Ухвала суду № 64953329, 09.02.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

09 лютого 2017 року м. Київ К/800/43105/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі:

Головуючої: Гончар Л.Я.,

Суддів: Донця О.Є.,

Мороза В.Ф.,

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 25 травня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2015 року у справі за позовом Фонду загальнообов'язкового Державного соціального страхування України на випадок безробіття в особі Харківського міського центру зайнятості до ОСОБА_2 про стягнення заборгованості, -

В С Т А Н О В И Л А:

Фонд загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття в особі Харківського міського центру зайнятості звернувся до суду з позовом до ОСОБА_2, у якому просив суд стягнути з відповідача виплачене йому матеріальне забезпечення у сумі 13524,10 грн.

Позов мотивований тим, що відповідач у період перебування на обліку в центрі зайнятості був зареєстрований як фізична особа - підприємець, а отже відносився до категорії зайнятого населення, а тому кошти, виплачені службою зайнятості у якості допомоги по безробіттю, підлягають поверненню.

Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 25 травня 2015 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2015 року, позов задоволено: з ОСОБА_2 на користь Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття, в особі Харківського міського центру зайнятості стягнуто матеріальне забезпечення на випадок безробіття у сумі 13524,10 грн.

У поданій касаційній скарзі ОСОБА_2, із посиланням на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просив скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити.

Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, правильність правової оцінки обставин справи та застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_2 21 липня 2009 року подав до Харківського міського центру зайнятості заяву з проханням надати йому статус безробітного з виплатою допомоги по безробіттю, де вказав, що не є підприємцем, трудовою діяльністю не займається і пенсію не отримує.

Наказом від 28 липня 2009 року № НТ090728 ОСОБА_2 надано статус безробітного з 28 липня 2009 року і призначено виплату допомоги по безробіттю залежно від страхового стажу у відсотках до середньоденної заробітної плати з 28 липня 2009 року по 22 жовтня 2010 року.

У подальшому, за результатами проведеної перевірки (акт розслідування страхових випадків від 14 жовтня 2014 року № 270-ФОП) позивач установив, що відповідач у період перебування на обліку в центрі зайнятості був зареєстрований як фізична особа-підприємець.

Так, встановлено, що ОСОБА_2 зареєстрований як фізична особа - підприємець з 09 лютого 2005 року; запис про державну реєстрацію припинення підприємницької діяльності внесено 01 серпня 2014 року.

На підставі вказаного акту розслідування Харківський міський центр зайнятості видав наказ від 15 жовтня 2014 року № 1572 про повернення коштів, виплачених ОСОБА_2 як допомога по безробіттю, за період з 28 липня 2009 року по 23 квітня 2010 року у сумі 13524,10 грн.

Вказаний наказ разом із листом-претензією від 15 жовтня 2014 року № 27473-22/14 про повернення коштів, виплачених як матеріальне забезпечення на випадок безробіття у сумі 13524,10 грн., направлений відповідачеві й отриманий останнім 23 жовтня 2014 року особисто, про що свідчить підпис у зворотному поштовому повідомленні.

У зв'язку з несплатою відповідачем вказаних коштів у добровільному порядку, позивач звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскільки ОСОБА_2 при реєстрації в службі зайнятості не повідомив про непроведену реєстрацію припинення підприємницької діяльності, він неправомірно набув статусу безробітного та, відповідно, отримував допомогу по безробіттю безпідставно, а тому остання підлягає поверненню в установленому законом порядку.

Колегія суддів, виходячи з меж касаційного перегляду, встановлених статтею 220 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується з такими висновками судів з огляду на наступне.

Відповідно до підпункту «б» пункту 3 статті 1 Закону України «Про зайнятість населення» (у редакції, яка була чинна на момент надання відповідачу статусу безробітного) до зайнятого населення належать громадяни, які самостійно забезпечують себе роботою, включаючи підприємців, осіб, зайнятих індивідуальною трудовою діяльністю, творчою діяльністю, члени кооперативів, фермери та члени їх сімей, що беруть участь у виробництві, а також члени особистих селянських господарств, діяльність яких здійснюється відповідно до Закону України «Про особисте селянське господарство».

