Ухвала суду № 65133334, 28.02.2017, Львівський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2017 року № 876/10016/16 Львівський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді: Гінди О.М.

суддів: Качмара В.Я., Ніколіна В.В.

за участю секретаря судових засідань: Сердюк О.Ю.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу Атестаційної комісії № 8 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року у справі за адміністративним позовом ОСОБА_3 до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Атестаційної комісії № 8 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області про визнання протиправним і скасування рішення (висновку) Атестаційної комісії, -

встановив:

26.10.2016 ОСОБА_3 звернувся в суд з адміністративним позовом до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області (далі - відповідач - 1), Атестаційної комісії № 8 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області (відповідач - 2), в якому, просить визнати протиправним та скасувати рішення відповідача - 2 від 29.09.2016 щодо визнання ОСОБА_3 таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

В обґрунтування своїх позовних вимог посилався на те, що його атестування проведено з грубим порушенням вимог ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) без об'єктивної оцінки його службової відповідності та особистих якостей, що свідчить про незаконність винесення оскаржуваного рішення. Крім того, таке атестування відбулося менш, ніж через рік з моменту призначення ОСОБА_3 на посаду інспектора сектору відділу управління превентивної діяльності Головного управління Національної поліції в Тернопільській області.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 16.11.2016 позов задоволено повністю.

Із цією постановою суду не погодився відповідач Атестаційна комісія № 8 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області та оскаржив її в апеляційному порядку. Вважає, що така винесена з порушенням норм матеріального та процесуального права, з неповним з'ясуванням всіх обставин справи, а тому просить її скасувати та прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.

В обґрунтування апеляційних вимог посилається на те, що атестування позивача було проведено у межах наданих повноважень атестаційними комісіями та у спосіб, передбачений наказом МВС України від 17.11.2015 № 1465, яким затверджено Інструкцію про порядок проведення атестування поліцейських, що в свою чергу спростовує висновки суду першої інстанції про порушення відповідачем проведення атестування ОСОБА_3 Суд першої інстанції підмінив прийняте атестаційними комісіями рішення, не взявши до уваги, що повноваження цих колегіальних органів при прийнятті рішень за результатами атестування є дискреційними.

Особи, які беруть участь у справі в судове засідання не прибули, хоча належним чином були повідомлені про його дату, час та місце, що підтверджується наявними у справі розписками.

У відповідності до ч. 1 ст. 41 та ч. 4 ст. 196 КАС України неприбуття сторін не перешкоджає апеляційному розгляду справи і такий проведено у їх відсутності без фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Суд апеляційної інстанції, заслухав доповідь судді-доповідача, перевірив матеріали справи та обговорив підстави і межі апеляційних вимог, вважає, що апеляційна скарга задоволеною бути не може.

Як встановлено судом першої інстанції, з 15.08.1997 ОСОБА_3 перебував на службі в органах внутрішніх справ, з утворенням Національної поліції з 07.11.2015 був призначений інспектором сектору відділу управління превентивної діяльності Головного управління Національної поліції в Тернопільській області з присвоєнням йому спеціального звання «майор поліції» (витяг з наказу № 10 о/с від 07.11.2015 Національної поліції України).

12.02.2016 Наказом ГУ НП в Тернопільській області № 221 від 12.02.2016 "Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління національної поліції в Тернопільській області" з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, на підставі ст. 57 Закону України "Про Національну поліцію" та вимог Інструкції № 1465, наказано, починаючи з 15.02.2016, провести атестування поліцейських ГУ НП в Тернопільській області, створити в ГУ НП в Тернопільській області атестаційні комісії № 1, № 2, № 3, № 4, № 5, № 6, № 7 (зокрема, цим наказом було зазначено, що персональний склад комісії має бути погоджений з керівництвом Національної поліції України та ним затверджений. Цим же наказом керівникам відділів поліції, структурних підрозділів ГУ НП доручено скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню, скласти атестаційні листи на поліцейських).

Атестаційні комісії ГУ НП в Тернопільській області № 8, № 9, № 10, № 11, № 12 створено відповідно до наказу від 16.08.2016 та доповнення до наказу від 12.02.2016 № 221 «Про організацію проведення атестування поліцейських ГУ НП в Тернопільській області».

Персональний склад атестаційної комісії № 8 ГУ НП в Тернопільській області затверджений наказом ГУ НП в Тернопільській області від 25.08.2016 № 1587.

На підставі вищезазначених наказів проведено атестацію майора поліції, інспектора сектору відділу управління превентивної діяльності Головного управління Національної поліції в Тернопільській області ОСОБА_3

За результатами проведення тестування, члени атестаційної комісії № 8 ГУ НП в Тернопільській області (4 осіб) більшістю голосів (3 за, 1 проти) прийняли рішення, що ОСОБА_3 займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (протокол ОП № 15.00037726.0080060 від 29.09.2016).

