Постанова № 6442210, 27.08.2009, Донецький окружний адміністративний суд

Україна

ДОНЕЦЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

27 серпня 2009 р.                                                                                 справа № 2а-9977/09/0570

12 год. 30 хв. зал судового засідання № 1

. головуючого- судді Шальєвої В.А.

при секретарі Химич М.В.

за участюпредставників позивачів Пасхалової І.А., Савенкової В.В., Токар М.В., Коротич Л.В., Слободянюк О.В.

представників відповідача Дацко А.В., Рязанова О.Л.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі судового засідання в м. Донецьку, по вул. 50 Гвардійської дивізії, 17, адміністративну справу за позовом виконавчого комітету Макіївської міської ради, міського фінансового управління Макіївської міської ради до Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області про скасування вимоги та акту ревізії, визнання неправомірними дій,

В С Т А Н О В И В:

Виконавчий комітет Макіївської міської ради звернувся до суду з адміністративним позовом до Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області про скасування вимоги та акту ревізії визнання неправомірними дій. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що відповідно до п. 2.1. плану роботи Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області на II-й квартал 2009 року та на підставі направлень та Програми планової ревізії фінансово-господарської діяльності у виконавчому комітеті Макіївської міської ради за період з 01.02.2006 р. по 01.04.2009 р. з 15.04.2009 по 07.05.2009 в виконавчому комітеті Макіївської міської ради була проведена планова ревізія фінансово-господарської діяльності за період з 01.02.2006 р. по 01.04.2009 р.

07.05.2009 р. за результатами ревізії складено акт № 08-13/019 від 07.05.2009 р. планової ревізії фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Макіївської міської ради.

25.05.2009 року виконавчим комітетом Макіївської міської ради направлено заперечення до акту планової ревізії фінансово-господарської діяльності, які згідно висновків КРУ в Донецькій області від 03.06.2009 №05-08-08-15/4754 не прийняті.

          09.06.2009 р. на адресу виконавчого комітету надійшла вимога Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області від 05.06.2009 р. №05-08-08-15/4710 про усунення порушень, виявлених ревізією.

Позивач вважає, що отримана вимога є необґрунтованою в частині висновку щодо планування та здійснення протягом 2006-2009 років у складі міського бюджету в порушення ст. 85 Бюджетного кодексу України видатків на загальну суму 2129773,89 грн., які не відносяться до видатків місцевих бюджетів, та відповідно до статі 83, 87 Бюджетного кодексу України повинні здійснюватись за рахунок коштів Державного бюджету України, а саме на виконання бюджетних програм, метою яких є забезпечення правоохоронної діяльності та здійснення виконавчої влади; незабезпечення у 2009 році при затвердженні кошторису за КФК 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” вимог законодавства в частині включення асигнувань, не зумовлених потребою та допущення прийняття в кошторисах сум, не підтверджених економічними обґрунтуваннями, що призвело до завищення потреби в бюджетних коштах за КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів на суму 350000,0грн., яку станом на 01.04.2009 р. не профінансовано, чим порушено п.п. 20,22,29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228, ст. 85 Бюджетного кодексу України.

Підставою для внесення до вимоги цих положень є висновки, викладені в акті ревізії. Із висновками, викладеними в акті, позивач не погоджується, вважає, що дії із затвердження та виконання вищезазначених програм здійснені в межах наданих Конституцією України та Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” органам місцевого самоврядування повноважень.

Рішенням Донецької обласної ради від 23.12.2005 р. № 4/31-747 „Про Програму запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру на 2006 – 2009 роки” передбачені заходи з укріплення та розвитку матеріально-технічної бази місцевих органів управління та сил цивільного захисту (зокрема, територіальних органів Міністерства надзвичайних ситуацій України), та рекомендовано міським радам затвердити відповідні місцеві програми та передбачити кошти на їх фінансове забезпечення.

Доходи Державного бюджету України включають міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів (п.3 ч.1 ст. 29 Бюджетного кодексу України).

Відповідно до ч.2 ст.23 Бюджетного кодексу України, бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет у порядку, визначеному цим Кодексом. Відповідно до п.3 ч.4 ст.22 Бюджетного кодексу України, головний розпорядник бюджетних коштів отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет.

Бюджетні призначення на 2009 рік головному розпоряднику коштів міського бюджету –виконавчому комітету Макіївської міської ради на виконання програм „Правопорядок 2008-2010” та „Програми запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру на 2006-2009” затверджені рішенням міської ради від 28.01.2009 р. №44/1 у складі міського бюджету на 2009 рік (з урахуванням внесених змін), а також рішеннями міської ради від 28.01.2009 р. №44/25 та від 27.02.2009 р. №45/26.

Розрахунки на фінансування вищезазначених Програм по КФК 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” (загальний фонд) за КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів”, згідно з п.37 ст.2 Бюджетного кодексу України є субвенцією, тобто міжбюджетним трансфертом для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції.

