Ухвала суду № 64710752, 08.02.2017, Касаційний адміністративний суд Верховного Суду (до 15.12.2027 - Вищий адміністративний суд України)

ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

У Х В А Л А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

"08" лютого 2017 р. м. Київ К/800/9133/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого - Смоковича М.І.,

суддів: Калашнікової О.В., Мороз Л.Л.,

секретарі судового засідання: Гуловій О.І.,

за участю прокурора: Атаманюк І.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу

за позовом прокурора Корсунь-Шевченківського району Черкаської області до Корсунь-Шевченківської районної державної адміністрації Черкаської області, третя особа - сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Агрофірма «Корсунь», про визнання протиправним і скасування розпорядження, касаційне провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою сільськогосподарське товариство з обмеженою відповідальністю «Агрофірма «Корсунь» на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2014 року,

в с т а н о в и в :

У травні 2013 року прокурор Корсунь-Шевченківського району Черкаської області (далі - Прокурор) звернувся до суду з адміністративним позовом до Корсунь-Шевченківської районної державної адміністрації Черкаської області (далі - Корсунь-Шевченківська РДА) про визнання протиправним та скасування розпорядження Корсунь-Шевченківської РДА від 10 вересня 2012 року № 262 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та складання документа, що посвідчує право користування земельними ділянками сільськогосподарському товариству з обмеженою відповідальністю «Агрофірма «Корсунь».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що площі земельних ділянок на території Шендерівської сільської ради і Стеблівської селищної ради, які відповідно до оскарженого рішення передано в оренду сільськогосподарському товариству з обмеженою відповідальністю «Агрофірма «Корсунь» (далі - СГТОВ «Агрофірма «Корсунь»), є меншими порівняно з тими, які назване вище товариство орендувало у відповідача на підставі договорів, укладених протягом 2002-2010 років. Як повідомив Прокурор, за попередніми договорами земельні ділянки передавалися в оренду на підставі проекту роздержавлення земель, в якому не було визначено меж земельних ділянок в натурі (на місцевості). Відтак, на думку Прокурора, передача цих же земельних ділянок в оренду у 2012 році, відповідно до статті 123 Земельного кодексу України, мала б здійснюватися на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а не на підставі технічної документації, як це відбулося при прийнятті оскарженого розпорядження.

Черкаський окружний адміністративний суд постановою від 17 жовтня 2013 року позовні вимоги Прокурора задовольнив повністю.

Визнав протиправним та скасував розпорядження Корсунь-Шевченківської РДА від 10 вересня 2012 року № 262 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та складання документа, що посвідчує право користування земельними ділянками сільськогосподарському товариству з обмеженою відповідальністю «Агрофірма «Корсунь».

Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 30 січня 2014 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.

У касаційній скарзі СГТОВ «Агрофірма «Корсунь», посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав.

Як встановлено в цій справі, за зверненням Прем'єр-міністра України Азарова М.Я., а також народних депутатів України прокуратура Корсунь-Шевченківського району провела в порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів перевірку щодо додержання вимог земельного законодавства по розпорядженню земельними ділянками, розташованими на території Шендерівської та Комарівської сільських рад Корсунь-Шевченківського району.

У підсумку виявлено, що розпорядженням № 262 від 10 вересня 2012 року Корсунь-Шевченківська РДА затвердила СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» виготовлену ним технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та складання документа, що посвідчує право користування земельними ділянками в адміністративних межах Стеблівської селищної ради площею 263,1184 га, у тому числі: 162,5337 га за рахунок земель запасу, 100,5747 га за рахунок земель резервного фонду та в адміністративних межах Шендерівської сільської ради площею 20,2463 га за рахунок земель запасу, терміном 10 років для сільськогосподарського використання (ведення сільськогосподарського виробництва).

За цим же розпорядженням, Корсунь-Шевченківська РДА поновила з СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» договір оренди землі на 10 років, передавши в оренду земельні ділянки в межах Стеблівської селищної ради площею 263,1184 га та в адміністративних межах Шендерівської сільської ради площею 20,2463 га - для сільськогосподарського використання. У зв'язку з цим СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» було зобов'язано забезпечити підписання договору оренди землі та подання його на державну реєстрацію.

Прокурор також з'ясував, що відповідно до матеріалів технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) та складання документа, що посвідчує право користування земельними ділянками по Шендерівській сільській раді, попередні договори оренди земельної ділянки з СТОВ «Агрофірма «Корсунь» були укладені на земельні ділянки іншої площі, а саме - 93,13 га (14,83 та 78,3 га), тобто межі земельних ділянок змінились, відтак відповідно до частини першої статті 123 Земельного кодексу України, необхідним було розроблення проекту відведення земельної ділянки, а не технічної документації. Те ж саме стосується й договору оренди землі в адміністративних межах Стеблівської селищної ради площею 263,1184 га (162,5337 га та 100,5747 га), позаяк попередні договори оренди земельних ділянок було укладено на площу 287,5547 га (83,2945 га, 81,8784 га, 33,8912 га та 88,4906 га).

Як встановили суди попередніх інстанцій, зазначеному вище рішенню передувало звернення СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» від 25 жовтня 2011 року до Корсунь-Шевченківської РДА з клопотанням про поновлення: договору оренди землі від 22 березня 2010 року № 041078800002 про передачу земельної ділянки площею 83,2945 га; договору оренди землі від 11 серпня 2005 року № 040578800007 про передачу земельної ділянки площею 81,8784 га; договору оренди землі від 19 червня 2008 року № 040878800003 про передачу земельної ділянки площею 33,8912 га; договору оренди землі від 15 травня 2009 року № 040878800048 про передачу земельної ділянки площею 88,4906 га. по ТОВ «Рось» (правонаступником якого є СГТОВ «Агрофірма «Корсунь»); про передачу земельних ділянок загальною площею 287,5547 га (землі запасу і резерву) по Стеблівській селищній раді в оренду строком на 25 років для ведення товарного сільського господарського виробництва; та надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо встановлення зовнішніх меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) по зазначених договорах.

Також 25 жовтня 2011 року СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» подало Корсунь-Шевченківській РДА клопотання про поновлення договору оренди землі від 22 березня 2010 року №041078800003 про передачу земельної ділянки площею 14,83 га, договору оренди від 15 листопада 2002 року №00002 про передачу земельної ділянки площею 78,3 га (всього земельних ділянок загальною площею 93,13 га) по Шендерівській сільській раді, а також про надання дозволу на виготовлення технічної документації щодо встановлення зовнішніх меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) по цих договорах.

За наслідками розгляду згаданих вище звернень Корсунь-Шевченківська РДА прийняла розпорядження від 24 листопада 2011 року № 379, в якому зазначено про те, що відповідач не заперечує щодо поновлення договорів оренди, за умови виготовлення технічної документації по встановленню меж земельних ділянок та складання документів, що посвідчують право користування СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» земельними ділянками сільськогосподарського призначення згідно з додатком. Тим же розпорядженням СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» надано дозвіл на розробку технічної документації із землеустрою по встановленню меж земельних ділянок та складанню документа, що посвідчує право користування земельними ділянками орієнтовними площами згідно з додатком, що перебували в оренді відповідно до укладених договорів оренди.

Судячи зі встановлених у цій справі обставин, на підставі такого рішення третя особа в підсумку розробила технічну документацію на земельні ділянки, яку відповідач своїм розпорядженням (що є предметом оскарження) затвердив, а відтак і продовжив СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» (як правонаступнику ТОВ «Рось») строк оренди цих земельних ділянок.

Відповідно до додатку до розпорядження відповідача від 10 вересня 2012 року № 262 СТОВ «Агрофірма «Корсунь» отримало в оренду 28 земельних ділянок в адміністративних межах Стеблівської селищної ради загальною площею 263,1184 га, та 3 земельні ділянки в межах Шендерівської сільської ради загальною площею 20,2463 га. Як встановлено у справі, площа земельних ділянок, які передано в оренду СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» за оскаржуваним розпорядженням, зменшилася у зв'язку з тим, що при фактичному обстеженні та винесенні меж в натурі земельних ділянок, які перебували в оренді, виявилося, що частину земель СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» уже не використовує через часткове заліснення, зсуви, розмиття ґрунтів та з інших причин, тобто площа фактичного використання зменшилася внаслідок відмови товариства від частини земель.

25 квітня 2013 року прокуратура Корсунь-Шевченківського району внесла голові Корсунь-Шевченківської РДА Гудименку С.Ю. подання про усунення порушень вимог земельного законодавства № (25-08) 907вих 13, відповідно до якого прокурор вимагав від відповідача скасувати розпорядження Корсунь-Шевченківської районної державної адміністрації від 10 вересня 2012 року № 262 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) та складання документа, що посвідчує право користування земельними ділянками сільськогосподарському товариству з обмеженою відповідальністю «Агрофірма «Корсунь».

За результатами розгляду подання прокуратури відповідач листом від 14 травня 2013 року №01-13/1151 повідомив, що з 1 січня 2013 року у зв'язку з внесенням змін до статті 123 Земельного кодексу України районні державні адміністрації не мають повноважень щодо надання, вилучення земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності та скасовувати розпорядження, що пов'язані з вилученням та наданням земель сільськогосподарського призначення. Відтак прокурор звернувся до суду з цим адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції, посилаючись на положення статті 33 Закону України «Про оренду землі», статті 123 Земельного кодексу України (в редакції, чинній станом на дату виникнення спірних правовідносин), статей 25, 50 Закону України «Про землеустрій», пункту 2 Порядку розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 677 від 26 травня 2004 року, погодився з доводами Прокурора про те, що оскільки межі земельних ділянок, які передано в оренду за оскарженим розпорядженням, не було визначено в натурі (на місцевості), а також з огляду на зменшення площі цих земельних ділянок та зміну їх меж, необхідним для передачі їх в оренду було розроблення саме проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, а не технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості).

Суд апеляційної інстанції з такими висновками суду першої інстанції погодився.

Розглядаючи справу суди попередніх інстанцій виходили з того, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. На думку колегії суддів Вищого адміністративного суду України, такий висновок судів не ґрунтується на правильному застосуванні норм матеріального права з огляду на таке.

Відповідно до частини другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до пункту першого частини другої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт сьомий частини першої статті 3 КАС України).

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.

Відповідно до частини першої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв'язку з публічним формуванням суб'єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Статтею 80 Земельного кодексу України (далі - ЗК (в редакції, чинній станом на дату виникнення спірних відносин) передбачено, що суб'єктами права власності на землю є: громадяни та юридичні особи - на землі приватної власності; територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності; держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності.

Відповідно до частини третьої статті 122 ЗК районні державні адміністрації на їх території передають земельні ділянки із земель державної власності (крім випадків, визначених частиною сьомою цієї статті) у власність або у користування у межах сіл, селищ, міст районного значення для всіх потреб та за межами населених пунктів для: а) сільськогосподарського використання; <…>.

За змістом статей 2 та 5 ЗК орган місцевого самоврядування та орган державної влади при здійсненні повноважень власника землі є рівноправним суб'єктом земельних відносин.

Відповідно до частин першої статті 116 ЗК громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.

Відповідно до частин першої, третьої статті 124 ЗК передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки.

Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу.

Відповідно до частини першої статті 123 ЗК надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється на підставі рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування.

Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: зміни цільового призначення земельних ділянок відповідно до закону; надання у користування земельних ділянок, межі яких не встановлені в натурі (на місцевості).

Надання у користування земельної ділянки, межі якої встановлені в натурі (на місцевості), без зміни її цільового призначення здійснюється на підставі технічної документації із землеустрою щодо складання документа, що посвідчує право користування земельною ділянкою.

Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідної сільської, селищної, міської, районної, обласної ради, Кабінету Міністрів України, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації (частина друга статті 123 ЗК).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (частина третя статті 123 ЗК).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов'язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування (частина шоста статті 123 ЗК).

Рішенням про надання земельної ділянки у користування за проектом землеустрою щодо її відведення здійснюються: затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; вилучення земельних ділянок у землекористувачів із затвердженням умов вилучення земельних ділянок (у разі необхідності); надання земельної ділянки особі у користування з визначенням умов її використання і затвердженням умов надання, у тому числі (у разі необхідності) вимог щодо відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва (частина дев'ята статті 123 ЗК).

Правову позицію стосовно розгляду справ такої категорії (набуття права власності/користування на земельну ділянку на підставі рішення органу місцевого самоврядування або органу виконавчої влади) неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема у постанові від 6 жовтня 2015 року (справа № 21-1306а15), від 11 жовтня 2016 року (справа № 816/4340/14). Суть цієї правової позиції полягає у тому, що у разі прийняття суб'єктом владних повноважень ненормативного акта, що застосовується одноразово і після реалізації вичерпує свою дію фактом його виконання, а також з прийняттям якого виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів (зокрема, рішення про укладання договору оренди), позов, предметом якого є таке рішення суб'єкта владних повноважень має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.

Скасування рішення суб'єкта владних повноважень (про розпорядження земельною ділянкою в межах своїх повноважень) не породжує наслідків для власника чи орендаря земельної ділянки, оскільки у таких осіб виникло право власності або володіння земельною ділянкою і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушених прав (оскарження рішення суб'єкта владних повноважень про розпорядження земельною ділянкою) не забезпечує їх реального захисту.

Предметом оскарження у цій справі є розпорядження Корсунь-Шевченківської РДА (який в розумінні статей 2, 5 ЗК є рівноправним суб'єктом земельних відносин) від 10 вересня 2012 року № 262, відповідно до якого вирішено передати СГТОВ «Агрофірма «Корсунь» в оренду згадані вище земельні ділянки. Зважаючи на наведені вище положення закону, а також правозастосовну практику Верховного Суду України колегія суддів дійшла висновку, що оскільки внаслідок прийняття оскарженого рішення у третьої особи виникли речові права на земельні ділянки, спір щодо правомірності набуття їх в оренду має вирішуватися у порядку господарської (цивільної) юрисдикції.

За правилами частини першої статті 228 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі з підстав, встановлених статтями 155 і 157 цього Кодексу.

Відповідно до вимог пункту 1 частини першої статті 157 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Беручи до уваги наведене вище, оскільки рішення судів попередніх інстанцій не відповідають правозастосовній практиці Верховного Суду України такі підлягають скасуванню, а провадження у справі - закриттю.

Керуючись статтями 157, 167, 221, 223, 228, 230, 231, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

у х в а л и в :

Касаційну скаргу сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Агрофірма «Корсунь» задовольнити частково.

Постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 17 жовтня 2013 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30 січня 2014 року в цій справі скасувати..

Провадження по справі відкрите в порядку адміністративного судочинства з а к р и т и.

Роз'яснити позивачу право на звернення до суду в порядку господарського судочинства.

Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О.В. Калашнікова

Л.Л. Мороз