Ухвала суду № 64952126, 23.02.2017, Львівський апеляційний адміністративний суд

УХВАЛА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 лютого 2017 року Справа № 876/10234/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого судді - Макарика В.Я.

суддів - Большакової О.О., Глушка І.В.

за участю секретаря судового засідання - Гнідець Р.І.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу атестаційної комісії № 10 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року у адміністративній справі №819/1364/16 за позовом ОСОБА_1 до атестаційної комісії № 10 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Головного управління Національної поліції в Тернопільській області про визнання протиправним та скасування рішення атестаційної комісії,-

В С Т А Н О В И В:

01 листопада 2016 року позивач - ОСОБА_1 звернувся в суд з позовом до відповідачів - атестаційної комісії № 10 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Головного управління Національної поліції в Тернопільській області в якому просив визнати протиправним та скасувати висновок атестаційної комісії №10 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області від 14.09.2016 року щодо невідповідності ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення його зі служби в поліції через службову невідповідність.

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року адміністративний позов задоволено повністю.

Визнано протиправним та скасовано рішення атестаційної комісії № 10 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, оформлене протоколом ОП № 15.00035091.008478 від 14 вересня 2016 року та зазначене в розділі 4 атестаційного листа ОСОБА_1, щодо невідповідності ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, відповідач атестаційна комісія № 10 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області оскаржила його в апеляційному порядку. Вважає, що оскаржувана постанова прийнята з неповним з'ясуванням обставин, що мають значення для справи, з помилковим застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права. Просить скасувати постанову суду першої інстанції та прийняти нову постанову, якою відмовити у задоволенні адміністративного позову повністю.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання на виклик суду не з'явилися, що не перешкоджає розгляду справи у їх відсутності згідно із ч.4 ст. 196 КАС України.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін з таких підстав.

З матеріалів справи встановлено, що позивач з 21 серпня 2004 року по 06 листопада 2015 проходив службу в органах внутрішніх справ.

Відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» Наказом Головного управління Національної поліції в Тернопільській області від 07.11.2015 №40 о/с 07.11.2015 ОСОБА_1 призначено в порядку переатестування інспектором Кременецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, присвоївши йому спеціальне звання капітан поліції.

Наказом Головного управління Національної поліції в Тернопільській області №221 від 12.02.2016 «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління національної поліції в Тернопільській області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, на підставі ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію» та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 за №1445/27890, наказано починаючи з 15.02.2016 провести атестування поліцейських Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, створивши атестаційні комісії №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7. Цим же наказом керівникам відділів поліції, структурних підрозділів Головного управління Національної поліції доручено скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню та скласти атестаційні листи на поліцейських.

Атестування щодо позивача проведено 15.08.2016, що підтверджує відповідний атестаційний лист.

Як встановлено з атестаційним листом та протоколом ОП №15.00035091.0080478 від 14.09.2016 за результатами атестування, Атестаційною комісією №10 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області прийнято рішення (висновок), відповідно до якого позивач займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби через службову невідповідність.

Не погоджуючись з рішенням Атестаційної комісії №10, оформленим протоколом ОП №15.00035091.0080478, ОСОБА_1 звернувся із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

02 липня 2015 року прийнято Закон України «Про Національну поліцію» № 580-VІІІ (далі - Закон № 580-VІІІ), який набрав чинності 07.11.2015 року та який визначає правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України.

Відповідно до ст. 15 Закону № 580-VІІІ Наказом голови Національної поліції України №8 від 06.11.2015 затверджено тимчасові штати органів і підрозділів головних управлінь національної поліції в Івано-Франківській, Львівській, Сумській, Тернопільській та Хмельницькій областях.

Згідно з пунктом 9 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Відповідно до пункту 12 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції відповідно до затвердженої схеми співвідношення спеціальних звань.

З матеріалів справи судом першої інстанції встановлено, що на підставі заяви позивача від 07.11.2015 Наказом №40 о/с «По особовому складу» від 07.11.2015р. позивача призначено на посаду інспектора Кременецького відділу поліції Головного управління Національної поліції України в Тернопільській області, присвоївши спеціальне звання капітан поліції (а.с.22).

Відповідно до ч.1 ст. 57 Закону №580-VІІІ атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Вичерпний перелік підстав для атестування визначено у частині 2 ст. 57 Закону № 580-VІІІ до яких віднесено: при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Суд апеляційної інстанції зауважує, що кожна з зазначених підстав для проведення атестування повинна бути пов'язана з певними передумовами, зокрема, атестування яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення, як то неналежне виконання службових обов'язків, порушення установленого чинним законодавством порядку і правил несення служби тощо.

Отже, мета атестування, визначена у частині першій статті 57 Закону №580-VIII, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій статті 57 Закону №580-VIII, тобто, цей Закон не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених частиною другою статті 57 цього Закону.

Відповідно до ч.3 ст. 57 Закону № 580-VІІІ атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Частиною 4 ст. 57 Закону № 580-VІІІ рішення про проведення атестування приймає керівник поліції, керівники органів (закладів, установ) поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими нормативно-правовими актами призначаються на посади їхніми наказами.