Крім того, перерахування зазначених коштів здійснено виконкомом у повній відповідності з порядком, визначеним листом Державного казначейства України від 18.04.2005 №07-04/735-3326 (який доведений до міської ради листом від 20.04.2005 №01-01/15-606 для використання в роботі), а саме: виконавчий комітет перерахував кошти розпоряднику коштів державного бюджету (виконавцю програм) на окремі спеціальні реєстраційні рахунки, відкриті у загальновстановленому порядку за балансовим рахунком 3522 „Реєстраційні рахунки розпорядників за коштами спеціального фонду державного бюджету” Плану рахунків у відповідному органі Державного казначейства за місцем обслуговування розпорядника бюджетних коштів. Зазначені надходження відображені в обліку та звітності про виконання державного бюджету за кодом бюджетної класифікації доходів 41032400 „Субвенція з місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів”.

Бюджетні призначення на 2006-2008 роки головному розпоряднику коштів міського бюджету – виконавчому комітету Макіївської міської ради на виконання програм „Правопорядок 2006-2007”, „Правопорядок 2008-2010” та Програми запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру на 2006-2009 затверджені рішенням міської ради у складі міського бюджету на відповідні роки та рішеннями міської ради від 29.12.2005 р. № 40/4, 15.03.2006 р. № 46/15, 25.12.2007 р. № 28/143 (з урахуванням внесених змін).

Фінансування вищезазначених Програм здійснювалось по КФК 250344 „Субвенція з місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів” (загальний фонд) за КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів” та КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів”. Зазначені платежі здійснені органом Державного казначейства України, та були використані виконавчим комітетом міської ради – головним розпорядником бюджетних коштів за цільовим призначенням, визначеним програмами, тобто за КФК 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” (загальний фонд) за КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів” та КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів” як субвенція.

Після отримання зазначених надходжень (міжбюджетних трансфертів на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів) розпорядниками коштів державного бюджету (місцевими органами МВС України та МНС України) були внесені зміни до спеціального фонду їх кошторисів в частині доходів та відповідних видатків, за процедурою, визначеною для внесення змін за власним надходженням розпорядників коштів.

При співставленні висновків КРУ, викладених в акті та в вимозі, щодо дій міської ради з затвердження та виконання вищезазначених програм з боку ревізорів вбачається їх різна кваліфікація, а саме: в акті – як нецільове використання бюджетних коштів (ст. 119 Бюджетного кодексу України), а у вимозі, яка формується на підставі акту – як незаконні видатки (планування та здійснення видатків, які не відносяться до видатків місцевих бюджетів).

Зазначені дії працівників КРУ суперечать постанові Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550 „Про затвердження Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою”.

Що стосується висновку про нецільове використання бюджетних коштів, то позивач зазначає, що відповідно до статі 119 Бюджетного кодексу України, нецільовим використанням бюджетних коштів є витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису.

          Також пунктом 3 порядку забезпечення органами державної контрольно-ревізійної служби повернення коштів державного і місцевих бюджетів та державних цільових фондів, використаних підприємствами, установами й організаціями не за цільовим призначенням, та/або не повернутих бюджетам чи фондам позик і кредитів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 14.11.2000 №275, визначені дії, які кваліфікуються як нецільове використання бюджетних коштів, зокрема, (якщо зазначене нижче не дозволено нормативно-правовими актами або не обумовлено окремо при виділенні коштів): направлення бюджетних коштів на банківські депозити, придбання різноманітних активів (валюти, цінних паперів, іншого майна) з метою отримання прибутків та/або наступного продажу; здійснення за рахунок бюджетних коштів внесків у статутний фонд іншої юридичної особи чи надання їй благодійної допомоги; використання коштів, що мали цільове спрямування, з іншою метою; витрачання бюджетних коштів за відсутності первинних документів, які підтверджують здійснення господарських операцій; використання бюджетних коштів понад установлені нормативи.

Виконавчим комітетом Макіївської міської ради при фінансуванні вищезазначених програм жодної з викладених вище дій не було здійснено, а розрахунки на фінансування вищезазначених Програм проводились в рамках виділених асигнувань по КФК 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” (загальний фонд) за КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів” та КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів” у повній відповідності із затвердженим кошторисом.

Крім того, здійсненням заходів, визначених програмами, за рахунок субвенції з місцевого бюджету до державного бюджету досягнуто кінцевої мети зазначених програм, а саме, попередження погіршення криміногенної ситуації та виникнення надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру в місті.

Позивач не погоджується з висновками ревізорів щодо порушень п. п. 20, 22, 29 постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. №228 „Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ” при включенні до кошторису асигнувань на 2009 рік за КФКВ 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” за КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів” на суму 350000,0 грн.

