Постанова № 65210211, 06.03.2017, Скадовський районний суд Херсонської області

Справа № 663/2852/16-а

Провадження № 2-а/663/10/17

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 березня 2017 року м. Скадовськ

Скадовський районний суд Херсонської області у складі:

головуючого, судді Пухальського С. В.,

за участю секретаря Замятіної В. А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду м. Скадовська Херсонської області адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Скадовської районної ради про визнання протиправним та скасування рішення,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Скадовської районної ради Херсонської області, про визнання протиправним та скасування рішення. В обґрунтування своїх вимог посилається на наступне.

Позивач вказує, що 18.10.2016 відбулося засідання постійних комісій Скадовської районної ради, на якому було прийнято рішення про проведення позачергової сесії ради, пленарне засідання якої призначили на 25.10.2016. Наприкінці даного засідання депутати розглянули ініціювання питання щодо інформування Президента України шляхом направлення відповідного звернення та оприлюднення проекту рішення районної ради про недовіру голові Скадовської районної державної адміністрації. Згідно протоколу вищевказаного засідання було затверджено текст звернення та вирішено направити його до Президента України, зібравши підписи усіх бажаючих депутатів районної ради, що на думку позивача свідчить про порушення районною радою норм матеріального права, так як жодним нормативно-правовим документом не передбачено висловлення недовіри голові районної державної адміністрації шляхом направлення тексту звернення до Президента, тим більше затвердженого на засіданні комісій, а не на пленарному засіданні, як це передбачено чинним законодавством. Також, на даному засіданні було прийнято рішення оприлюднити 18.10.2016 на офіційному сайті районної ради проект рішення про висловлення недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 і після дотримання терміну оприлюднення даного проекту та його обговорення, у ході якого обов'язково заслухати ОСОБА_1 - розглянути дане питання на пленарному засіданні ради. В свою чергу, в мотивувальній частині проекту зазначеного рішення не зазначені правові підстави для його прийняття, а лише вказані посилання на норми законодавчих актів, які дають право на його прийняття, а також вказано, що підставою для його прийняття є висновки та рекомендації постійних комісій і президії районної ради.

Також позивач вказує, що його особисто для розгляду питання недовіри на засідання комісій не було запрошено, що в свою чергу є грубим порушенням його прав, гарантованих Конституцією та законами України. 29.11.2016 відбулось спільне засідання постійних комісій районної ради, на якому відповідно до порядку денного розглядалась ціла низка проектів рішень чергової сесії, серед яких був розглянутий проект рішення «Про висловлення недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації ОСОБА_1». На даному засіданні позивач ознайомив присутніх із довідкою про проведення перевірки роботи голови райдержадміністрації робочою групою у складі 21 посадової особи Херсонської обласної державної адміністрації, відповідно до якої підстав для висловлення недовіри немає. Проте депутатами було проігноровано висновки робочої групи та за результатом розгляду депутатами проголосовано про включення зазначеного питання під номером 7 на розгляд тринадцятої сесії районної ради, яка відбулася 09.12.2016. Рішенням від 09.12.2016 № 198 Скадовська районна рада висловила недовіру голові Скадовської районної державної адміністрації ОСОБА_1 При прийнятті оскаржуваного рішення районна рада виходила з того, що в силу приписів Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» районна рада наділена правом шляхом таємного голосування висловити недовіру голові РДА, переліку підстав для висловлення такої недовіри як і будь-яких обмежень вказаний Закон не містить. Позивач висловлюючи незгоду з оскаржуваним рішенням, вважаючи його таким, що прийняте з численними порушеннями діючого законодавства України та Регламенту Скадовської районної ради, з неповним з'ясуванням обставин, які мають значення для справи, з помилковим застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, просив визнати протиправним та скасувати рішення Скадовської районної ради № 198 від 09.12.2016 «Про висловлення недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації ОСОБА_1» та стягнути з відповідача судовий збір.

В судовому засіданні представник позивача заявлені в позові вимоги підтримав посилаючись на обставини викладені в позові, також зауважив про прийняття оскаржуваного рішення з мотивів особистої неприязні керівництва Скадовської районної ради з позивачем.

Представники відповідача Скадовської районної ради Зеленюк С. В. та адвокат Ростальна І. В. позов не визнали та просили відмовити в його задоволенні, оскільки районна рада повністю не погоджується із доводами позивача щодо відсутності законних підстав висловлення йому недовіри та порушення процедури прийняття даного рішення, яке було прийняте на пленарному засіданні районної ради, після відповідного обговорення, всім бажаючим надавалась можливість виступити, було проведено таємне голосування і більшістю прийняте таке рішення, що свідчить про дотримання вимог чинного законодавства України. Також зауважили, що закон не пов'язує питання висловлення недовіри голові райдержадміністрації після заслуховування звіту щодо роботи райдержадміністрації, а тому просили відмовити в позові.