Відповідно до статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015р. № 1465 затверджено Інструкцію про порядок проведення атестування поліцейських, якою визначено порядок атестування поліцейських, яке проводиться в апараті Національної поліції України, територіальних (міжрегіональних) органах (закладах, установах) Національної поліції України (далі - органи поліції) з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри (далі - Інструкція №1465).

Пунктом 3 розділу І Інструкції №1465, яка кореспондує ч.2 ст. 57 Закону № 580-VІІІ, встановлено, що атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Відповідно до п.п. 4 та 5 розділу І Інструкції №1465 рішення про проведення атестування та про строки, у які проводиться атестування, приймає Голова Національної поліції України, керівники органів поліції стосовно осіб, які згідно із законом та іншими актами законодавства України призначаються на посади їх наказами. Атестування проводиться атестаційними комісіями органів (закладів, установ) поліції, що створюються їх керівниками.

Наказом Головного управління Національної поліції у Тернопільській області №221 від 12.02.2016 з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність наказано провести атестування поліцейських Головного управління Національної поліції у Тернопільській області та підпорядкованих підрозділів атестаційними комісіями починаючи з 15.02.2016, створити атестаційні комісії, керівникам відділів поліції, структурних і підпорядкованих підрозділів Головного управління Національної поліції у Тернопільській області скласти списки поліцейських області, які підлягають атестуванню (а.с.46).

Наказом Головного управління Національної поліції у Тернопільській області №1587 від 25.08.2016 затверджено склад атестаційних комісій, зокрема склад атестаційної комісії №10 із змінами відповідно до Наказу Головного управління Національної поліції у Тернопільській області №1647 від 05.09.2016 (а.с.52).

Пунктом 10 розділу IV Інструкції №1465 встановлено, що з метою визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування.

За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази (далі - професійний тест), та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

Таким чином, під час атестації перевіряється, чи відповідають займаній посаді ділова кваліфікація, рівень знань і навичок, інші суспільно значущі якості поліцейського. Атестація повинна сприяти поліпшенню якісного складу поліцейських, їх ефективному використанню, росту професійної компетентності, підвищенню кваліфікації, посиленню організованості, відповідальності, дисциплінованості. Атестація має здійснюватися на засадах законності, об'єктивності, гласності, колегіальності, неупередженості.

Відповідно до атестаційного листа від 15.08.2016 позивач за період служби в Національній поліції України зарекомендував себе з позитивної сторони, у виконанні поставлених завдань проявляє ініціативу та наполегливість, не терпимий до недоліків в роботі, вимогливий до себе, організовує контроль та перевірку виконання намічених заходів, в роботі не рахується з особистим часом. В поточному році ним складено 18 адміністративних протоколів та винесено постанов 7 постанов по справах у адміністративних правопорушеннях, в тому числі 5 протоколів за керування транспортними засобами в стані алкогольного сп'яніння. Оформлено та зібрано матеріали по 21 дорожньо-транспортній пригоді. Проведено перевірку по 32 матеріалах та зроблено висновки по ДТП та за зверненнями громадян. Безпосередньо брав участь в антитерористичній операції, забезпеченні її проведення і захисті незалежності, суверенітету та територіальній цілісності України в районі проведення антитерористичної операції у період з 23.09.2015 року по 20.10.2015 року в місті Слов'янськ та Маріуполь Донецької області. Володіє високим рівнем професійної майстерності, вміє швидко і якісно вирішувати службові завдання. Висновки прямого керівника - займаній посаді відповідає. Результати тестування: загальне тестування - 35, професійне тестування - 31.

Згідно з Довідкою перевірки з професійної підготовки Кременецького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Тернопільській області капітан поліції ОСОБА_1 з тактико-спеціальної підготовки отримав оцінку задовільно, функціональної підготовки - добре, вогневої підготовки - задовільно, фізичної підготовки - задовільно (а.с.20).

Відповідно до Довідки УКЗ ГУНП України у Тернопільській області за час проходження служби в ОВС та в поліції позивач заохочувався п'ять раз, до дисциплінарної відповідальності притягувався п'ять разів, на час видачі довідки діючих дисциплінарних стягнень не мав (а.с.19).

Згідно з Довідкою про результати перевірки, передбаченої Законом України «Про очищення влади» за результатами проведеної перевірки встановлено, що на позивача заборони, передбачені частинами першою та другою ст. 3 Закону України «Про очищення влади» не поширюються (а.с.21).

Згідно з п.п. 11 та 12 розділу IV Інструкції №1465 атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування. За рішенням атестаційної комісії поліцейські, які проходять атестування, проходять співбесіду з відповідною атестаційною комісією.

Відповідно до п.15 розділу IV Інструкції №1465 атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Пунктом 16 розділу IV Інструкції №1465 встановлено, що атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Відповідно до п.п. 22, 21 розділу IV Інструкції №1465 усі рішення атестаційної комісії оформлюються протоколом. У протоколі зазначаються дата і місце прийняття рішення, склад комісії, питання, що розглядалися, та прийняте рішення. У протоколі за результатами атестування серед іншого зазначається один із висновків, зазначених у пункті 15 цього розділу.