В зазначених пунктах постанови № 228 визначається порядок складання та затвердження кошторисів головними розпорядниками коштів з урахуванням потреби в коштах розпорядників нижчого рівня, а установи, яким здійснювалося виділення коштів за КФКВ 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному” КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів”, КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів” по відношенню до виконавчого комітету як головного розпорядника коштів не є розпорядниками нижчого рівня. Тобто, вказані бюджетні установи не включені до мережі виконавчого комітету, оскільки їм надавалася субвенція із міського бюджету державному в межах міської програми „Правопорядок 2008-2010”.

Посилання ревізора на порушення ст. 83, 87 Бюджетного кодексу України не є обґрунтованим у зв’язку з тим, що цими статтями визначені видатки з державного бюджету, а кошти місцевого бюджету за КФКВ 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” були перераховані виконавцям програм на спеціальний рахунок - як власні надходження державного бюджету, а не на утримання установи, яка фінансується з державного бюджету.

Позивач просить скасувати оскаржувані даним позовом положення вимоги Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області від 05.06.2009 №05-08-08-15/4810 про усунення порушень, виявлених ревізією фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Макіївської міської ради на суму 2479773,89 грн. (2129773,89 грн. та 350000,0 грн.), та акту Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області №08-13/019 від 07.05.2009 на цю ж суму, які стали підставою для внесення виявлених порушень до вимоги, визнати неправомірними та незаконними дії відповідача, які призвели до внесення до акту та вимоги необґрунтованих висновків, оскаржуваних зазначеним позовом.

Позивач міське фінансове управління Макіївської міської ради звернулось до суду з адміністративним позовом до Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області про скасування вимоги та акту ревізії, визнання дій протиправними. В обґрунтування позову позивач посилається на те, що відповідно до п. 2.1. плану роботи Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області на II-й квартал 2009 року, а на підставі направлень та Програми планової ревізії дотримання бюджетного законодавства та окремих питань фінансово-господарської діяльності у міському фінансовому управлінні Макіївської міської ради за період з 01.02.2006 р. по 01.04.2009 р. відповідачем була проведена планова ревізія дотримання бюджетного законодавства та окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.02.2006 р. по 01.04.2009 р.

07.05.2009 р. за результатами ревізії складено акт № 08-13/020 від 07.05.2009 р. планової ревізії дотримання бюджетного законодавства та окремих питань фінансово-господарської діяльності у міському фінансовому управлінні Макіївської міської ради.

25.05.2009 року позивачем направлено заперечення №35/03-05/736 до акту планової ревізії. 09.06.2009 року на адресу позивача надійшли висновки відповідача, відповідно до яких заперечення не прийнято.

          09.06.2009 року на адресу міського фінансового управління надійшла вимога Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області від 05.06.2009 №05-08-08-15/4811 про усунення порушень, виявлених ревізією.

Міське фінансове управління Макіївської міської ради вважає, що отримана вимога є необґрунтованою в частині висновку щодо планування та здійснення протягом 2006 -2009 року у складі міського бюджету в порушення ст. 85 Бюджетного кодексу України видатків на загальну суму 563000,0 грн., які не відносяться до видатків місцевих бюджетів, та відповідно до статі 83, 87 Бюджетного кодексу України повинні здійснюватись за рахунок коштів Державного бюджету України, а саме на виконання бюджетних програм, метою яких є забезпечення правоохоронної діяльності та здійснення виконавчої влади; незабезпечення у 2009 році при затвердженні кошторису за КФКВ 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів” вимог законодавства в частині включення асигнувань, не зумовлених потребою та допущення прийняття в кошторисах сум, не підтверджених економічними обґрунтуваннями, що призвело до завищення потреби в бюджетних коштах за КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів”, КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів” на суму 154000,0грн., яку станом на 01.04.2009 р. не профінансовано, чим порушено п.п.20,22,29 „Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ”, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. №228, ст. ст. 83, 87, Бюджетного кодексу України.

Підстави позову аналогічні підставам позову виконавчого комітету Макіївської міської ради. Міське фінансове управління Макіївської міської ради просить скасувати оскаржувані даним позовом положення вимоги Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області від 05.06.2009 №05-08-08-15/4811 про усунення порушень, виявлених плановою ревізією дотримання бюджетного законодавства та окремих питань фінансово-господарської діяльності проведеної у міському фінансовому управлінні Макіївської міської ради на суму 717000,0 грн. (563000,0 грн. та 154000,0 грн.), акту Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області №08-13/020 від 07.05.2009 на цю ж суму, які стали підставою для внесення виявлених порушень до вимоги, визнати неправомірними та незаконними дії відповідача, які призвели до внесення до акту та вимоги необґрунтованих висновків, оскаржуваних зазначеним позовом.

Ухвалою суду від 21.07.2009 р. об’єднані в одне провадження адміністративні справи за позовом виконавчого комітету Макіївської міської ради до Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області про скасування вимоги та акту ревізії, визнання неправомірними дій та міського фінансового управління Макіївської міської ради до Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області про скасування вимоги та акту ревізії, визнання неправомірними дій.