Суд, заслухавши доводи та заперечення учасників адміністративного процесу, дослідивши наявні у справі докази, вважає необхідним відмовити в задоволенні позову з наступних підстав.

Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

У відповідності з ч. 1 ст. 11 КАС України, розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Відповідно до частин 2, 3 статті 72 КАС України, обставини, визнані судом загальновідомими, не потрібно доказувати. Обставини, які визнаються сторонами, можуть не доказуватися перед судом, якщо проти цього не заперечують сторони і в суду не виникає сумніву щодо достовірності цих обставин та добровільності їх визнання.

Суд встановив наступні обставини справи.

Розпорядженням Президента України від 08 вересня 2015 року № 692/2015-рп ОСОБА_1 був призначений головою Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області. Вказаний факт є загальновідомим, отже він не потребує доказування відповідно до ч. 2 ст. 72 КАС України.

Рішенням Скадовської районної ради Херсонської області ХІІІ сесії VІІ скликання від 09.12.2016 ОСОБА_1, як голові Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області, висловлено недовіру. Вказане рішення прийнято відповідно до ст. 118 Конституції України, п. 29 ч. 1 ст. 43, ч. 3 ст. 59, ст. 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», п. 8 ч. 1, п. 3 ч. 2 ст. 9, ч. 8 ст. 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», ст. 10 Регламенту Скадовської районної ради, з врахуванням висновків та рекомендацій постійних комісій та президії районної ради. Дане рішення направлено до Адміністрації Президента України, Кабінету Міністрів України, голів Херсонської обласної ради та Херсонської обласної державної адміністрації для розгляду в порядку, встановленому законодавством України (а.с. 56).

В обґрунтування свого позову ОСОБА_1 посилається на відсутність законних підстав висловлення йому недовіри та порушення процедури підготовки даного питання до розгляду на сесії.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі та в межах повноважень у спосіб, що передбачений як Конституцією, так і Законами України.

Частиною 1 статті 3 Європейської Хартії місцевого самоврядування, яка набрала чинності для України 01.01.1998, передбачено, що місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.

Відповідно до статті 7 Конституції України, в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Згідно ч. 12 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.

Відповідно до ч. 14 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.

Рішенням Скадовської районної ради від 04.12.2015 № 5 затверджено Регламент Скадовської районної ради VІІ скликання (а.с. 69-79).

12.10.2016 на засіданні президії Скадовської районної ради прийнято рішення № 7 «Про розгляд листів Скадовської районної державної адміністрації від 25.08.2016 № 01-07-839 щодо порушення термінів оприлюднення проектів рішень Скадовською районною радою та представника Уповноваженого з питань дотримання права на інформацію та представництва в Конституційному суді щодо порушення Скадовською районною радою права на доступ до публічної інформації» під час обговорення якого надійшла пропозиція, яка була одноголосно підтримана всіма членами президії, винести на обговорення постійних комісій питання щодо вирішення необхідності розгляду на сесії районної ради питання про недовіру голові Скадовської районної державної адміністрації ОСОБА_1 та підготувати текст звернення з даного питання до Президента України Порошенка П. О. для його узгодження і подальшого збору підписів. Також, призначено проведення спільного засідання постійних комісій районної ради сьомого скликання 18.10.2016 (а.с. 57-60).

18.10.2016 відбулось спільне засідання постійних комісій Скадовської районної ради, за результатами якого депутатами районної ради рекомендовано: 1. Затвердити текст звернення депутатського корпусу районної ради та направити його до Президента України, зібравши підписи усіх бажаючих депутатів районної ради. 2. Оприлюднити 18.10.2016 на офіційному сайті районної ради проект рішення щодо недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1 і після дотримання терміну оприлюднення даного проекту та його обговорення, у ході якого обов'язково заслухати ОСОБА_1 - розглянути дане питання на пленарному засіданні ради. У разі виправлення існуючої ситуації стосовно відсутності взаємодії районної ради та райдержадміністрації - даний проект рішення зняти з розгляду районної ради (а.с. 92-96).

На виконання Протоколу від 18.10.2016, в порядку передбаченому Законом України «Про доступ до публічної інформації», проект рішення з даного питання було оприлюднено на офіційному сайті Скадовської районної ради (а.с. 91).

29.11.2016 відбулось спільне засідання постійних комісій, на якій обговорено проект рішення «Про висловлення недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації ОСОБА_1.», заслухано виступ голови райдержадміністрації ОСОБА_1 та рекомендовано розглянути дане питання 09.12.2016 на 13 сесії районної ради (а.с. 61-68).

