Постанова № 64919971, 22.02.2017, Київський апеляційний адміністративний суд

КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 372/2349/16-а Головуючий у 1-й інстанції: Кравченко М.В.

Суддя-доповідач: Межевич М.В.

ПОСТАНОВА

Іменем України

22 лютого 2017 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: головуючого Межевича М.В., суддів Земляної Г.В. та Сорочка Є.О., за участю секретаря судового засідання Лисенко І.Д., представників позивача, представника відповідача-1, розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційні скарги Громадської організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні», Української міської ради на постанову Обухівського районного суду Київської області від 11 січня 2017 року у справі за адміністративним позовом Громадської організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» до Української міської ради, заступників Українського міського голови Луценка Володимира Петровича, Ніколаєвої Галини Григорівни про визнання дій неправомірними та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Позивач звернувся до суду з позовом, в якому просив:

- визнати неправомірними дії заступника міського голови Української міської ради Ніколаєвої Г.Г. про надання недостовірних відомостей за вих.№ 729/0/3-16 від 12.04.2016 та відсутності контролю за використанням і користуванням земельними ділянками з боку осіб, без відповідного рішення Української міської ради;

- визнати неправомірними дії виконуючого обов'язки міського голови Української міської ради Луценко В.П., які не відповідають постанові Кабінету Міністрів України № 950 від 13.06.2000, Закону України «Про державну службу» та діючому законодавству України про проведення службового розслідування за вих.№ 1344/3-16 від 22.06.2016;

- зобов'язати міського голову Української міської ради Козирєва П.Г. вчинити дії відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 950 від 13.06.2000 та Закону України «Про державну службу» про видачу відповідного розпорядження щодо проведення службового розслідування за скаргою ГО «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» № 876/0/1-16 від 27.05.2016.

Постановою Обухівського районного суду Київської області від 11 січня 2017 року позов задоволено частково:

- визнано неправомірними дії заступника Українського міського голови Ніколаєвої Галини Григорівни щодо надання неповної відповіді на заяву громадської організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» від 05 квітня 2016 року про створення виїзної комісії;

- визнано неправомірними дії заступника Українського міського голови Луценка Володимира Петровича щодо підписання листа виконавчого комітету Української міської ради Обухівського району Київської області на ім'я громадської організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» за вих.№ 1344/0/3-16 від 22.06.2016.

В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.

Позивач в апеляційній скарзі просить суд скасувати постанову в частині позовних вимог щодо зобов'язання видати розпорядження та прийняти нову, якою позов в цій частині задовольнити, оскільки вважає, що судом першої інстанції неповністю встановлено обставини справи, порушено норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи.

Відповідач в апеляційній скарзі просить суд скасувати постанову та прийняти нову, якою відмовити у задоволенні позову, оскільки вважає, що судом першої інстанції порушено норми матеріального та процесуального права.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, що з'явилися в судове засідання, розглянувши матеріали справи, апеляційні скарги, заперечення на апеляційну скаргу позивача, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга позивача не підлягає задоволенню, а апеляційну скаргу відповідача слід задовольнити частково з таких підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, 05 квітня 2016 року Громадська організація «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» в особі заступника голови Чуглазової Г.Л. звернулась до міського голови Української міської ради із заявою за вих.№ 1-03/16, в якій посилаючись на самовільне захоплення невідомими особами земельної ділянки у прибережній захисній смузі просила створити виїзну комісію з відповідних фахівців, до якої включити свого представника для обстеження місцевості, яка знаходиться в адміністративних межах Української міської ради біля садівницького товариства «Луговий».

За наслідками розгляду вказаної заяви 12 квітня 2016 року заступник міського голови Ніколаєва Г.Г. надала відповідь Громадській організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні», в якій повідомила про певні заходи щодо з'ясування законності будівництва на земельній ділянці, вжиті в 2013 році.

27 травня 2016 року громадська організація «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» в особі голови Генералова Д.В. звернулась до міського голови Української міської ради із заявою за вих.№ 5-01/16, в якій посилаючись на неналежний розгляд вказаного вище звернення просив провести службову перевірку з питання виконання службових обов'язків посадовими та іншими особами виконавчого комітету української міської ради по факту формального розгляду заяви з результатами розгляду наданої відповіді, яка не відповідає дійсності, притягнути відповідних осіб до дисциплінарної відповідальності.

16 травня 2016 року Громадська організація «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» в особі голови Генералова Д.В. звернулась до міського голови Української міської ради із заявою за вих.№ 6-01/16, в якій посилаючись на бездіяльність посадових осіб відповідача просила надати письмову відповідь про рух скарги, скоротити термін перевірки та розгляду скарги, що підтверджується заявою (а.с. 10, 53, 81).

За наслідками розгляду вказаних скарги та заяви 22 червня 2016 року в.о.міського голови Луценко В.П. надав відповідь громадській організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» за вих.№ 1344/0/3-16, в якій повідомив про відсутність підстав для проведення службової перевірки (а.с. 11, 50, 82).