В судовому засіданні представники позивачів виконавчого комітету Макіївської міської ради та міського фінансового управління Макіївської міської ради позовні вимоги підтримали та просили їх задовольнити.

Представники відповідача Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області в судовому засіданні позовні вимоги не визнали, пояснивши, що відповідно до ст. ст. 83, 87 Бюджетного кодексу України видатки на правоохоронну діяльність та виконавчу владу здійснюються з Державного бюджету України та не можуть бути передані на виконання місцевому самоврядуванню. Таким чином, планування та здійснення видатків, які відповідно до ст. 87 Бюджетного кодексу України повинні фінансуватися за рахунок Державного бюджету України на загальну суму 2129773,89 грн. та 563000 грн. з загального міського бюджету є порушенням ст. 85 Бюджетного кодексу України та відповідно до ст. 55 Закону України „Про Державний бюджет України на 2006 рік”, ст. 50 Закону України „Про Державний бюджет України на 2007 рік”, ст. 44 Закону України „Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України”, ст. 41 Закону України „Про Державний бюджет України на 2009 рік” кваліфікується як нецільове використання бюджетних коштів.

Крім того, включення до кошторисів видатків, запланованих з порушенням ст. 85 Бюджетного кодексу України, не відповідає вимогам щодо законності і правильності розрахунків, доцільності запланованих видатків відповідно до законодавства, врахування об’єктивної потреби в коштах та включення до кошторисів видатків, передбачених виключно діючим законодавством, що призвело до завищення бюджетних асигнувань виконкомом Макіївської міської ради – на 350000 грн., міським фінансовим управлінням – на 154000 грн., яке не профінансовані. Відповідач просить відмовити у задоволенні позову.

Заслухавши пояснення представників сторін, дослідивши письмові докази, суд приходить до висновку, що позовні вимоги підлягають частковому задоволенню.

Виконавчий комітет Макіївської міської ради є органом місцевого самоврядування.

Міське фінансове управління Макіївської міської ради є структурним підрозділом органу місцевого самоврядування, є юридичною особою.

Відповідно до ст. 1 Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”, державна контрольно-ревізійна служба складається з Головного контрольно-ревізійного управління України, контрольно-ревізійних управлінь в Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, контрольно-ревізійних підрозділів (відділів, груп) в районах, містах і районах у містах.

Відповідач КРУ в Донецькій області діє на підставі Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України № 111 від 09.01.2001 р.

Головними завданнями державної контрольно-ревізійної служби відповідно до ст. 2 вказаного Закону, є, зокрема, здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.

Державний фінансовий контроль реалізується державною контрольно-ревізійною службою через проведення державного фінансового аудита, перевірки державних закупівель та інспектування.

Інспектування здійснюється у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Порядок проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. № 550.

Контрольно-ревізійним управління в Донецькій області була проведена планова ревізія фінансово-господарської діяльності у виконавчому комітеті Макіївської міської ради за період з 01.02.2006 р. по 01.04.2009 р., за результатами якої був складений акт № 08-13/019 від 07.05.2009 р. (а.с. 23-61 т.2).

Актом ревізії встановлені порушення фінансово-бюджетної дисципліни на загальну суму 3475123,88 грн., зокрема, порушення, які є предметом даного спору: „за період з 01.02.2006 р. по 01.04.2009 р. у складі міського бюджету були заплановані та проведені видатки для забезпечення правоохоронної діяльності та здійснення виконавчої влади, що не відносяться до видатків місцевих бюджетів та провадяться за рахунок коштів Державного бюджету України, на суму 2129773,89грн., чим порушено ст.ст.83, 85, 87 Бюджетного кодексу України та кваліфікується як нецільове використання бюджетних коштів”; „ревізією правильності та обґрунтованості потреби в бюджетних асигнуваннях встановлено, що до кошторису виконавчого комітету … було включено видатки на виконання затверджених міською радою бюджетних програм „Правопорядок 2008-2010” та „Програми запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру на 2006-2009”, метою яких є перерахування коштів Макіївському МУ ГУМВС України в Донецькій області (350000,0 грн., які відповідно до статей 83, 87 Бюджетного кодексу України віднесено до видатків Державного бюджету України та не можуть бути передані на виконання органам місцевого самоврядування, що є порушенням п.п.20,22,29 «Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, ст. 85 Бюджетного кодексу України та призвело до завищення потреби в бюджетних коштах за КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів» на загальну суму 350000 грн.”.