Згідно розпорядження голови Скадовської районної ради Херсонської області від 29.11.2016 № 51 скликано 13 сесію районної ради сьомого скликання 09.12.2016. До порядку денного сесії було включено питання «Про висловлення недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації ОСОБА_1» (а.с. 89).

Враховуючи вищевказане, суд приходить до висновку про дотримання процедури внесення на розгляд районної ради питання про висловлення недовіри голові місцевої державної адміністрації.

Згідно вимог статті 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільська, селищна, міська, районна у місті, районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно.

Відповідно до ч. 14 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», порядок скликання сесії ради, підготовки і розгляду нею питань, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради.

Так, відповідно до п. 12 ст. 46 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.

Згідно вимог частини третьої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», рішення ради приймається відкритим (у тому числі поіменним) або таємним голосуванням. Таємне голосування обов'язково проводиться у випадках, передбачених пунктами 4 і 16 статті 26, пунктами 1, 29 і 31 статті 43 та статтями 55, 56 цього Закону.

Таємне голосування обов'язково застосовується також у випадку прийняття рішення про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації.

Як вбачається з протоколу засідання лічильної комісії 13 сесії Скадовської районної ради Херсонської області сьомого скликання від 09.12.2016 у таємному голосуванні з питання «Про висловлення недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації ОСОБА_1» брали участь 31 депутат, від загального складу - 34 депутати, з яких: за - 25, проти - 3, утримались - 3. За таких обставин, рішення про висловлення недовіри голові Скадовської районної держаної адміністрації прийнято більше ніж 2/3 від складу Скадовської районної ради (а.с. 90).

Із протоколу від 09.12.2016 13-ї сесії районної ради вбачається, що прийняттю оскаржуваного рішення на сесії передувало обговорення, ОСОБА_1 особисто приймав участь у даному обговоренні (а.с. 186-192).

Таким чином, спірне рішення прийнято на пленарному засіданні після відповідного обговорення депутатами шляхом таємного голосування більшістю голосів.

За таких обставин, суд дійшов висновку про дотримання районною радою законодавчо встановленої процедури прийняття рішення в порядку таємного голосування.

Згідно з частинами 3, 6 ст. 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», місцеві державні адміністрації підзвітні та підконтрольні відповідним радам у частині делегованих повноважень. Голови місцевих державних адміністрацій щорічно звітують перед відповідними радами з питань виконання бюджету, програм соціально-економічного та культурного розвитку територій і делегованих повноважень.

Відповідно до ч. 1 ст. 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання, зокрема: затвердження регламенту ради (пункт 5); заслуховування звітів постійних комісій, керівників органів, які рада утворює, обирає та призначає (пункт 8); заслуховування звітів голів місцевих державних адміністрацій, їх заступників, керівників структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, бюджету, рішень ради із зазначених питань, а також про здійснення місцевими державними адміністраціями делегованих їм радою повноважень (пункт 28); прийняття рішення про недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації (пункт 29).

Разом з тим, в законодавстві не визначено, що у рішенні ради про висловлення недовіри повинно передувати звіт голови райдержадміністрації, це не є обов'язковою умовою.

Позивач посилається на те, що районна рада могла висловити недовіру голові райдержадміністрації лише за результатами його звіту.

Проте, ні у статті 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ні у ст. 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» не визначено переліку підстав для висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації та не встановлено будь-яких обмежень щодо висловлення такої недовіри. Законодавством не передбачено вирішення таких питань як під час підготовки до розгляду, так і при самому розгляді питання щодо висловлення недовіри.

Частиною першою ст. 73 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що акти ради, сільського, селищного, міського голови, голови районної в місті ради, виконавчого комітету сільської, селищної, міської, районної у місті (уразі її створення) ради, прийняті в межах наданих їм повноважень, є обов'язковими для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об'єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території.

Невиконання такого роду актів місцевої ради, навіть, якщо вони прийняті за межами делегованих місцевій адміністрації повноважень, також можуть бути підставою для висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації.

Згідно з п. 3 ч. 2 ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», повноваження голів місцевих державних адміністрацій можуть бути припинені Президентом України у разі висловлення недовіри простою більшістю голосів від складу відповідної ради.

Виходячи з системного аналізу діючого законодавства, судом встановлено відсутність інших (крім вищенаведених) норм матеріального права, якими регулюються спірні правовідносини, а також відсутність окремого встановленого законом порядку для прийняття відповідних рішень. Єдиною законодавчою вимогою є прийняття рішення у встановлений законом спосіб.