Постановою Кабінету Міністрів України від 14 лютого 2007 року № 219, яка діяла на момент надання відповідачу статусу безробітного, затверджено Порядок реєстрації, перереєстрації та ведення обліку громадян, які шукають роботу, і безробітних, згідно з пунктом 12 якого для одержання статусу безробітного громадянин особисто подає у день, що настає після закінчення встановленого строку для пошуку підходящої роботи, до центру зайнятості заяву із зазначенням у ній інформації про те, що він не займається видами діяльності, що визначені частиною третьою статті 1 Закону України «Про зайнятість населення», і не отримує пенсію на пільгових умовах, а також копію довідки про його ідентифікаційний номер.

Відповідно до пункту 6 Порядку розслідування страхових випадків та обґрунтованості виплати матеріального забезпечення безробітним, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Державної податкової адміністрації України від 13 лютого 2009 року № 60/62, постановою правління Пенсійного фонду України від 13 лютого 2009 року № 7-1 у разі встановлення центром зайнятості відповідно до цього Порядку належності безробітної особи до категорії зайнятих така особа знімається з обліку як безробітна в установленому законодавством порядку та повертає суму незаконно отриманого матеріального забезпечення і вартості наданих соціальних послуг з моменту виникнення обставин, що впливають на умови виплати матеріального забезпечення та надання соціальних послуг.

Якщо відомості про доходи особи, на підставі яких призначено матеріальне забезпечення, є недостовірними з вини роботодавця, центри зайнятості проводять перерахунок страхових виплат з дня їх призначення. Суми незаконно виплачених коштів повертаються роботодавцем. Виплата коштів, недоотриманих особою внаслідок зниження суми страхових виплат, здійснюється за рахунок коштів Фонду.

Якщо відомості про доходи є недостовірними з вини особи, центри зайнятості припиняють відповідні виплати, а суми здійснених виплат з дня їх призначення повертаються особою відповідно до пункту 7 цього Порядку.

Пунктом 7 цього ж Порядку встановлено, що рішення про повернення коштів особою чи роботодавцем оформлюється наказом. Протягом двох робочих днів після прийняття рішення центр зайнятості надсилає особі чи роботодавцю рекомендованим листом повідомлення про необхідність протягом 15 календарних днів з дня отримання повідомлення повернути незаконно виплачені кошти.

Пункт 8 цього ж Порядку закріплює, що у разі неможливості вручення повідомлення про необхідність повернення коштів з підстав, передбачених абзацом першим пункту 132 Правил надання послуг поштового зв'язку, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 17 серпня 2002 року № 1155, відмови особи чи роботодавця повернути кошти, а також у разі неповернення їх у встановлений строк стягнення таких коштів здійснюється у судовому порядку відповідно до законодавства.

Як вже зазначено, відповідач, будучи зареєстрованим у якості фізичної особи-підприємця з 09 лютого 2005 року по 01 серпня 2014 року, 21 липня 2009 року звернувся до центру зайнятості з питанням надання йому статусу безробітного, та, за наслідком надання такого статусу, за період з 28 липня 2009 року по 23 квітня 2010 року отримав допомогу по безробіттю у сумі 13524,10 грн.

З огляду на положення чинного на час виникнення спірних правовідносин законодавства та встановлені судами обставини справи, кошти, виплачені відповідачеві у якості допомоги по безробіттю, підлягають поверненню.

Щодо доводів касаційної скарги про те, що відповідач у період виплати спірних сум не займався підприємницькою діяльністю, колегія суддів погоджується з позицією судів попередніх інстанцій та зазначає, що відповідно до частини третьої статті 46 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» (у редакції, яка була чинна на момент виникнення спірних правовідносин) фізична особа позбавляється статусу підприємця з дати внесення до Єдиного державного реєстру запису про державну реєстрацію припинення підприємницької діяльності фізичної особи - підприємця.

Суди також вірно не взяли до уваги твердження відповідача щодо пропуску установленого законом строку звернення до суду з цим позовом, адже, як установлено судами, позивач звернувся до суду у грудні 2014 року за результатом перевірки, проведеної у жовтні 2014 року (акт розслідування страхових випадків від 14 жовтня 2014 року), тобто в межах шестимісячного строку звернення до суду.