КРУ в Донецькій області 05.05.2009 р. за № 05-08-08-15/4810 була направлена вимога про зобов’язання виконавчого комітету Макіївської міської ради прийняти всі необхідні заходи для забезпечення повного відшкодування порушень фінансово-господарської дисципліни, забезпечити відшкодування незаконних видатків, що призвели до втрат на загальну суму 2207627,29 грн., в тому числі шляхом зменшення асигнувань за загальним фондом за КФКВ 250344 на суму 2129773,89 грн., зменшити завищені бюджетні асигнування на 2009 р., які не профінансовано за КФКВ 250344 на суму 350000 грн. (а.с. 110-115 т.2). Як вбачається з тексту вимоги, відповідачем вказується на порушення фінансово-бюджетної дисципліни щодо планування та здійснення протягом 2006-2009 років у складі міського бюджету в порушення ст. 85 Бюджетного кодексу України видатків на загальну суму 2129773,89 грн., які не відносяться до видатків місцевих бюджетів, та відповідно до статі 83, 87 Бюджетного кодексу України повинні здійснюватись за рахунок коштів Державного бюджету України, а саме на виконання бюджетних програм, метою яких є забезпечення правоохоронної діяльності та здійснення виконавчої влади; незабезпечення у 2009 році при затвердженні кошторису за КФК 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” вимог законодавства в частині включення асигнувань, не зумовлених потребою та допущення прийняття в кошторисах сум, не підтверджених економічними обґрунтуваннями, що призвело до завищення потреби в бюджетних коштах за КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів на суму 350000,0грн., яку станом на 01.04.2009 р. не профінансовано, чим порушено п.п. 20,22,29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. № 228, ст. 85 Бюджетного кодексу України.

Крім того, Контрольно-ревізійним управління в Донецькій області була проведена планова ревізія фінансово-господарської діяльності у міському фінансовому управлінні Макіївської міської ради за період з 01.02.2006 р. по 01.04.2009 р., за результатами якої був складений акт № 08-13/020 від 07.05.2009 р. (а.с. 27-68 т.1).

Актом ревізії встановлені порушення фінансово-бюджетної дисципліни на загальну суму 889361,83 грн., зокрема, порушення, які є предметом даного спору: „за період з 01.02.2006 р. по 01.04.2009 р. у складі міського бюджету були заплановані та проведені видатки для забезпечення правоохоронної діяльності та здійснення виконавчої і судової влади, що не відносяться до видатків місцевих бюджетів та провадяться за рахунок коштів Державного бюджету України на суму 563000,0грн., чим порушено ст.ст.83, 85, 87 Бюджетного кодексу України та кваліфікується як нецільове використання бюджетних коштів”; „при розрахунку розміру бюджетних асигнувань на 2009 рік в кошторисі міського фінансового управління за КФКВ 250344 „Субвенція з місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів” КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів”, КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів” внаслідок планування у складі міського бюджету видатків, які не відносяться до видатків місцевих бюджетів, та відповідно до статей 83, 87 Бюджетного кодексу України повинні здійснюватись за рахунок коштів Державного бюджету України, завищена потреба у бюджетних коштах на суму 222000,0грн., чим порушено п.п.20,22,29 «Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, ст. ст.. 83,87 Бюджетного кодексу України. Враховуючи, що бюджетні асигнування на 2009 рік за КФКВ 250344 „Субвенція з місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів” профінансовано на загальну суму 68000,0 грн., касові видатки за відповідними кодами відповідають отриманому фінансуванню. Таким чином на 2009 рік завищені асигнування, які не профінансовані на загальну суму 154000,0 грн.

КРУ в Донецькій області 05.05.2009 р. за № 05-08-08-15/4811 була направлена вимога про зобов’язання міського фінансового управління Макіївської міської ради прийняти всі необхідні заходи для забезпечення повного відшкодування порушень фінансово-господарської дисципліни, в тому числі шляхом зменшення асигнувань за загальним фондом по нецільовому використанню коштів на суму 563000 грн., завищення потреби у бюджетних коштах на суму 154000 грн. (а.с. 89-92 т.1).

Суд вважає положення оскаржуваних вимог в межах позовів протиправними з наступних підстав.

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 143 Конституції України, п. 22 ст. ст. 26, 27, 38 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” до компетенції міських рад належить затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 64 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні”, видатки, які здійснюються органами місцевого самоврядування на потреби територіальних громад, їх розмір і цільове спрямування визначаються місцевими бюджетами цих громад.

Згідно з п. 2 розділу VI „Прикінцеві положення” Бюджетного кодексу України, з набранням чинності цим Кодексом інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить йому.

Проте статтею 70 Бюджетного кодексу України встановлено, що видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, що пов'язані з реалізацією програм, перелік яких визначено статтями 88-91 цього Кодексу, зокрема інші програми, затверджені відповідною радою згідно із законом (п. 15 ч.1 ст. 91 Бюджетного кодексу України).

Законом України „Про місцеве самоврядування в Україні” виконавчі органи сільських, селищних, міських рад наділені повноваженнями по сприянню діяльності органів суду, прокуратури, юстиції, служби безпеки, внутрішніх справ та адвокатури (підпункт 2, п. а, ч.1 ст. 38).

