Постанова № 65321572, 06.03.2017, Приморський районний суд м. Одеси

Справа № 522/11054/16-а

Провадження № 2а/522/990/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 березня 2017 року м. Одеса

Приморський районний суд м. Одеси,

у складі судді Тарасова А.В.,

за участю секретаря судового засідання Ткаченко О.О.,

розглянувши адміністративну позовну заяву ОСОБА_1 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради, -

ВСТАНОВИВ:

До Приморського районного суду м. Одеси звернувся позивач із вищезазначеним позовом в редакції від 31.10.2016 року, зазначаючи, що 25.03.2015 року Одеською міською радою було прийнято рішення «Про розробку плану зонування (зонінгу) території міста Одеси». В травні позивач дізнався про розміщення на сайті Одеської міської ради оголошення щодо проведення громадських слухань відносно Проекту зонування із пропозицією щодо ознайомлення та надання зауважень в строк до 16 травня 2016 року.

13.05.2016 року в Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради позивачем було подано заяву з зауваженнями щодо невідповідності Плану зонування Генеральному плану міста Одеси та нормам діючого законодавства з пропозиціями внести зміни в проект. Однак, 16.05.2016 року позивач прибувши до Управління архітектури та містобудування дізнався про те, що громадські слухання проводиться не будуть, замість них, впроваджено одноосібний розгляд поданих заяв, із вирішенням питання щодо врахування зауважень і пропозицій в односторонньому порядку, без врахування думок інших жителів міста щодо порушених питань. Позивач зазначає, що громадські слухання були проведені у відповідності до Постанови Кабінету Міністрів від 25.05.2011 року «Про затвердження Порядку проведення громадських слухань», при цьому вимоги Рішення Одеської міської ради «Про затвердження статуту міста Одеси» враховані не були. Вищезазначені дії відповідачів призвели до порушення права позивача на прийняття участі у громадських слуханнях, як складової права на участь у здійсненні права на участі в вирішенні питань місцевого значення.

Позивач зазначив, що Постановою від 25.05.2011 року не встановлено імперативних вимог або обмежень щодо форми проведення громадських слухань і в жодному випадку не виключається можливість безпосередньої участі мешканців в обговоренні проектів та розгляді зауважень та пропозиції шляхом голосування із фіксацією результатів в протоколі громадських слухань. Разом з тим, Статутом міста Одеси врегульовано процедуру обговорення проекту містобудівної документації і розгляду пропозиції громадян при проведення громадських слухань, яка включає затвердження регламенту громадських слухань, виступи з приводу положень проекту, оголошення змісту пропозицій учасників, прийняття рекомендацій громадських слухань шляхом голосування. Позивач зазначає, що без дотримання процедури передбаченої у статуті не вбачається за можливе виконати певні положення Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», в частині створення погоджувальної комісії. Положення Статуту повністю відповідають положенням Закону «Про регулювання містобудівної діяльності» та забезпечують реалізацію положень щодо оформлення протоколу громадських слухань, об'єктивного виявлення спірних питань, неупередженого створення погоджувальної комісії. Вони одночасно спрямовані на втілення в процедуру здійснення місцевого самоврядування основних демократичних засад національного та міжнародного законодавства щодо прямої та безпосередньої участі членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення.

Позивач зазначає, що у виниклих правовідносинах застосуванню підлягає як Закон від 17.02.2011 року, Постанова Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року, Рішення Одеської міської ради від 25.08.2011 року. При цьому Постанова Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року, як підзаконний нормативно-правовий акт, не може застосовуватись в частині, в якій не відповідає Закону, а Рішення ОМР від 25.08.2011 року підлягає застосуванню не всій території міста Одеси разом із положенням Закону.

Закон і Постанова Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 року окреслюють загальні положення щодо врахування зауважень і пропозицій громадськості та встановлюються перелік вимог до виконавчих органів місцевого самоврядування, які мають бути виконані при проведенні громадських слухань.

У судовому засіданні, позивач, представники позивача - ОСОБА_4, ОСОБА_5 адміністративну позовну заяву в редакції від 31.01.2016 року підтримали в повному обсязі.

Представник Одеської міської ради заперечував проти задоволення позову, про що надав письмові заперечення, згідно яких зазначив, що громадські слухання були проведенні у відповідності до Постанови КМУ від 25.05.2011 року № 555, якою визначено механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні. Крім того, відповідач зазначив про те, що громадські слухання також проведені у відповідності до Статуту міста Одеси, статтею 23 якого встановлено, що громадські слухання проводяться у випадках обговорення проектів містобудівної документації відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності - за ініціативою виконавчого органу міської ради з питань архітектури та містобудування. Оскільки Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачений обов'язок застосування Порядку визначеного Кабінетом Міністрів України, а норми Статуту, що регулюють питання проведення громадських слухань, у відповідних питаннях містять посилання саме на порядок, визначений у законодавстві про регулювання містобудівної діяльності, саме Постанова КМУ є обов'язковою для застосування у виниклих правовідносинах. Положення Статуту, які регулюють порядок проведення громадських обговорень, стосуються інших видів обов'язкових та ініціативних громадських слухань, порядок проведення яких не врегульований чинними актами законодавства. Відповідач зазначив, що наведені у позові положення Статуту мають відмінне від приписів вищенаведеного порядку правове навантаження та сферу правового впливу на відповідні відносини.