У свою чергу, правильним є твердження судів про те, що жодним нормативним документом не встановлено обов'язку служби зайнятості щодо перевірки під час реєстрації чи надання статусу безробітного поданих громадянином відомостей та можливості відмови у реєстрації чи наданні статусу безробітного (або відтермінування виплати допомоги по безробіттю) з підстав їх можливої недостовірності.

За викладених обставин колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій щодо наявності підстав для задоволення позову.

Доводи касаційної скарги висновків судів попередніх інстанцій не спростовують.

Також колегія суддів уважає за необхідне зазначити наступне.

Під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій виходили з того, що цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Статтею 17 Кодексу адміністративного судочинства України закріплено наступне.

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку з здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму (частина перша статті 17 Кодексу).

Частина друга цієї ж статті визначає, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема:

1) спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності;

2) спори з приводу прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби;

3) спори між суб'єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень;

4) спори, що виникають з приводу укладання, виконання, припинення, скасування чи визнання нечинними адміністративних договорів;

5) спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України;

6) спори щодо правовідносин, пов'язаних з виборчим процесом чи процесом референдуму;

7) спори фізичних чи юридичних осіб із розпорядником публічної інформації щодо оскарження його рішень, дій чи бездіяльності у частині доступу до публічної інформації;

8) спори фізичних чи юридичних осіб щодо оскарження рішень, дій або бездіяльності замовника у правовідносинах, що виникли на підставі Закону України "Про особливості здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для гарантованого забезпечення потреб оборони", за виключенням спорів, пов'язаних із укладенням договору з переможцем переговорної процедури закупівлі, а також зміною, розірванням і виконанням договорів про закупівлю.

Прямі застереження щодо обмеження юрисдикції адміністративних судів закріплені у частині третій названої статті, згідно з якою юрисдикція адміністративних судів не поширюється на публічно-правові справи:

1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України;

2) що належить вирішувати в порядку кримінального судочинства;

3) про накладення адміністративних стягнень;

4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції.

Стаття 50 Кодексу адміністративного судочинства України визначає, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач (частина перша). Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб'єкти владних повноважень (частина друга).

Згідно з частиною третьою цієї ж статті відповідачем в адміністративній справі є суб'єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Вказана процесуальна норма робить виключення щодо спорів, передбачених пунктами 1-4 частини четвертої цієї ж статті та Главою 6 Кодексу адміністративного судочинства України, серед яких: справи, пов'язані з виборчим процесом чи процесом референдуму (статті 174-176); справи за адміністративними позовами про примусове відчуження земельної ділянки, інших об'єктів нерухомого майна, що на ній розміщені, з мотивів суспільної необхідності (стаття 183-1); справи за зверненням Служби безпеки України щодо накладення арешту на активи, що пов'язані з фінансуванням тероризму та стосуються фінансових операцій, зупинених відповідно до рішення, прийнятого на підставі резолюцій Ради Безпеки ООН, зняття арешту з таких активів та надання доступу до них (стаття 184-4) та інші.

У свою чергу, частина четверта статті 50 Кодексу визначає, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян;

3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України;

4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, встановлених законом.

Аналізуючи наявну судову практику з питання юрисдикції адміністративних судів, колегія суддів зазначає наступне.

В постанові від 14 лютого 2012 року Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України (у складі: головуючого Кривенка В.В.; суддів: Гусака М.Б., Маринченка В.Л., Коротких О.А., Кривенди О.В., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Терлецького О.О., Тітова Ю.Г.) за результатом перегляду справи № 21-1099во10 за позовом Харківського обласного центру зайнятості до ОСОБА_3 про відшкодування матеріальних збитків дійшла висновку про те, що цей спір є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб'єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції у сфері державної політики зайнятості населення.