На підставі системного аналізу вказаних положень, суд апеляційної інстанції приходить висновку, що оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

Із протоколу Атестаційної комісії №10 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області видно, що під час проведення атестування досліджено атестаційний лист та інші матеріали, які було зібрано на особу, яка проходить атестування (декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених п.2 ч.5 ст. 5 Закону України «Про очищення влади», інформацію з відкритих джерел). Членами Атестаційної комісії №10 особі, яка проходить атестування, були поставлені питання, які стосувались професійної діяльності поліцейського та мотивації особи щодо подальшого проходження служби в Національній поліції. За результатами розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення Головою Атестаційної комісії №10 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області поставлено на голосування рішення, а саме: «Займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність». За результатами голосування: «за» - 6, «проти» - 0 (а.с.13).

У додатку №1 до вказаного Протоколу зазначено, що членами Атестаційної комісії №10 в ході співбесіди із позивачем поставлено питання, перелік яких та отримані відповіді наведено у додатку (а.с. 14).

Водночас, всупереч вказаним законодавчим положенням, в зазначеному протоколі відсутні висновки атестаційної комісії щодо усіх зазначених п.16 розділу IV Інструкції №1465 обставин, не зазначено мотивів прийняття саме такого рішення, не вказано якими конкретними критеріями керувалась комісія, приймаючи таке рішення та не підтверджено належними та допустимими доказами обґрунтованість його прийняття.

В протоколі відсутні будь-які покликання на обставини, що підтверджують недостатній рівень теоретичних знань та професійних якостей позивача, чи інші дані, які б свідчили про його низький професійний потенціал, інших обставин, що вказують на невідповідність особи позивача посаді, яку він займає.

Водночас, негативна оцінка ділових, професійних, особистих якостей позивача атестаційною комісією зроблена із повним ігноруванням викладеної в атестаційному листі позитивної характеристики стосовно атестованого за кожною із вказаних обставин.

Окрім того, відповідачами не долучено до матеріалів справи відомості з відкритих джерел, посилання на які містяться у протоколах атестаційної комісії та апеляційної атестаційної комісії.

Підсумовуючи вказане, суд апеляційної інстанції приходить висновку, що за відсутності належної мотивації та висновків щодо усіх зазначених у п. 16 розділу IV Інструкції №1465 обставин, рішення, прийняте Атестаційною комісією №11 є необґрунтованим та підлягає скасуванню.

Водночас, суд апеляційної інстанції зауважує, що визнання протиправним та скасування рішень Атестаційної комісії №10 не є втручанням суду у дискреційні повноваження вказаної комісії, як вказано апелянтом, а реалізацією судом положень ст. 2 КАС України в частині перевірки обґрунтованості прийнятих рішень, прийняття таких на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Окрім того, відповідно до п.48 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 29 липня 1991 року № 114, положення якого є чинними та не суперечать положенням Інструкції №1465 та Закону №580-VІІІ, атестація осіб середнього, старшого і вищого начальницького складу проводиться на кожній із займаних посад через чотири роки, а також при призначенні на вищу посаду, переміщенні на нижчу посаду і звільненні з органів внутрішніх справ, якщо переміщення по службі або звільнення провадиться по закінченні року з дня останньої атестації, а у виняткових випадках незалежно від цього строку.

На момент проведення атестації позивач працював на посаді менше одного року: з 07.11.2015р. по 14.09.2016р., що відповідачами не заперечується.

Підсумовуючи вказане, суд апеляційної інстанції приходить висновку, що рішення, прийняте Атестаційною комісією №10 ГУНП в Тернопільській області від 14.09.2016, оформлене протоколом ОП №15.00035091.0080478 є необґрунтованим та підлягає скасуванню.

Оскільки відповідачі належними та допустимими доказами не спростували заявлені позивачем вимоги, а тому на переконання суду апеляційної інстанції суд першої інстанції дійшов вірного висновку щодо задоволення позову.

Частиною 2 ст. 19 Конституції України та ч.3 ст. 2 КАС України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч.1 ст. 71 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.

Відповідно до ч.1 ст. 86 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Відповідно до ст. 159 КАС України, судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Так, у п.29 Рішення Європейського суду з прав людини від 09.12.1994р. Справа «Руїз Торіха проти Іспанії» (серія А, №303А) Суд повторює, що згідно з його установленою практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтованості рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

Відповідно до ст. 200 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а постанову - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права. Не може бути скасовано правильне по суті рішення суду з одних лише формальних міркувань.

З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції приходить до переконання, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Керуючись статтями 41, 160, 195, 196, 198, 200, 205, 206, 212, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

У Х В А Л И В:

Апеляційну скаргу атестаційної комісії № 10 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області залишити без задоволення, а постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2016 року у адміністративній справі №819/1364/16 - без змін.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та може бути оскаржена протягом двадцяти днів з дня складання ухвали в повному обсязі шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя: В.Я. Макарик

Судді: О.О. Большакова

ОСОБА_2

Повний текст ухвали складений 23 лютого 2017 року.