Вважаючи свої права порушеними, позивач звернувся до суду з позовом.

Приймаючи оскаржуване рішення, суд першої інстанції виходив з того, що відповідь на заяву громадської організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» від 05 квітня 2016 року про створення виїзної комісії не є повною, оскільки не містить відомостей про рішення, прийняте за наслідками її розгляду. Також суд зазначив, що при підписанні листа виконавчого комітету Української міської ради Обухівського району Київської області на ім'я громадської організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» за вих.№ 1344/0/3-16 від 22.06.2016 перший заступник міського голови Луценко В.П. діяв в якості виконуючого обов'язки міського голови без достатніх правових підстав, оскільки він не є міським головою або секретарем міської ради, який здійснює його повноваження у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень. Поряд із цим суд першої інстанції вказав, що вважає недоцільним визначення способу відновлення порушених прав позивача, оскільки вони були в достатній мірі відновлені до постановлення судового рішення, а надання правової оцінки неправомірним діям окремих посадових осіб є достатнім способом судового захисту інтересів позивача.

Вирішуючи спір, колегія суддів виходить з такого.

З обсягу заявлених у позові вимог та змісту резолютивної частини оскаржуваної постанови вбачається, що суд фактично вийшов за межі позовних вимог, задовольнивши позов у інший спосіб, ніж було обрано позивачем.

У пункті 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі «Чахал проти Об'єднаного Королівства» (Chahal v. the United Kingdom, (22414/93) [1996] ECHR 54) Європейський суд з прав людини зазначив, що стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) гарантує на національному рівні ефективні правові засоби для здійснення прав і свобод, що передбачаються Конвенцією, незалежно від того, яким чином вони виражені в правовій системі тієї чи іншої країни.

Таким чином, суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.

Стаття 13 Конвенції вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (п. 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).

Отже, «ефективний засіб правого захисту» у розумінні статті 13 Конвенції повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.

Розкриваючи критерій ефективності способу захисту порушеного права платника, Верховний Суд України у постанові від 16 вересня 2015 року у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Аскоп-Україна» до Південної митниці Міністерства доходів і зборів України, Головного управління Державної казначейської служби України в Одеській області про визнання бездіяльності протиправною та стягнення коштів зазначив, що «спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання, або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення».

Так, визнаючи протиправними дії посадових осіб відповідача-1, суд першої інстанції не прийняв рішення, яке б гарантувало поновлення порушених, на думку суду першої інстанції, прав позивача. Поряд із цим, у відповідності з ч. 2 ст. 11 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), можливість застосування права суду виходу за межі позову пов'язана виключно із необхідністю захисту порушених прав.

Тобто, не обравши ефективний спосіб захисту, суд першої інстанції помилково застосував положення ч. 2 ст. 11 КАС щодо виходу за межі позовних вимог, а тому оскаржуване рішення в частині обраного судом способу захисту прав позивача підлягає скасуванню.

Обґрунтовуючи недоцільність визначення способу відновлення порушених прав позивача, суд першої інстанції в оскаржуваній постанові вказав, що вони були в достатній мірі відновлені до постановлення судового рішення.

За змістом ч. 1 ст. 2 КАС завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Відповідно до ч. 1 ст. 55 Конституції України, права і свободи людини і громадянина захищаються судом.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 КАС, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Право на захист - це самостійне суб'єктивне право, яке з'являється у володільця регулятивного права лише в момент порушення чи оспорення останнього.

З аналізу викладеного вбачається, що завдання адміністративного судочинства полягає у захисті порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

Таким чином, передумовою для захисту права є його порушення. Якщо ж таке право порушеним не є, то, відповідно, воно не може бути захищеним (поновленим) судом. А тому відсутність порушеного права є підставою для відмови у задоволенні адміністративного позову.

Як вбачається з матеріалів справи, позивач 05.04.2016 звертався до міського голови Української міської ради із заявою з питання порушення невідомими особами вимог водного та земельного законодавства України. Листом від 12.04.2016 відповідач-2, окрім іншого, повідомила, що перевірка фактів, викладених у заяві не належить до його компетенції. Неперевірка обставин, викладених у вказаній заяві, слугувала підставою для звернення позивача 02.09.2016 до суду із зазначеним позовом.

Поряд із цим, 15.06.2016 відділом архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Української міської ради Обухівського району Київської області було здійснено перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на земельній ділянці, про яку позивач зазначав у спірному зверненні від 05.04.2016. За результатами вказаної перевірки уповноваженими посадовими особами були складені акт, припис, протокол, постанову у справі про адміністративне правопорушення.

Тобто, фактично обставини, на яких наголошував позивач у своїй заяві від 05.04.2016 було перевірено, здійснено відповідні заходи та прийняті рішення. З огляду на це, права позивача були поновлені, а тому підстави для висновку про необхідність їх повторного захисту відсутні.