Суд першої інстанції дійшов висновку, що адміністративний позов слід задовольнити, оскільки відповідачі не довели правомірності прийняття рішень про те, що позивач не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби, у рішенні атестаційної комісії щодо атестації позивача відсутні обґрунтування та мотиви прийнятого рішення, не зазначено обставини, на підставі яких таке приймалось.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити наступне.

Спірні відносини регулюються Законом України «Про Національну поліцію», Наказом МВС України від 17.11.2015 № 1465, яким затверджено Інструкцію про порядок проведення атестування поліцейських.

Відповідно до статті 57 Закону України «Про Національну поліцію», пункту 3 Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженого наказом МВС України від 17.11.2015 № 1465, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри. Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками. Рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами. Порядок проведення атестування поліцейських затверджується Міністром внутрішніх справ України.

Наказом МВС України № 1465 від 17.11.2015 затверджена Інструкція про порядок проведення атестування поліцейських (далі - Інструкція).

Порядок підготовки та проведення атестування визначений розділом IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських та включає в себе такі етапи: складення атестаційних листів, проведення тестування поліцейського та проходження співбесіди поліцейського з атестаційною комісією.

Згідно пунктів 4, 5 розділу І Інструкції рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Як вбачається з матеріалів справи, ОСОБА_3 як такого, що прибув з Міністерства внутрішніх справ України, наказом Національної поліції України від 07.11.2015 № 10 о/с «По особовому складу», відповідно до пунктів 9, 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію», призначено з 07.11.2015 на посаду інспектора сектору відділу управління превентивної діяльності Головного управління Національної поліції в Тернопільській області з присвоєнням йому спеціального звання «майор поліції».

Враховуючи, що розділом ХІ (Прикінцеві та перехідні положення) Закону України «Про Національну поліцію» не передбачено винятків щодо атестування осіб, які були працівниками міліції та прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою у будь-якому органі (закладі, установі) поліції, тому на таких осіб поширюються загальні вимоги законодавства щодо підстав та порядку проведення атестування поліцейських.

Пунктом 10 розділу IV Інструкції № 1465 передбачено, що з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування. За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі професійний тест), та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Згідно з пунктом 17 розділу V Інструкції № 1465 результати тестування фіксуються у відповідній відомості і засвідчуються підписом поліцейського, після чого ці відомості передаються до відповідної атестаційної комісії (пункт 20 цього розділу).

Пункт 9 розділу IV Інструкції передбачає, що прямі керівники зобов'язані всебічно розглянути зміст атестаційного листа, з'ясувати відповідність викладених у ньому даних дійсному стану справ у службовій діяльності поліцейського, який атестується, та внести до відповідного розділу атестаційного листа один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Атестаційний лист після розгляду прямим керівником передається на розгляд до атестаційної комісії.

На майора поліції ОСОБА_3 т.в.о. заступником начальника УПД ГУ НП в Тернопільській області майором поліції Зигрієм В.І. складено атестаційний лист, у якому відображені відомості, передбачені пунктом 8 розділу IV Інструкції № 1465, та зроблено висновок прямого керівника про те, що позивач займаній посаді відповідає, за період служби в органах внутрішніх справ та в органах поліції зарекомендував себе позитивно.

Пунктом 10 розділу IV Інструкції № 1465 передбачено, що з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування. За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест) та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

З атестаційного листа позивача вбачається, що такий пройшов тестування на застосування загальних навичок (набравши 24 бали із 60 можливих) та професійне тестування (набравши 23 балів із 60 можливих) ( а. с. 26, зворот).

Однак, результати тестування є одним з критеріїв, які враховуються атестаційною комісією при прийнятті рішення стосовно поліцейського і при наданні висновку повинні враховуватись у сукупності з іншими критеріями.

За приписами пунктів 11, 12 розділу IV Інструкції № 1465 атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Пунктами 15, 16 розділу IV цієї ж Інструкції визначено, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність. Атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Відповідно до пунктів 20, 21 цього ж розділу вказаної Інструкції усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

Як слідує із протоколу Атестаційної комісії № 8 апарату ГУ НП в Тернопільській області ОП № 15.0037726.0080060 від 29.09.2016 членами атестаційної комісії під час проведення атестування було досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського ОСОБА_3, (декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 5 Закону України «Про очищення влади», інформацію з відкритих джерел) (а. с. 22).

За результатами розгляду комісією прийнято рішення, згідно якого ОСОБА_3 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Оскільки, негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, то таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Однак, в порушення вимог пунктів 8, 9, 10, 16 розділу IV Інструкції № 1465, у зазначеному протоколі атестаційної комісії не вказано, з яких підстав членами атестаційної комісії не були взяті до уваги відомості, зазначені в атестаційному листі позивача, з яких саме підстав комісія дійшла такого висновку та якими конкретними критеріями, визначеним пунктом 16 розділу IV зазначеної Інструкції, вона керувалась, приймаючи таке рішення.