Так, у вказаній справі Харківський обласний центр зайнятості звернувся до суду з позовом, у якому просив стягнути з відповідача 11098,33 грн., виплачених йому як допомогу по безробіттю, матеріальну допомогу, компенсацію витрат на проїзд, одноразову допомогу по безробіттю для організації ним підприємницької діяльності та соціальні послуги (професійне навчання). Позов мотивований тим, що відповідач не повідомив Валківський районний центр зайнятості Харківської області про своє перебування у трудових відносинах із ТОВ «Астрон» у період з 24 січня по 7 лютого 2007 року, що призвело до незаконного нарахування соціальних виплат.

Мотивуючи постанову від 14 лютого 2012 року у справі № 21-1099во10, Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України виходила з наступного. Цитата:

«За змістом частини четвертої статті 50 КАС суб'єкт владних повноважень може звернутись з адміністративним позовом до фізичної особи у випадках, установлених законом.

Частиною першою статті 18 Закону України від 1 березня 1991 року № 803-XII «Про зайнятість населення» встановлено, що для реалізації державної політики зайнятості населення, професійної орієнтації, підготовки і перепідготовки, працевлаштування та соціальної підтримки тимчасово не працюючих громадян у порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України, створюється державна служба зайнятості, діяльність якої здійснюється під керівництвом Міністерства праці та соціальної політики України, місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування. Державна служба зайнятості складається з: Державного центру зайнятості Міністерства праці та соціальної політики України, центру зайнятості Автономної Республіки Крим, обласних, Київського та Севастопольського міських, районних, міськрайонних, міських і районних у містах центрів зайнятості, центрів організації професійного навчання незайнятого населення і центрів професійної орієнтації населення, інспекцій по контролю за додержанням законодавства про зайнятість населення.

Згідно зі статтею 19 цього ж Закону, у якій визначено обов'язки і права державної служби зайнятості, остання, зокрема, має право: розпоряджатися в установленому законодавством порядку коштами Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття; в установленому законодавством порядку подавати громадянам допомогу по безробіттю та матеріальну допомогу по безробіттю, припиняти і відкладати їх виплати.

Відповідно до частини третьої статті 36 Закону України від 2 березня 2000 року № 1533-III «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття» сума виплаченого забезпечення та вартості наданих соціальних послуг застрахованій особі внаслідок умисного невиконання нею своїх обов'язків та зловживання ними стягується з цієї особи відповідно до законодавства України з моменту виникнення обставин, що впливають на умови виплати їй забезпечення та надання соціальних послуг.

Названа норма Закону є бланкетною та передбачає врегулювання відповідних правовідносин іншим нормативно-правовим актом, до якого, в цьому випадку, слід віднести постанову Кабінету Міністрів України від 20 березня 2006 року № 357 (строк дії якої продовжено на 2007 рік згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 31 січня 2007 року № 98), якою затверджено Порядок розслідування страхових випадків та обґрунтованості виплат матеріального забезпечення відповідно до Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття». За правилами пункту 7 цього Порядку у разі відмови особи повернути суми незаконно виплачених коштів, а також у разі неповернення (невідшкодування) їх у встановлений строк стягнення таких коштів здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства»

кінець цитати.

Натомість у подальшому, у постанові від 22 вересня 2015 року Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України (у складі: головуючого Терлецького О.О., суддів: Гриціва М.І., Коротких О.А., Кривенди О.В., Кривенка В.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Самсіна І.Л.) за результатом перегляду справи № 21-1884а15 за позовом Олександрійського міськрайонного центру зайнятості в Кіровоградській області до ОСОБА_4 про стягнення безпідставно отриманих коштів погодилась з ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2015 року про закриття провадження у справі з мотивів неналежності цієї справи для розгляду у порядку адміністративного судочинства, та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 березня 2015 року про відмову у відкритті касаційного провадження, постановленою на підставі пункту 5 частини п'ятої статті 214 Кодексу адміністративного судочинства України.

У цій справі підставою для звернення до суду стало твердження Олександрійського міськрайонного центру зайнятості в Кіровоградській області про безпідставне отримання ОСОБА_4 коштів у сумі 4451,65 грн.

Мотивуючи постанову від 22 вересня 2015 року у справі № 21-1884а15, Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України виходила з наступного. Цитата:

«Відповідно до частини першої статті 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей КАС є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Відповідно до статті 50 КАС громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть0 бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом.