Відповідач зазначив, що посилання позивача на порушення права позивача в частині не створення погоджувальної комісії, також не ґрунтуються на законі, яким передбачено право, а не обов'язок міської ради на створення вказаної комісії. Крім того, позивач посилався на недоведеність порушеного права позивача, як на окрему підставу для відмови в задоволенні позову.

У судовому засіданні, представник відповідача Одеської міської ради Вінюков В.М. просив відмовити в задоволенні адміністративного позову в повному обсязі.

Представник Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради Мельникова Т.В. у судовому засіданні також заперечувала проти задоволення позову, надала суду письмові заперечення проти позову, які містять тотожні обставини з обставинами що містяться в запереченнях Одеської міської ради.

Вислухавши учасників процесу, дослідивши матеріали справи, суд вважає, що в задоволенні позовної заяви слід відмовити.

Судом встанов лено, що Рішенням Одеської міської ради від 25.03.2015 року № 6490 -VI «Про розробку плану зонування території (зонінгу) м. Одеси було вирішено розробити план зонування території (зонінг) м. Одеси на основі генерального плану м. Одеси; департаменту інформації та зв'язків з громадськістю Одеської міської ради протягом двох тижнів після прийняття цього рішення забезпечити його оприлюднення у засобах масової інформації.

13.05.2016 року Позивач звернувся до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради із пропозиціями щодо покращення та приведення у відповідність до законодавства «Плану зонування території м. Одеси», (том 1, а.с. 145).

Згідно додатку до листа управління архітектури та містобудування від 05.08.2016 року № 01-13/204/0, пропозиції позивача було враховано частково (том 1, а.с. 149).

Протоколом громадських слухань від 18.05.2016 року № 19 зазначено, що порядок та процедура ознайомлення громадськості з проектом «План зонування території м. Одеси» дотримані згідно Порядку проведення громадських слухань, затвердженого Постановою КМУ (том 3, ас. 45).

Відповідно до ст. 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій. Згідно частини 11 зазначеної статті, Порядок проведення громадських слухань визначає Кабінет Міністрів України.

Так, відповідно до п.1 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 05.05.2011 року, порядок визначає механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідачем не заперечувалось дотримання вимог Порядку проведення громадських слухань з боку відповідачів, окрім вимог постанови в частині створення погоджувальної комісії.

Крім того, як встановлено вище, позивач реалізував своє право на звернення з пропозиціями та зауваженням стосовно плану зонування, при цьому частина зауважень позивача була врахована.

Разом з тим, позивач посилається на безпідставне ігнорування вимог Статуту територіальної громади міста Одеси, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 25.08.2011 року.

Частиною п'ятою ст. 23 Статуту територіальної громади міста Одеси передбачено, що окрім інших випадків, обов'язкові громадські слухання проводяться у випадках: обговорення проектів містобудівної документації відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності - за ініціативою виконавчого органу міської ради з питань архітектури та містобудування; обговорення інших питань, які відповідно до законодавства України вимагають проведення громадських слухань - за ініціативою виконавчих органів міської ради та інших суб'єктів, передбачених відповідним законодавством.

Таким чином, аналіз вказаного положення Статуту свідчить про те, що Статут передбачає проведення громадських слухань щодо обговорення проектів містобудівної документації, які повинні відбуватись відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності.

Словосполучення «обговорення інших питань» треба розуміти як обговорення інших, окрім тих, що передбачені вище.

Таким чином, безпосередньо самим Статутом територіальної громади міста Одеси передбачено проведення обов'язкових громадських слухань щодо обговорення проектів містобудівної документації відповідно до законодавства про регулювання містобудівної діяльності.

Рішенням Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням Київської міської ради професійних спілок щодо офіційного тлумачення частини третьої статті 21 Кодексу законів про працю України (справа про тлумачення терміну "законодавство") встановлено, що термін "законодавство", треба розуміти так, що ним охоплюються закони України, чинні міжнародні договори України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, а також постанови Верховної Ради України, укази Президента України, декрети і постанови Кабінету Міністрів України, прийняті в межах їх повноважень та відповідно до Конституції України і законів України.

Таким чином, рішення органів місцевого самоврядування не відноситься до змісту законодавства. Враховуючи викладене, суд вважає, що норма ст. 23 Статуту територіальної громади міста Одеси має бланкетний характер, яка відсилає саме до Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 555 від 05.05.2011 року.