Стаття 7 Бюджетного кодексу України визначає принципи бюджетної системи України, а саме, бюджетна система України ґрунтується, зокрема, на такому принципі: принцип цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями (п. 8 ч. 1 ст. 7).

Стаття 51 Бюджетного кодексу України регулює виконання Державного бюджету України за видатками. Відповідно до ч. 5 цієї норми, розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та провадять видатки тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами.

Рішенням Донецької обласної ради від 23.12.2005 р. № 4/31-747 „Про Програму запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру на 2006 – 2009 роки” передбачені заходи з укріплення та розвитку матеріально-технічної бази місцевих органів управління та сил цивільного захисту (зокрема, територіальних органів Міністерства надзвичайних ситуацій України), та рекомендовано міським радам затвердити відповідні місцеві програми та передбачити кошти на їх фінансове забезпечення.

Доходи Державного бюджету України включають міжбюджетні трансферти з місцевих бюджетів (п.3 ч.1 ст. 29 Бюджетного кодексу України).

Відповідно до ч.2 ст.23 Бюджетного кодексу України, бюджетні призначення встановлюються законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет у порядку, визначеному цим Кодексом. Відповідно до п.3 ч.4 ст.22 Бюджетного кодексу України, головний розпорядник бюджетних коштів отримує бюджетні призначення шляхом їх затвердження у законі про Державний бюджет України чи рішенні про місцевий бюджет.

Бюджетні призначення на 2009 рік головному розпоряднику коштів міського бюджету – виконавчому комітету Макіївської міської ради на виконання програм „Правопорядок 2008-2010” та „Програми запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру на 2006-2009” затверджені рішенням міської ради від 28.01.2009 р. №44/1 у складі міського бюджету на 2009 рік (з урахуванням внесених змін), а також рішеннями міської ради від 28.01.2009 р. №44/25, та від 27.02.2009 р. №45/26.

Бюджетні призначення на 2009 рік головному розпоряднику коштів міського бюджету – міському фінансовому управлінню Макіївської міської ради на виконання програми „Правопорядок 2008-2010” затверджені рішенням міської ради від 28.01.2009 р. №44/1 у складі міського бюджету на 2009 рік (з урахуванням внесених змін), а також рішенням міської ради від 27.02.2009 р. №45/26.

Розрахунки на фінансування вищезазначених Програм по КФКВ 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” (загальний фонд) за КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів” та КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів”, згідно з п. 37 ст. 2 Бюджетного кодексу України є субвенцією, тобто міжбюджетним трансфертом для використання на певну мету в порядку, визначеному тим органом, який прийняв рішення про надання субвенції.

Крім того, перерахування зазначених коштів здійснено виконкомом та міським фінансовим управлінням у повній відповідності з порядком, визначеним листом Державного казначейства України від 18.04.2005 р. №07-04/735-3326 (який доведений до міської ради та до управління листом від 20.04.2005 р. №01-01/15-606 для використання в роботі), а саме, виконавчий комітет та міське фінансове управління перерахували кошти розпоряднику коштів державного бюджету (виконавцю програм) на окремі спеціальні реєстраційні рахунки, відкриті у загальновстановленому порядку за балансовим рахунком 3522 „Реєстраційні рахунки розпорядників за коштами спеціального фонду державного бюджету” Плану рахунків у відповідному органі Державного казначейства за місцем обслуговування розпорядника бюджетних коштів. Зазначені надходження відображені в обліку та звітності про виконання державного бюджету за кодом бюджетної класифікації доходів 41032400 „Субвенція з місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів”.

Бюджетні призначення на 2006-2008 роки головному розпоряднику коштів міського бюджету – виконавчому комітету Макіївської міської ради, на виконання програм „Правопорядок 2006-2007”, „Правопорядок 2008-2010” та „Програми запобігання та реагування на надзвичайні ситуації техногенного і природного характеру на 2006-2009 роки” затверджені рішенням міської ради у складі міського бюджету на відповідні роки та рішеннями міської ради від 29.12.2005 р. №40/4, 15.03.2006 р. №46/15, 25.12.2007 р. №28/143 (з урахуванням внесених змін).

Бюджетні призначення на 2006-2008 роки головному розпоряднику коштів міського бюджету – міському фінансовому управлінню Макіївської міської ради, на виконання програм „Правопорядок 2006-2007”, „Правопорядок 2008-2010” затверджені рішеннями міської ради у складі міського бюджету на відповідні роки та рішеннями міської ради від 29.12.2005 р. №40/4, 25.12.2007 р. №28/143 (з урахуванням внесених змін).

Фінансування вищезазначених Програм здійснювалось по КФКВ 250344 „Субвенція з місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів” (загальний фонд) за КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів” та КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів”. Зазначені платежі здійснені органом Державного казначейства України, та були використані виконавчим комітетом та міським фінансовим управлінням міської ради – головними розпорядниками бюджетних коштів за цільовим призначенням, визначеним програмами, тобто за КФКВ 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” (загальний фонд) за КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів” та КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів” як субвенція.           

