.1 ст.57 Закону №580 мету атестування відповідач безпідставно прирівняв до самостійної і достатньої підстави для проведення атестування поліцейських, серед яких був і позивач, з ціллю визначення можливості їх звільнення через службову невідповідність, хоча наявності конкретних передумов (порушення порядку і правил несення служби тощо) для призначення атестування у такому контексті відповідач не довів.

Крім того, колегія суддів зазначає, що відповідно до частини першої статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» атестуванню не підлягають, зокрема, працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положення статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, не суперечать положенням Закону №580, а тому поширюються на відносини з атестування поліцейських.

Таким чином, на момент проведення атестації ОСОБА_1 працював на посаді старшого оперуповноваженого управління захисту економіки в Запорізькій області Департаменту захисту економіки Національної поліції України менше одного року, а тому не підлягав атестуванню.

З огляду на вказане колегія суддів вважає безпідставним та незаконним проведення атестування позивача, у зв'язку з чим вважає, що суд першої інстанції прийняв правильне рішення про скасування рішення (висновку) Центральної атестаційної комісії №2 Апарата Національної поліції України відносно ОСОБА_1, яке оформлене протоколом ОП № 15 00035288.0078834 від 13.09.2016 року та зазначено у розділі IV атестаційного листа «Результати атестування (висновок атестаційної комісії) атестаційного листа, а саме: « 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність».

Проте, колегія суддів зазначає, що порушення відповідачем вимог діючого законодавства щодо неможливості проведення атестації поліцейського без наявності підстав, передбачених статтею 57 Закону № 580 та врахування норм Закону України «Про професійний розвиток працівників», є самостійною і достатньою підставою для скасування рішення (висновку) такої атестації і виключає подальшу перевірку судом додержання законодавства при проведенні процедури самої атестації та правомірності висновків такої атестації по суті, оскільки останнє вже не може впливати на правове вирішення спору.

При цьому колегія суддів зазначає, що суд першої інстанції у оскаржуваному рішенні здійснив оцінку характеристик позивача замість Центральної атестаційної комісії №2 Апарата Національної поліції, що не входить до повноважень суду.

Таким чином, судом першої інстанції прийнято правильне по суті рішення, але з помилковим застосування норм матеріального права в частині обґрунтування висновків суду.

Відповідно до ст. 201 КАС України підставами для зміни постанови або ухвали суду першої інстанції, зокрема, є правильне по суті вирішення справи чи питання, але із помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права.

За таких обставин колегія суддів вважає, що суд першої інстанції прийняв по суті правильне рішення про задоволення позову, але з помилковим застосуванням норм матеріального права, у зв'язку з чим постанова суду підлягає зміні в частині обґрунтування мотивів прийнятого рішення.

На підставі викладеного, керуючись ст.ст. 160, 167, 184, 195, 198, 201, 205, 207, 211, 212, 254 КАС України, суд,-

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Національної поліції України на постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29 листопада 2016 року у справі №808/2784/16 задовольнити частково.

Постанову Запорізького окружного адміністративного суду від 29 листопада 2016 року у справі №808/2784/16 змінити в частині обґрунтування висновків суду.

В іншій частині постанову суду залишити без змін.

Постанова суду апеляційної інстанції, прийнята в порядку письмового провадження, набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть у справі та може бути оскаржена до Вищого адміністративного суду України протягом 20 днів після набрання законної сили.

Головуючий суддя: І.В. Юрко

Суддя: М.М.Гімон

Суддя: С.Ю. Чумак