Крім того, дослідивши процедури проведення громадських слухань та Постанову № 555 та Статутом територіальної громади міста Одеси, суд зазначає наступне.

Так, як зазначалось вище, п. 1 Постанови № 555 передбачений механізм проведення громадських слухань.

Під «механізмом» в загальноприйнятному сенсі, требо розуміти систему функціонування будь-чого, сукупність проміжних станів або процесів будь-яких явищ. Аналіз процедури громадських слухань, передбаченої Постановою КМУ № 555 свідчить про те, що громадські слухання відбувається шляхом подання, розгляду та врахування пропозицій громадськості розробником і замовником проектів містобудівної документації у місячний строк. За результатами розгляду пропозицій заявнику надається відповідь про їх врахування або обґрунтована відмова.

У разі наявності пропозицій громадськості, рішення про врахування яких розробник і замовник не можуть прийняти самостійно або мають місце спірні питання, особи, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, повідомляють про це відповідному органу місцевого самоврядування для прийняття останнім рішення щодо утворення погоджувальної комісії

Таким чином, суд погоджується з посиланнями відповідача Одеської міської ради на дискреційний характер повноважень щодо утворення погоджувальної комісії.

Підсумовуючи вищенаведене, суд приходить до висновку, що процедурою проведення громадських слухань за постановою КМУ № 555 передбачене проведення громадських слухань в двох формах: 1) розгляд пропозицій громадськості в письмовій формі та надання відповіді; 2) розгляд пропозицій громадськості в письмовій формі зі створенням погоджувальної комісії, на якій вирішуються спірні питання шляхом безпосереднього обговорення.

Юридичний факт не створення погоджувальної комісії не є достатнім для визнання порушеної процедури проведення громадських слухань.

Дослідивши зміст Статуту територіальної громади міста Одеси щодо проведення громадських слухань, суд зазначає наступне.

Згідно ст. 23 Статуту, громадські слухання є формою безпосередньої участі членів міської громади у здійсненні місцевого самоврядування, що передбачена законодавством України.

Статтею 24 Статуту передбачена безпосередня участь членів міської громади, шляхом реєстрації учасників слухань з правом ухвального голосу на підставі паспорта або іншого документа, що засвідчує особу та безпосередньої участі в обговоренні питань, що винесені на розгляд.

Оскільки Статут територіальної громади міста Одеси взагалі не передбачає розгляд пропозиції громадськості в письмовій формі, суд вважає, що вказаний статут не є нормативно-правовим актом в якому уточнена чи деталізована процедура передбачена Постановою Кабінету Міністрів № 555, а містить іншу процедуру яка є обов'язковою для виконання в інших випадках.

Крім того, суд не вбачає наявність колізії між положеннями Постанови Кабінету Міністрів № 555 та Статутом територіальної громади міста Одеси, а відтак не вбачає за доцільне застосувати правила субординації нормативно-правових актів до виниклих правовідносин.

Разом з тим, суд зазначає, що позивач мав право ініціювати проведення громадських слухань за правилами Статуту, відповідно до ч.6 ст. 23 Статуту, однак таким правом не скористався.

Рішенням Одеської міської ради № 1316 -VII від 19.10.2016 року був затверджений план зонування території (зонінгу) м. Одеси.

Таким чином, судом встановлена відсутність порушення встановленої законом процедури, під час ухвалення вказаного рішення.

За таких обставин, суд вважає за доцільне відмовити в задоволенні позову.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд, при цьому, відхиляє заперечення обох відповідачів щодо відсутності права на звернення до суду у зв'язку з відсутністю порушеного права позивача. Суд вважає, що позивач звернувся до суду припускаючи про порушення його права на самостійне вирішення питань місцевого значення в межах Конституції України на законів України. Дійсно, таке право передбачене ст. 140 Конституції України, згідно якої, місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

Суд вважає, що припущення щодо порушення права позивача на участь у громадських слуханнях, дійсно є підставою для звернення до суду із відповідним позовом, а у випадку обґрунтованості відповідної вимоги, є підставою для задоволення позову. Таким чином, вказане право є конституційним, а відтак припущення щодо його порушення є достатньою підставою для звернення до відповідного суду

Посилання представника відповідача Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради на висновок Верховного Суду України від 15.12.2015 року № 800/206/15 не приймається до уваги, оскільки вказане рішення ухвалене за позовом що містив інші фактичні та правові підстави, обставини щодо істотності порушення прав є оціночним поняттям, а відтак висновок суду не є обов'язковим для врахування під час розгляду цієї справи.

Керуючись ст.ст.9, 11, 71, 159, 160, 163 КАС України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

В задоволенні адміністративної позовної заяви ОСОБА_1 до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, Одеської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов'язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради відмовити.

Постанова суду може бути оскаржена до Одеського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання копії постанови шляхом подачі апеляційної скарги через Приморський районний суд м. Одеси.

Суддя А.В. Тарасов

06.03.2017