При цьому атестаційною комісією позитивна характеристика позивача та висновок прямого керівника заступника начальника ГУ НП в Тернопільській області підполковника поліції Балика Р.М. про відповідність займаній посаді, наведені в атестаційному листі, не були спростовані належними та допустимими доказами (а. с. 26).

Також, як вбачається з довідки УКЗ ГУ НП у Тернопільській області за результатами підсумкової перевірки з професійної підготовки за червень 2015 року позивач отримав оцінку задовільно за тактико-спеціальну підготовку, добре за функціональну підготовку, добре за вогневу підготовку та добре за фізичну підготовку (а. с. 19).

Згідно із довідкою виданою Т.в.о. начальника УКЗ ГУ НП в Тернопільській області полковником поліції Зальопаним А.І. від 27.07.2016 підтверджується наявність заохочень та стягнень у інспектора сектору відділу управління превентивної діяльності ГУ НП в Тернопільській області майора поліції ОСОБА_3, за час проходження служби в ОВС та в поліції заохочувався 24 рази, до дисциплінарної відповідальності притягувався 6 разів, на даний час діючих дисциплінарних стягнень не має (а. с. 17).

Крім цього, згідно довідки виданої Тернопільською обласною організацією ПАП ОВС України Професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України від 26.10.2016 № 69 ОСОБА_3 з 07.11.2015 є членом професійної спілки атестованих працівників органів внутрішніх справ України та головою первинної профспілкової організації (а. с. 21).

Однак, всім цим обставинам, атестаційною комісією при прийнятті висновку щодо невідповідності ОСОБА_3 займаній посаді не було надано оцінки та всебічно їх не розглянуто, і як наслідок прийнято необгрунтований висновок.

З наведеного суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що рішення (висновок) атестаційної комісії не ґрунтуються на вимогах Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої Наказом Міністра внутрішніх справ України № 1465 від 17.11.2015, таке прийняте без урахування всіх обставин, що мали значення для його прийняття, а матеріалами справи підтверджується належне виконання позивачем своїх функціональних обов'язків, досвід роботи, професійна та фізична підготовка.

У зв'язку з чим, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про протиправність рішення (висновку) Атестаційної комісії № 8 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, оформленого протоколом ОП № 15.00037726.0080060 від 29.09.2016, і як наслідок його скасування.

З приводу доводів апелянта про дискреційні повноваження атестаційної комісії при прийнятті рішень за результатами атестування поліцейських, то слід зважити на п. 3 ч. 3 ст. 2 КАС України відповідно до якого, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано. Відтак, суд зобов'язаний перевірити обґрунтованість оскарженого рішення (висновку) атестаційної комісії, який є підставою для звільнення позивача з органів внутрішніх справ.

Вказане узгоджується із передбаченим п. 1 ст. 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, а зокрема, правом особи на доступ до суду, що, зокрема включає такий аспект, як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією" тобто, судом що має достатні та ефективні повноваження щодо повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів, встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення, належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті.

Стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейський суд з прав людини виробив позицію, у відповідності до якої, за загальним правилом національні суди повинні утриматись від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди мають проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів. У будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору.

Приймаючи рішення про невідповідність позивача займаній посаді та таким, що підлягає звільненню зі служби через службову невідповідність, відповідач не взяв до уваги висновок прямого керівника позивача, що останній займаній посаді відповідає, за період служби в органах внутрішніх справ та в органах поліції зарекомендував себе позитивно, пройшов тестування.

При цьому, за відсутності у атестаційному листі та інших матеріалах, які досліджувались атестаційною комісією, будь-яких фактів, які негативно характеризують або свідчать про неналежне виконання ОСОБА_3 своїх службових обов'язків, комісія позбавлена можливості робити висновки про службову невідповідність позивача.

Враховуючи вищенаведене, при проведенні атестації поліцейського та прийнятті рішення (висновку) атестаційною комісією повинні повно і всебічно враховуватись усі критерії, передбачені в п. 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, в сукупності, чого дотримано не було.

З урахуванням вищенаведеного, відповідач - 2 Атестаційна комісія № 8 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області не довів правомірності прийняття рішення про те, що позивач займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, а тому суд першої інстанції дійшов правильного висновку про неправомірність винесення оскаржуваного рішення та його скасування.

З огляду на викладене, суд першої інстанції обґрунтовано задовольнив позов, правильно і повно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, доводи апеляційної скарги не спростовують висновків рішення суду, а тому підстав для скасування оскарженої постанови, суд апеляційної інстанції не вбачає.

Керуючись ст.ст. 41, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 КАС України, суд -

ухвалив:

апеляційну скаргу Атестаційної комісії № 8 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області залишити без задоволення, а постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 16 листопада 2016 року у справі № 819/1341/16 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту її проголошення.

На ухвалу протягом двадцяти днів, з дня складення її у повному обсязі, може бути подана касаційна скарга безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий: О.М. Гінда

Судді: В.Я. Качмар

В.В. Ніколін

Ухвала в повному обсязі складена та підписана 06.03.2017.