Після отримання зазначених надходжень „міжбюджетних трансфертів на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів” розпорядниками коштів державного бюджету (місцевими органами МВС України, МНС України, тощо) були внесені зміни до спеціального фонду їх кошторисів в частині доходів та відповідних видатків, за процедурою, визначеною для внесення змін за власними надходженнями розпорядників коштів.

При співставленні висновків КРУ, викладених в акті та в вимозі по виконкому, щодо дій міської ради із затвердження та виконання вищезазначених програм з боку ревізорів вбачається їх різна кваліфікація, а саме, в акті – як нецільове використання бюджетних коштів (ст. 119 Бюджетного кодексу України), а у вимозі, яка формується на підставі акту, - як незаконні видатки (планування та здійснення видатків, які не відносяться до видатків місцевих бюджетів).

Крім того, суд звертає увагу на наступні обставини. При співставленні висновків КРУ, викладених в акті та в вимозі за результатами ревізії дотримання бюджетного законодавства та окремих питань фінансово-господарської діяльності в фінансовому управлінні Макіївської міської ради та в акті та в вимозі, викладених за результатами планової ревізії фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Макіївської міської ради, щодо дій міської ради з затвердження та виконання програм „Правопорядок 2006-2007”, „Правопорядок 2008-2010” з боку відповідача вбачається їх різна кваліфікація, а саме, при ревізії у міськфінуправлінні в акті та у вимозі як нецільове використання бюджетних коштів (ст. 119 Бюджетного кодексу України), при ревізії у виконавчому комітеті в акті – як нецільове використання бюджетних коштів, а у вимозі, яка формується на підставі акту, - як незаконні видатки (планування та здійснення видатків, які не відносяться до видатків місцевих бюджетів).

Отже, зазначені дії працівників КРУ суперечать положенням Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 р. № 550.

Відповідно до статі 119 Бюджетного кодексу України, нецільовим використанням бюджетних коштів є витрачання їх на цілі, що не відповідають бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України чи рішенням про місцевий бюджет, виділеним бюджетним асигнуванням чи кошторису.

          Також пунктом 3 порядку забезпечення органами державної контрольно-ревізійної служби повернення коштів державного і місцевих бюджетів та державних цільових фондів, використаних підприємствами, установами й організаціями не за цільовим призначенням, та/або не повернутих бюджетам чи фондам позик і кредитів, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 14.11.2000 №275, визначені дії, які кваліфікуються як нецільове використання бюджетних коштів, зокрема, (якщо зазначене нижче не дозволено нормативно-правовими актами або не обумовлено окремо при виділенні коштів): направлення бюджетних коштів на банківські депозити, придбання різноманітних активів (валюти, цінних паперів, іншого майна) з метою отримання прибутків та/або наступного продажу; здійснення за рахунок бюджетних коштів внесків у статутний фонд іншої юридичної особи чи надання їй благодійної допомоги; використання коштів, що мали цільове спрямування, з іншою метою; витрачання бюджетних коштів за відсутності первинних документів, які підтверджують здійснення господарських операцій; використання бюджетних коштів понад установлені нормативи.

Виконавчим комітетом Макіївської міської ради та міським фінансовим управління при фінансуванні вищезазначених програм жодної з викладених вище дій не було здійснено, а розрахунки на фінансування вищезазначених Програм проводились в рамках виділених асигнувань по КФК 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” (загальний фонд) за КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів” та КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів” у повній відповідності із затвердженим кошторисом.

Крім того, здійсненням заходів, визначених програмами, за рахунок субвенції з місцевого бюджету до державного бюджету досягнуто кінцевої мети зазначених програм, а саме, попередження погіршення криміногенної ситуації та виникнення надзвичайних ситуацій техногенного і природного характеру в місті.

Враховуючи вищенаведене, висновок КРУ щодо нецільового використання бюджетних коштів не ґрунтується на нормах чинного законодавства та є помилковим.

Суд також вважає необґрунтованими висновки відповідача на порушення п. п. 20, 22, 29 постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 р. №228 „Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ” при включенні до кошторису асигнувань на 2009 рік за КФКВ 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” за КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів” по виконавчому комітету Макіївської міської ради на суму 350000,0 грн. та по міськфінуправлінню на суму 154000,0 грн.

В зазначених пунктах постанови № 228 визначається порядок складання та затвердження кошторисів головними розпорядниками коштів з урахуванням потреби в коштах розпорядників нижчого рівня, а установи, яким здійснювалося виділення коштів за КФКВ 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному” КЕКВ 1320 „Поточні трансферти органам державного управління інших рівнів”, КЕКВ 2420 „Капітальні трансферти органам державного управління інших рівнів” по відношенню до виконавчого комітету як головного розпорядника коштів не є розпорядниками нижчого рівня. Тобто, вказані бюджетні установи не включені до мережі виконавчого комітету, оскільки їм надавалася субвенція із міського бюджету державному в межах міської програми „Правопорядок 2008-2010”.