Колегія суддів доходить висновку, що правовий аналіз пунктів 1-4 частини четвертої статті 50 КАС свідчить, що всі наведені підстави, коли громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб.

Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.

Логічний спосіб тлумачення частини четвертої статті 50 КАС дозволяє колегії суддів дійти висновку, що і пункт 5 частини четвертої статті 50 КАС, який є частиною норми процесуального права, існує як послідовне продовження випадків «превентивного» судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб'єкта владних повноважень на адміністративний позов. Такий безпідставний підхід до розуміння змісту пункту 5 частини четвертої статті 50 КАС по суті призводить до відмови органів влади від виконання своїх функціональних обов'язків та можливої дискреційної поведінки.

За пунктом 4 частини четвертої статті 50 КАС суб'єкт владних повноважень може звертатися до суду з адміністративним позовом до громадян України, іноземців чи осіб без громадянства, їх об'єднань, юридичних осіб, які не є суб'єктами владних повноважень, для превентивного судового контролю своєї ж діяльності і у випадках, визначених законом.

В випадку, що розглядається, позов заявлений про стягнення грошових коштів, що стали власністю громадянки ОСОБА_4 і, на думку колегії суддів, не підпадають під дію пункту 4 частини четвертої статті 50 КАС»

кінець цитати.

Як видно з приведеного рішення найвищого суду у системі судоустрою України, основною тезою для висновку про неможливість розгляду в порядку адміністративного судочинства позову Центру зайнятості до фізичної особи про стягнення безпідставно отриманих коштів є невідповідність предмету позову такій функції адміністративного суду, як превентивний судовий контроль за рішеннями (діями, бездіяльністю) суб'єктів владних повноважень, виключно на реалізацію якої, за переконанням Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України, покликана частина четверта статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України.

Відповідно до абзацу другого частини першої статті 244-2 Кодексу адміністративного судочинства України висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права. Суд має право відступити від правової позиції, викладеної у висновках Верховного Суду України, з одночасним наведенням відповідних мотивів.

На думку колегії суддів Вищого адміністративного суду України, застосування пункту 5 частини четвертої статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України не обмежується функцією превентивного судового контролю. Із цього слідує, що фізичні та юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами у справах за позовами суб'єктів владних повноважень у випадках, прямо передбачених законодавством або Кодексом адміністративного судочинства України (частина третя названої норми).

Прикладами таких категорій адміністративних справ, щодо яких з огляду на положення частини третьої статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України відсутнє безпосереднє застереження у цьому Кодексі, можна навести:

справи за позовами органів державного фінансового контролю в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні»);

справи за позовами контролюючих органів: до підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, щодо визнання оспорюванних правочинів недійсними та застосування визначених законодавством заходів, пов'язаних із визнанням правочинів недійсними, а також щодо стягнення в дохід держави коштів, отриманих за нікчемними договорами (підпункт 20.1.30 пункту 20.1 статті 20 Податкового кодексу України); щодо визнання осіб пов'язаними на основі фактів і обставин, що одна особа здійснювала практичний контроль за бізнес-рішеннями іншої юридичної особи та/або що та сама фізична або юридична особа здійснювала практичний контроль за бізнес-рішеннями кожної юридичної особи (підпункт 20.1.40-1 пункту 20.1 статті 20 Податкового кодексу України);

справи за позовами місцевого самоврядування про визнання незаконними актів органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальної громади, а також повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування (підпункт 4 пункту «а» частини першої статті 38, підпункт 15 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в України»).

У свою чергу, у справі, що розглядається, Центр зайнятості звернувся до суду з позовом про стягнення з відповідача виплаченого йому матеріального забезпечення на підставі пунктів 6-8 Порядку розслідування страхових випадків та обґрунтованості виплати матеріального забезпечення безробітним, затвердженого наказом Міністерства праці та соціальної політики України, Державної податкової адміністрації України від 13 лютого 2009 року № 60/62, постановою правління Пенсійного фонду України від 13 лютого 2009 року № 7-1.