За таких обставин, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції помилково вийшов за межі позовних вимог та задовольнив позов частково, а тому апеляційна скарга позивача у цій частині підлягає частковому задоволенню.

Щодо позовних вимог в частині, що стосуються проведення службового розслідування за скаргою позивача, колегія суддів зазначає таке.

Позивач 27.05.2016 звернувся до міського голови Української міської ради зі скаргою, в якій просив призначити службове розслідування з питання перевірки дотримання порядку розгляду його попередньої заяви. У відповідь листом від 22.06.2016 відповідач-3 повідомив, що підстави для проведення службової перевірки відсутні.

У позовній заяві та апеляційній скарзі позивач, окрім іншого, просив зобов'язати міського голову Української міської ради вчинити дії щодо видачі відповідного розпорядження про проведення службового розслідування.

Як вже зазначалося вище, право особи звернення до адміністративного суду нерозривно пов'язане із наявністю порушеного права такої особи у зв'язку із рішеннями, діями чи бездіяльністю публічного органу або його посадової особи. У зв'язку із цим, колегія суддів апеляційного суду звертає увагу на те, що вирішення відповідачем-1 питання проведення службового розслідування відносно своїх посадових осіб не впливає на обсяг прав, свобод та інтересів позивача. Тобто, бездіяльність відповідача-1 у неприйнятті спірного розпорядження не впливає на позивача безпосередньо, а тому така бездіяльність не може бути оскаржена ним до адміністративного суду.

Відповідно до ч. 1 ст. 195 КАС суд апеляційної інстанції переглядає судові рішення суду першої інстанції в межах апеляційної скарги.

За таких обставин, підстави для задоволення позовних вимог, які просить задовольнити позивач у своїй апеляційній скарзі, відсутні.

Враховуючи викладені обставини, виходячи із обсягу заявлених в апеляційних скаргах вимог, апеляційний суд вважає висновки суду першої інстанції щодо наявності правових підстав на часткове задоволення позовних вимог необґрунтованими.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 198 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на постанову суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право скасувати її та прийняти нову постанову суду.

Згідно з ч. 1 ст. 202 КАС підставами для скасування постанови або ухвали суду першої інстанції та ухвалення нового рішення є неповне з'ясування судом обставин, що мають значення для справи; недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; невідповідність висновків суду обставинам справи; порушення норм матеріального або процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи або питання.

Таким чином, встановивши, що судом першої інстанції неповно з'ясовано обставини в справі, порушено норми матеріального права, колегія суддів вважає за необхідне скасувати постанову Обухівського районного суду Київської області від 11 січня 2017 року в частині задоволених позовних вимог, а в решті рішення суду залишити без змін.

Відповідно до ч. 2 ст. 94 КАС якщо судове рішення ухвалене на користь сторони - суб'єкта владних повноважень, суд присуджує з іншої сторони всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз.

Тобто, із зазначеної норми слідує, що суб'єкту владних повноважень, на користь якого ухвалено рішення, підлягають сплаті лише два види витрат, пов'язаних з розглядом справи: витрати, пов'язані із залученням свідків та проведенням судових експертиз.

Такі обмеження у можливостях суб'єктів владних повноважень свідчать про загальну спрямованість адміністративного судочинства на захист прав, свобод та інтересів фізичних та юридичних осіб у спірних правовідносинах із владою. Такий вид судових витрат, як судовий збір, відповідачу поверненню не підлягає.

Аналогічну позицію було висловлено Вищим адміністративним судом України (ухвала від 22.04.2010 по справі № К-15271/09).

Керуючись ст.ст. 160, 198, 202, 205, 207, 212, 254 КАС, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Громадської організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» залишити без задоволення.

Апеляційну скаргу Української міської ради задовольнити частково.

Постанову Обухівського районного суду Київської області від 11 січня 2017 року скасувати в частині задоволених позовних вимог щодо:

- визнання неправомірними дій заступника Українського міського голови Луценка Володимира Петровича щодо підписання листа виконавчого комітету Української міської ради Обухівського району Київської області на ім'я громадської організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» за вих.№ 1344/0/3-16 від 22.06.2016;

- визнання неправомірними дій заступника Українського міського голови Ніколаєвої Галини Григорівни щодо надання неповної відповіді на заяву громадської організації «Правозахисна організація «Боротьба з корупцією в Україні» від 05 квітня 2016 року про створення виїзної комісії.

В решті рішення суду залишити в силі.

Рішення апеляційної інстанції набирає законної сили з моменту постановлення та може бути оскаржене протягом двадцяти днів з дня складання в повному обсязі шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Вищого адміністративного суду України.

Головуючий суддя М.В. Межевич

Суддя Г.В. Земляна

Суддя Є.О. Сорочко

Повний текст рішення виготовлений 23.02.2017.

Головуючий суддя Межевич М.В.

Судді: Сорочко Є.О.

Земляна Г.В.