Постанова № 64562590, 02.02.2017, Львівський апеляційний адміністративний суд

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 лютого 2017 року Справа № 876/9391/16

Львівський апеляційний адміністративний суд в складі:

головуючого-судді: Кухтея Р.В.

суддів: Яворського І.О., Носа С.П.

з участю секретаря судового засідання: Джули В.М.

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові апеляційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 року за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування рішення,

в с т а н о в и в :

У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся в суд із зазначеним позовом, в якому просив визнати дії Головного управління Національної поліції в Тернопільській області щодо проведення протиправними відносно нього атестації та визнати протиправними та скасувати рішення (протокол) атестаційної комісії Головного управління Національної поліції в Тернопільській області від 08.09.2016 та зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: 4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», яке прийняте стосовно ОСОБА_1

Постановою Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 в задоволені позову було відмовлено.

Не погодившись із постановою суду першої інстанції, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, яку мотивує тим, що судове рішення прийнято з неповним з'ясування обставин, що мають значення для справи, недоведеністю обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважав встановленими, порушенням судом норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи. Тому просить скасувати постанову суду та прийняти нову, якою адміністративний позов задовольнити, з підстав, викладених у своїй апеляційній скарзі.

Особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце розгляду справи, а тому колегія суддів, відповідно до ч.1 ст.41 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за можливе провести розгляд справи за відсутності сторін, без здійснення фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні в матеріалах справи письмові докази та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід задовольнити, а постанову суду першої інстанції скасувати та прийняти нову про задоволення адміністративного позову в повному обсязі, виходячи з наступного.

З матеріалів справи видно, що ОСОБА_1 з 12.08.2007 був прийнятий на службу в органи внутрішніх справ.

У зв'язку з реформуванням органів внутрішніх справ, на підставі набрання чинності з 07.11.2015 Закону України «Про Національну поліцію», відповідно до наказу Головного управління Національної поліції в Тернопільській області №39о/с від 07.11.2015, у відповідності до пунктів 9 та 12 розділу ІХ Закону України «Про Національну поліцію» призначено тих, що прибули з Міністерства внутрішніх справ, з присвоєнням спеціальних звань поліції в порядку переатестування, з 07.11.2015 ОСОБА_1, який мав спеціальне звання старший лейтенант міліції, інспектором Тернопільського відділу поліції ГУ НП в Тернопільській області, присвоївши йому спеціальне звання «старший лейтенант поліції».

Наказом ГУ НП в Тернопільській області №221 від 12.02.2016 «Про організацію проведення атестування поліцейських Головного управління національної поліції в Тернопільській області» з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівня, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар»єри при призначенні на вищу посаду, переміщення на нижчу, звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, на підставі ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію» та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України №1465 від 17.11.2015, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 18.11.2015 за №1445/27890, наказано починаючи з 15.02.2016 провести атестування поліцейських ГУ НП в Тернопільській області, створити в ГУ НП в Тернопільській області атестаційні комісії №1, №2, №3, №4, №5, №6, №7 (зокрема, даним наказом було зазначено, що персональний склад комісії має бути погоджений з керівництвом Національної поліції України та ним затверджений). Цим же наказом керівникам відділів поліції, структурних підрозділів ГУ НП доручено скласти списки поліцейських, які підлягають атестуванню, скласти атестаційні листи на поліцейських .

Атестаційні комісії ГУ НП в Тернопільській області №8, №9, №10, №11, №12 створено відповідно до наказу від 16.08.2016, а саме доповненням до наказу №221 від 12.02.2016 «Про організацію проведення атестування поліцейських ГУ НП в Тернопільській області».

Персональний склад атестаційної комісії №9 ГУ НП затверджений наказом ГУ НП в Тернопільській області №1587 від 25.08.2016.

На підставі вищезазначених наказів проведено атестацію ОСОБА_1, що підтверджується відповідним атестаційним листом.

За змістом наявного у матеріалах справи атестаційного листа ОСОБА_1 (НОМЕР_1) від 08.09.2016, останній, за період проходження служби на займаній посаді зарекомендував себе з посередньої сторони. Знає та у своїй роботі застосовує накази, закони та підзаконні нормативно-правові акти, які регламентують діяльність органів внутрішніх справ України та Національної поліції. Працює над підвищенням свого професійного та загальноосвітнього рівня. Має теоретичну підготовку та використовує набуті знання на практиці. При виконанні службових обов'язків не рахується з особистим часом. Проявляє розумну ініціативу. За звітний період постійно здійснював індивідуально-профілактичну роботу на закріпленій за ним дільниці, в результаті чого особистим пошуком розкрив 4 злочини загально-кримінального прямування, розглянув та вирішив 341 матеріал ЄО, склав 76 адміністративних протоколів, виконав 43 доручення слідчих, здійснив 12 доставок в КВІ, 8 доставок в суд, а також вирішував матеріали спеціальних перевірок і інше. Користується заслуженим авторитетом серед товаришів по роботі та громадськості міста. При вирішенні службових питань проявляє принциповість та безкомпромісність, вміння приймати правильні рішення в екстремальних ситуаціях. В компрометуючих зв'язках і вчинках не помічений. Здійснював індивідуально-профілактичну роботу на закріпленій за ним дільниці та наведено показники роботи позивача

За результатами тестування на загальні навички отримав 19 балів із 60 можливих при мінімумі 25 балів, професійного тестування - 18 балів із 60 можливих при мінімумі 25 балів (а.с. 84).

На підставі розгляду матеріалів, проведеної співбесіди та обговорення присутні на засіданні члени атестаційної комісії №9 ГУ НП в Тернопільській області (6 осіб) більшістю голосів (4 «за», 2 «проти») прийняли рішення, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби через службову невідповідність (протокол ОП№15.00033777.0076577 від 08.09.2016.

Відмовляючи в задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції виходив з того, що рішення атестаційної комісії №9 ГУ Національної поліції у Тернопільській області, оформлене протоколом ОП №15.00033777.0076577 від 08.09.2016, про те, що ОСОБА_1 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність, відповідає вимогам Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських та прийняте атестаційною комісією з урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття. Крім того, під час прийняття атестаційною комісією рішення від 08.09.2016 про невідповідність позивача займаній посаді в основу були покладені результати його тестування, під час якого він набрав низькі бали, що свідчить про недостатній рівень знань законодавчої бази та загальних здібностей та навичок позивача. Крім того, набрані позивачем бали є нижчими від мінімальних, які встановлені пунктом 10 розділу IV Інструкції.

Проте, колегія суддів вважає, що до таких висновків суд першої інстанції прийшов з неповним з'ясуванням всіх обставин, що мають значення для справи, а також з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, з огляду на наступне.

02.07.2015 Верховною Радою України прийнято Закон України «Про Національну поліцію», який набрав чинності 07.11.2015.

Відповідно до ч. 1 ст. 17 вказаного Закону, поліцейським є громадянин України, який склав Присягу поліцейського, проходить службу на відповідних посадах у поліції і якому присвоєно спеціальне звання поліції.

Згідно з ч. 1 ст. 48 цього Закону, призначення та звільнення з посад поліцейських здійснюється наказами посадових осіб, зазначених у статті 47 цього Закону.

Статтею 47 Закону встановлено, що призначення на посади поліцейських здійснюють посадові особи органів (закладів, установ) поліції відповідно до номенклатури посад, яку затверджує Міністерство внутрішніх справ України. У разі проведення конкурсу для визначення кандидата для призначення на відповідну посаду призначення на посади поліцейських здійснюють посадові особи органів (закладів, установ) поліції згідно з номенклатурою посад, яку затверджує Міністерство внутрішніх справ України, та відповідно до результатів конкурсу.

Пунктом 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону передбачено, що працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Згідно пункту 10 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону, працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

Таким чином, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою або шляхом проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.

Правові засади організації та діяльності Національної поліції України, статус поліцейських, а також порядок проходження служби в Національній поліції України регулюються Законом України «Про Національну поліцію».

Пунктами 8, 9, 12 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію» передбачено, що з дня опублікування цього Закону всі працівники міліції (особи рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ), а також інші працівники Міністерства внутрішніх справ України, його територіальних органів, закладів та установ вважаються такими, що попереджені у визначеному порядку про можливе майбутнє звільнення через скорочення штатів.

Працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Працівникам міліції, які у визначеному цим Законом порядку прийняті на службу до поліції, наказами про призначення на відповідні посади одночасно присвоюються відповідні спеціальні звання поліції.

Таким чином, лише за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, працівники міліції можуть бути прийняті на службу до поліції.

Судом встановлено, що позивач наказом Головного управління Національної поліції у Тернопільській області був прийнятий на службу до поліції в порядку переатестування та установленням посадових окладів з присвоєнням спеціального звання старшого лейтенанта поліції, отже, питання про його відповідність вимогам до поліцейських було вирішено у момент видачі наказу про прийняття на службу.

Проходження служби в поліції регулюється Законом України «Про Національну поліцію» та іншими нормативно-правовими актами (ст. 60 Закону).

Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліції, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського (ст. 56 Закону).

Згідно з приписами статті 58 Закону України «Про Національну поліцію» призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обов'язків.

Відповідно до статті 57 цього Закону, атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар»єри.

Атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

З аналізу положень частини другої статті 57 цього Закону видно, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду. Крім того, атестування поліцейського проводиться в разі вирішення питання щодо звільнення поліцейського через службову невідповідність.

Поряд із Законом України «Про Національну поліцію» правові, організаційні та фінансові засади функціонування системи професійного розвитку працівників визначаються також положеннями Закону України «Про професійний розвиток працівників».

Так, статтею 1 цього Закону визначено, що атестація працівників - процедура оцінки професійного рівня працівників кваліфікаційним вимогам і посадовим обов'язкам, проведення оцінки їх професійного рівня.

Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» атестації не підлягають працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положеннями частин першої та третьої статті 13 Закону України «Про професійний розвиток працівників» передбачено, що атестаційна комісія приймає рішення про відповідність або невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі. В разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі комісія може рекомендувати роботодавцеві перевести працівника за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направити на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією. Рекомендації комісії з відповідним обґрунтуванням доводяться до відома працівника у письмовій формі.

В силу приписів статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» атестування поліцейських проводиться на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам.

Згідно з вимогами пункту 16 розділу IV Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 року № 1465, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України № 1445/27890 від 18.11.2015 (далі - Інструкція №1465), атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: повноту виконання функціональних обов»язків (посадових інструкцій), як показники службової діяльності, рівень теоретичних знань та професійних якостей, оцінки з професійної і фізичної підготовки, наявність заохочень, наявність дисциплінарних стягнень, результати тестування, результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Щодо проведення атестації для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, колегія суддів зазначає, що метою проведення атестації є вирішення питання про можливість у той чи інший спосіб залишення особи на службі і, як крайній захід, пропозиція щодо звільнення зі служби через службову невідповідність виходячи з професійних, моральних і особистих якостей.

Звільнення зі служби через службову невідповідність передбачено пунктом 5 частини першої статті 77 Закону України «Про Національну поліцію».

Судом першої інстанції встановлено, що позивача звільнено з поліції через «службову невідповідність». Проте, поняття «службова невідповідність» і звільнення за цією підставою є більш широким і таким, що охоплюється поняттям «звільнення у порядку дисциплінарного стягнення».

Правова позиція по даному питанню висловлена Верховним Судом України у постанові від 11.03.2014 по справі № 21-13а14, прийнятій у відповідності до глави 3 КАС України та яка відповідно до ст. 244-2 КАС України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні норм права.

У даній справі, судом першої інстанції встановлено, що позивач пропрацював на посаді інспектора Тернопільського відділу поліції ГУ НП в Тернопільській області менше одного року, питання про призначення його на вищу посаду або переведення на нижчу посаду, притягнення його до відповідальності в межах дисциплінарної процедури відповідачем не вирішувалось.

Відтак критичним є ставлення суду апеляційної інстанції, на підставність атестування позивача, оскільки мета атестування, закріплена у частині першій згаданої статті, не утворює самостійну підставу для проведення атестування і перебуває у системному взаємозв'язку з вичерпними підставами, визначеними у частині другій ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію», а закон не передбачає проведення атестування без настання обставин, визначених ч. 2 ст. 57 Закону.

Таким чином, всупереч нормам чинного законодавства, відповідачем незаконно проведено атестацію позивача одразу ж після прийняття його на роботу (службу у поліції), безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення позивача на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження.

Щодо суті висновків атестаційної комісії про невідповідність позивача займаній посаді колегія суддів зазначає наступне.

За змістом протоколу засідання атестаційної комісії вбачається, що атестаційна комісія діяла з порушенням вимог ст. 57 Закону України «Про Національну поліцію» та п. 16 розділу IV Інструкції №1465, не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноту виконання позивачем функціональних обов»язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних якостей, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень тощо. Висновок (рішення) комісії є немотивованим і не підтверджується матеріалами чи доказами, відомості про те, в чому саме проявляється невідповідність позивача займаній посаді, у висновку відсутні та судом не встановлені.

У той же час, висновки атестаційної комісії спростовуються самим фактом прийняття позивача на службу до поліції в порядку переатестування з присвоєнням спеціального звання, матеріалами його особової справи та відомостями, що викладені в атестаційному листі, які характеризують його особу.

Зокрема, ОСОБА_1 за період проходження служби на займаній посаді зарекомендував себе з посередньої сторони. Знає та у своїй роботі застосовує накази, закони та підзаконні нормативно-правові акти, які регламентують діяльність органів внутрішніх справ України та Національної поліції. Працює над підвищенням свого професійного та загальноосвітнього рівня. Має теоретичну підготовку та використовує набуті знання на практиці. При виконанні службових обов'язків не рахується з особистим часом. Проявляє розумну ініціативу..

Атестаційна комісія також не обговорювала питань можливості переведення позивача за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направлення його на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією, чим порушила вимоги ст. 13 Закону України «Про професійний розвиток працівників». Протокол атестаційної комісії не містить мотивів, якими комісія керувалась під час прийняття такого рішення, зокрема, посилань на обставини, що свідчать про недостатній рівень теоретичних знань та професійних якостей позивача, чи інші дані, які б свідчили про його низький професійний потенціал; невідповідність позивача оновленим вимогам суспільства до професії поліцейського, інших обставин, що свідчать про несумісність особи позивача посаді, яку він займає.

Натомість з атестаційного листа та інших матеріалів, які були предметом дослідження атестаційної комісії слідує, що позивач характеризується порівняно з позитивної сторони безпосередні керівники позивача вважають його таким, що відповідає займаній посаді.

Вказані матеріали не дають підстав для висновку, що позивач має незадовільні показники з критеріїв, встановлених п. 16 Розділу ІV Інструкції №1465.

Згідно із висновку прямого керівника - начальника відділу Тернопіплсьького відділу поліції ГУНП в Тернопільській області І.М. Паньків - займаній посаді відповідає.

З матеріалів справи видно, що за час служби в органах внутрішніх справ останній неодноразово заохочувався та на момент атестації діючих дисциплінарних стягнень не мав, має ряд відзнак та нагород за сумлінне ставлення до виконання службових обов'язків.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку, що відповідачем незаконно проведено атестацію позивача відразу ж після прийняття його на службу, крім цього, рішення атестаційної комісії №9 ГУНП в Тернопільській області є необґрунтованим, оскільки відповідачем не доведено відсутність у позивача належного рівня професійних, ділових та особистих якостей для виконання покладених обов»язків по службі, неможливості залишення позивача на службі в поліції та необхідності застосування крайньої міри у вигляді звільнення, через що позовні вимоги є обґрунтованими та підлягають задоволенню.

З врахуванням усіх вищенаведених обставин колегія суддів дійшла висновку, що суд першої інстанції неповно з'ясував обставини справи, постанова суду прийнята з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, у зв'язку з чим відповідно до вимог ст.202 КАС України постанова суду підлягає скасуванню з прийняттям нової про задоволення позовних вимог в повному обсязі.

Керуючись ст.ст. 160, 195, 196, 198, 202, 205, 207, 254 КАС України, суд,

п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.

Постанову Тернопільського окружного адміністративного суду від 25 жовтня 2016 року по справі № 819/1114/16 скасувати та прийняти нову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області про визнання дій протиправними, визнання протиправним та скасування рішення задовольнити.

Визнати протиправними дії Головного управління Національної поліції в Тернопільській області щодо призначення та проведення атестації ОСОБА_1.

Визнати протиправним та скасувати рішення атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Тернопільській області від 08.09.2016 щодо невідповідності ОСОБА_1 займаній посаді та звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з моменту її проголошення і може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до суду касаційної інстанції протягом 20 днів з дня складання постанови в повному обсязі.

Головуючий : Р.В.Кухтей

Судді : І.О.Яворський

С.П.Нос

Повний текст постанови складено 07.02.2017.