Відтак, колегія суддів Вищого адміністративного суду України прийшла до висновку про те, що цей позов заявлений суб'єктом владних повноважень на підставі, передбаченій чинним законодавством, що узгоджується з пунктом 5 частини четвертої статті 50 Кодексу адміністративного судочинства України, а тому та з огляду на приписи пункту 5 частини другої статті 17 цього Кодексу цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів та підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

За таких підстав колегія суддів відступає від висновку щодо застосування норм процесуального права, викладеного у постанові Верховного Суду України від 22 вересня 2015 року у справі № 21-1884а15, одночасно підтримуючи висновок цього суду, викладений у постанові від 14 лютого 2012 року у справі № 21-1099во10.

Також слід зазначити, що радикальна необґрунтована зміна судової практики, особливо щодо підсудності спорів судам відмінних юрисдикцій, не відповідає принципу правової визначеності, який використовується і Європейським судом з прав людини, однією з функцій якого є захист Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод 1950 року, прецеденти якого є частиною європейського права, а відповідно до частини другої статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.

Практика Європейського суду з прав людини дозволяє виділити три групи вимог, які включає принцип правової визначеності, а саме: вимоги до визначеності законодавства, вимоги до визначеності повноважень та вимоги до визначеності судових рішень.

Європейський суд з прав людини неодноразово звертав увагу на недосконалість чинного законодавства України і необхідність дотримуватися принципу правової визначеності. Зокрема, у рішенні «Сєрков проти України» (SERKOV v. UKRAINE) (Заява № 39766/05) від 07 липня 2011 року Європейський Суд з прав людини за результатом розгляду справи про незаконне зобов'язання заявника сплатити податок на додану вартість, що у результаті стало підставою про порушення з боку України статті 1 Першого протоколу до Конвенції, у пунктах 34-40 рішення наголосив на наступному. З метою уникнення виривання суті рішення із контексту, зазначенні пункти рішення цитуються:

« 34. Ведучи мову про «закон», стаття 1 Першого протоколу Конвенції посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях Конвенції (див. рішення у справі «"Шпачек s.r.o." проти Чеської Республіки» (Љpaиek s.r.o. v. the Czech Republic), заява № 26449/95, п. 54, від 9 листопада 1999 року). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого законодавства, вимагаючи, щоб воно було доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним у застосуванні (див. рішення у справі «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), [ВП], заява № 33202/96, п. 109, ECHR 2000-I).

35. Коло застосування концепції передбачуваності значною мірою залежить від змісту відповідного документа, сфери призначення, кількості та статусу тих, до кого він застосовується. Сам факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що вона не відповідає вимозі «передбачуваності» у контексті Конвенції. Завдання здійснення правосуддя, що є повноваженням судів, полягає саме у розсіюванні тих сумнівів щодо тлумачення, які залишаються враховуючи зміни у повсякденній практиці (див. рішення у справі «Горжелік та інші проти Польщі» (Gorzelik and Others v. Poland) [ВП], заява № 44158/98, п. 65, від 17 лютого 2004 року). У цьому зв'язку не можна недооцінювати завдання вищих судів у забезпеченні уніфікованого та єдиного застосування права (див, mutatis mutandis, рішення у справах «Тудор Тудор проти Румунії» (Tudor Tudor v. Romania), заява № 21911/03, пункти 29- 30, від 24 березня 2009 року та «Стефаніка та інші проти Румунії» (Єtefгnicг and Others v. Romania), заява № 38155/02, пункти 36- 37, від 2 листопада 2010 року). Неспроможність вищого суду впоратись із цим завданням може призвести до наслідків, несумісних, inter alia, з вимогами статті 1 Першого протоколу до Конвенції (див. рішення у справі «Падурару проти Румунії» (Pгduraru v. Romania), заява № 63252/00, пункти 98- 99, ECHR 2005 XII (витяги)).

36. Суд визнає, що тлумачення та застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов'язаний переконатись у тому, що спосіб, у який тлумачиться та застосовується національне законодавство, приводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі «Скордіно проти Італії (№ 1)» (Scordino v. Italy) (№ 1)) [ВП], заява № 36813/97, пункти 190 та 191, ECHR 2006 V).