При цьому, ні в Конституції України, ні в Законах «Про місцеве самоврядування в Україні» і «Про місцеві державні адміністрації» не міститься жодних посилань на підстави для висловлення недовіри голові райдержадміністрації або на необхідність створення будь-яких обов'язкових передумов для прийняття цього рішення, у тому числі і щодо залежності висловлення недовіри голові відповідної місцевої державної адміністрації від результатів розвитку регіону, звіту голови місцевої адміністрації або інших факторів (умов), на необхідність встановлення яких посилається Позивач.

Таким чином, суд відхиляє доводи позивача, що вирішуючи питання про висловлення недовіри голові райдержадміністрації депутатами Скадовської районної ради, не наведені обґрунтовані підстави такої недовіри, оскільки законодавством України не окреслено певних передумов або необхідності настання певних подій для отримання районною радою права на висловлення недовіри.

Як вбачається з довідки про результати вивчення діяльності голови Скадовської РДА ОСОБА_1, підстав для висловлення останньому недовіри не має (а.с. 17-22).

Разом з тим, суд не може здійснювати власну оцінку роботи голови районної державної адміністрації щодо виконання чи невиконання ним службових обов'язків, а також не може будь-яким чином переоцінювати позицію депутатів районної ради, які висловились за недовіру голови районної державної адміністрації. Рішення Скадовської районної ради про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації може бути перевірено судом лише на предмет дотримання визначеної законодавством процедури його прийняття. Оцінку рішенню районної ради про висловлення недовіри голові районної державної адміністрації відповідно до приписів ст. 118 Конституції України, ст. 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ст. 9 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» може дати лише Президент України.

Виходячи з цього, оскаржуване рішення було прийнято депутатами Скадовської районної ради, які діяли в межах наданих повноважень та у цілковитій відповідності до вимог чинного законодавства України про спосіб голосування та вирішення цього питання безпосередньо на засіданні районної ради.

Також суд вважає безпідставними твердження представника позивача про те, що оскаржуване рішення приймалось з мотивів особистої неприязні керівництва районної ради та позивача, оскільки голосування з цього питання відповідно до вимог закону було таємним, більшість депутатів проголосували за висловлення йому недовіри, а ці твердження є припущеннями, й листування, на яке посилався представник позивача (а.с. 156-160, 167-170) вказане не підтверджує, тому судом не приймається як доказ на підтвердження підстав заявленого позову.

Таким чином, рішення тринадцятої сесії Скадовської районної ради сьомого скликання від 09.12.2016 «Про висловлення недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації Херсонської області ОСОБА_1» свідчить про волевиявлення територіальної громади, а відтак не порушує жодної правової норми.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Враховуючи викладене, суд дійшов висновку, що Скадовська районна рада при прийнятті оскаржуваного рішення діяла на підставі, в межах наданих їй повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частинами другою та третьою статті 72 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що районна, обласна рада може шляхом таємного голосування висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає відповідній раді обґрунтовану відповідь. Якщо недовіру голові районної, обласної державної адміністрації висловили не менш як дві третини депутатів від загального складу відповідної ради, Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Аналогічна норма викладена у частинах 7, 8 статті 34 Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Таким чином, відповідачем дотримано вимог закону під час прийняття рішення про висловлення недовіри позивачу, як голові райдержадміністрації, яке прийняте на підставі, у межах повноважень та у спосіб, передбачений законом. Оскільки заслуховування звіту не є обов'язковою умовою, що передують висловленню недовіри голові місцевої державної адміністрації, то суд не бере до уваги доводи позивача, що однією з зазначених позивачем підстав та не єдиною підставою для прийняття спірного рішення могло бути заслуховування звіту голови райдержадміністрації.

Відповідно до частин 1, 2 статті 71 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Суд вважає, що відповідач довів суду правомірність своїх дій щодо прийняття рішення від 09.12.2016 № 198 «Про висловлення недовіри голові Скадовської районної державної адміністрації ОСОБА_1».

Таким чином, у задоволенні адміністративного позову ОСОБА_1 суд вважає необхідним відмовити.

Керуючись статтями 8-11, 86, 99, 100, 159-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні позову ОСОБА_1 до Скадовської районної ради про визнання протиправним та скасування рішення - відмовити.

Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Одеського апеляційного адміністративного суду через Скадовський районний суд Херсонської області шляхом подання апеляційної скарги протягом десяти днів з дня її проголошення. Копія апеляційної скарги одночасно надсилається особою, яка її подає, до суду апеляційної інстанції. Якщо судом у відповідності до частини 3 статті 160 КАС України було проголошено вступну та резолютивну частину постанови апеляційна скарга подається протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку на її оскарження, а в разі оскарження - після розгляду справи апеляційним судом, якщо постанову не буде скасовано.

Суддя С. В. Пухальський

Повний текст постанови виготовлено 10 березня 2017 року