Посилання відповідача на порушення ст. 83, 87 Бюджетного кодексу України не є обґрунтованим у зв’язку з тим, що цими статтями визначені видатки з державного бюджету, а кошти місцевого бюджету за КФКВ 250344 „Субвенція із місцевого бюджету державному бюджету на виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку” були перераховані виконавцям програм на спеціальний рахунок - як власні надходження державного бюджету, а не на утримання установи, яка фінансується з державного бюджету.

Таким чином, вимога КРУ в Донецькій області, пред’явлена виконавчому комітету Макіївської міської ради, є протиправною в частині фінансових порушень на суму 2129773,89 грн. та на суму 350000 грн., а вимога, пред’явлена міському фінансовому управлінню Макіївської міської ради, є протиправною в частині фінансових порушень на суму 563000 грн. та на суму 154000 грн.

Відповідно до ч. 2 ст. 71 КАС України, в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Відповідачем не надано суду жодного доказу правомірності своїх дій щодо видання вимог про усунення порушень.

З урахуванням викладених обставин суд вважає, що позивачами не були допущені зазначені в актах перевірки порушення, тому оскаржувані вимоги є протиправними в частині зазначених вище порушень.

Обираючи спосіб захисту порушених прав позивачів, які просять скасувати вимоги, суд вважає, що єдиним дійовим способом захисту буде визнання вимог, які прийняті за наслідками ревізій, протиправними, оскільки правовим наслідком визнання правового акту індивідуальної дії протиправним є втрата ним чинності з часу прийняття.

Суд вважає, що позовні вимоги обох позивачів в частині скасування положень актів ревізій та визнання дій відповідача, які призвели до внесення до акту та вимоги необґрунтованих висновків, задоволенню не підлягають з наступних підстав.

Суд проходить до висновку, що не можуть оспорюватися в суді акти ревізії, дії службових осіб, вчиненні в процесі чи за результатами перевірок, оскільки ці акти та дії не носять обов’язкового характеру.

Акт ревізії-це службовий двосторонній документ, який підтверджує факт ревізійних дій та їх результатів, є носієм доказової інформації про виявлені недоліки. Акт ревізії не породжує жодних прав та обов’язків як для об’єкту контролю, стосовно якого складений акт, так і для інших осіб, в зв’язку з чим він не є правовим актом індивідуальної дії і не може оскаржуватися взагалі.

Крім того, дії відповідача які призвели до внесення до актів ревізії та вимог необґрунтованих висновків, не можуть бути визнані неправомірними, оскільки дії ревізорів з проведення ревізій відповідають вимогам Закону України „Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні”. Той факт, що до актів та вимог були внесені необґрунтовані відомості є підставою для визнання правових актів індивідуальної дії, прийнятих за наслідками таких дій, протиправними.

На підставі викладеного, керуючись ст. ст. 8, 9, 10, 11, 159, 160, 161, 162, 163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

          Позов виконавчого комітету Макіївської міської ради, міського фінансового управління Макіївської міської ради до Контрольно-ревізійного управління в Донецькій області про скасування вимоги та акту ревізії, визнання неправомірними дій задовольнити частково.

          Визнати протиправною вимогу щодо усунення порушень від 05.06.2009 р. № 05-08-08-15/4810, пред’явлену Контрольно-ревізійним управлінням в Донецькій області виконавчому комітету Макіївської міської ради, в частині забезпечення відшкодування незаконних видатків, що призвели до втрат шляхом зменшення асигнувань за загальним фондом за КФКВ 250344 на суму 2129773,89 грн. та зменшення завищених бюджетних асигнувань на 2009 рік, які не профінансовано за КФКВ 250344 на суму 350000 грн.

          Визнати протиправною вимогу щодо усунення порушень від 05.06.2009 р. № 05-08-08-15/4811, пред’явлену Контрольно-ревізійним управлінням в Донецькій області міському фінансовому управлінню Макіївської міської ради, в частині здійснення зменшення асигнувань за загальним фондом фінансового управління по нецільовому використанню коштів на суму 563000 грн. та завищення потреби у бюджетних коштах на суму 154000 грн.

          В іншій частині позовних вимог відмовити.

          Повний текст постанови виготовлений 1 вересня 2009 р.

          Постанова може бути оскаржена в апеляційному порядку до Донецького апеляційного адміністративного суду через суд першої інстанції шляхом подачі в 10-денний строк з дня складання постанови в повному обсязі заяви про апеляційне оскарження і подання після цього протягом 20 днів апеляційної скарги, з подачею її копії до апеляційної інстанції або в порядку ч. 5 ст. 186 КАС України.