37. У цій справі у задоволенні позову заявника до митного органу було відмовлено, оскільки суди визнали, що звільнення від сплати ПДВ не могло застосовуватись до операцій з імпорту, що здійснювались заявником. Проте національні суди неоднаково тлумачили положення законодавства щодо сфери застосування звільнення від сплати ПДВ. Зокрема, 15 січня 2003 року Верховний Суд України ухвалив постанову, якою слід було керуватись, що допускала застосування звільнення від сплати ПДВ до операцій з імпорту, які проводились платником єдиного (уніфікованого) податку (див. вище пункт 25). У подальшому, 23 грудня 2003 року, Верховний Суд України застосував протилежний підхід, встановивши, що звільнення від сплати ПДВ не може застосовуватися до операцій з імпорту, що проводились такими платниками податку. У червні 2004 року, тобто коли заявник здійснював ввезення товарів із-за закордону (див. вище пункт 6), цю постанову було розповсюджено та офіційно рекомендовано для застосування (див. вище пункт 26).

38. Не можна виключати того, що надання права на звільнення від сплати ПДВ у тлумаченні Верховного Суду України, наведеному в постанові від 15 січня 2003 року, було суттєвим фактором при прийнятті заявником рішення укласти угоди з купівлі-продажу, які передували відповідним операціям з імпорту. Проте, вбачається, що у певний момент цієї підприємницької діяльності заявник мав виявити, що тлумачення стосовно режиму оподаткування операцій з імпорту, яким слід було керуватись, докорінно змінилось.

39. Суд визнає, що, дійсно, можуть існувати переконливі причини для перегляду тлумачення законодавства, яким слід керуватись. Сам Суд, застосовуючи динамічний та еволюційний підходи в тлумаченні Конвенції, у разі необхідності може відходити від своїх попередніх тлумачень, тим самим забезпечуючи ефективність та актуальність Конвенції (див. рішення у справах «Вілхо Ескелайнен та інші проти Фінляндії» (Vilho Eskelinen and Others v. Finland), [ВП], заява № 63235/00, п. 56, ECHR 2007 IV та «Скоппола проти Італії» (Scoppola v. Italy № 2) [ВП], заява № 10249/03, п. 104, ECHR 2009 ...).

40. Проте Суд не вбачає жодного виправдання для зміни юридичного тлумачення, з якою зіткнувся заявник. Насправді, Верховний Суд України не навів жодних аргументів, щоб пояснити відповідну зміну тлумачення. Така відсутність прозорості мала обов'язково вплинути на довіру суспільства та віру в закон. З огляду на обставини цієї справи Суд вважає, що спосіб, у який національні суди тлумачили відповідні положення законодавства, негативно вплинув на їхню передбачуваність.»

кінець цитати.

Отже, принцип правової визначеності виявляє себе не тільки на етапі правотворчості, а й на етапі правозастосування. У правозастосуванні принцип правової визначеності вимагає, щоб нормативно-правові акти виконувалися; існувала практика конкретизації змісту нормативно-правових актів; практикувалося одноманітне застосування закону; рішення судів щодо застосування закону були остаточними і обов'язковими.

Не дивлячись на те, що об'єктом неоднакового тлумачення та застосування з боку українських судів є переважно норми матеріального, а не процесуального права, з викладеного вище у сукупності вбачається, що необхідною є наявність прозорості та передбачуваності як законодавства, так і подальшого його застосування, що відповідатиме принципу правової визначеності, який імплікований Європейською конвенцією про захист прав людини і основних свобод 1950 року і який становить один з основних елементів верховенства права.

За таких обставин, правова оцінка встановлених обставин справи судами першої та апеляційної інстанцій надана вірно, порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень не допущено.

Відповідно до частини першої статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили порушень норм матеріального і процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Керуючись статтями 160, 167, 220, 222, 224, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів, -

У Х В А Л И Л А :

Касаційну скаргу ОСОБА_2 залишити без задоволення, а постанову Харківського окружного адміністративного суду від 25 травня 2015 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 08 вересня 2015 року - без змін.

Ухвала набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута в порядку статей 235-238 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: