Постанова № 64310963, 30.11.2016, Дніпропетровський окружний адміністративний суд

ДНІПРОПЕТРОВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД ПОСТАНОВА ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 листопада 2016 р. Справа № 804/7278/16 Дніпропетровський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді суддів ОСОБА_1 ОСОБА_2, ОСОБА_3 при секретаріОСОБА_4 розглянувши у відкритому судовому засіданні у місті Дніпро адміністративну справу за адміністративним позовом ОСОБА_5 до відповідача 1 Національної поліції України, відповідача 2 Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування рішення,-

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_5 звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Національної поліції України, Головного управління Національної поліції у Дніпропетровській області та Атестаційної комісії № 20, у якому просив суд визнати незаконним та скасувати рішення(висновок) атестаційної комісії № 20 Головного управління Національної поліції у Дніпропетровській області від 07.09.2016 року та зазначені в розділі ІV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: «4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», яке прийняте щодо ОСОБА_5.

В обґрунтування заявлених вимог позивач зазначив, що рішення (висновок) атестаційної комісії № 20 Головного управління Національної поліції у Дніпропетровській області від 07.09.2016 року, яке прийняте щодо позивача, та зазначене в розділі IV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: «4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність» є протиправним, необґрунтованим, таким, що не ґрунтується на перевірених та встановлених фактах, отже таким, що підлягає скасуванню, оскільки атестування було проведено з грубим порушенням вимог Закону України «Про Національну поліцію» та Інструкції про проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 року №1465. Зокрема, позивач, посилаючись на положення статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» вважає, що Головне управління в Дніпропетровській області не мало правових підстав для призначення атестування. Крім того, позивач вважає, що призначення його на службу до поліції шляхом видання наказу про призначення в порядку, передбаченому пунктом 9 та 12 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Національну поліцію», підтверджує, що позивач відповідає вимогам, що ставляться до поліцейського вказаним законом. Крім того, атестаційною комісією не було враховано професійні якості позивача, велику кількість заохочень та відсутність діючих дисциплінарних стягнень. Позивач також стверджує, що атестаційна комісія під час атестування не з'ясовувала його відповідність критеріям, встановленим пунктом 16 Розділу ІV Інструкції про проведення атестування поліцейських, матеріали особової справи розглянула поверхнево та упереджено, внаслідок чого дійшла необґрунтованого висновку про службову невідповідність.

Позивач та його представник надали до суду клопотання про розгляд справи без їх участі в порядку письмового провадження.

Представник відповідача 2 в судове засідання не з'явився, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином. Надав до суду письмові заперечення, зазначивши, що керівник Головного управління Національної поліції Дніпропетровській області наділений правом прийняти рішення про проведення атестування. Ураховуючи, що ОСОБА_5 проходить службу на посаді старшого інспектора-чергового управління організаційно-аналітичного забезпечення Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області рішення про проведення атестування та включення його до списку поліцейських, які підлягають атестуванню здійснювало саме Головне управління Національної поліції України в Дніпропетровській області. При проведенні атестування ОСОБА_5 атестаційна комісія зробила негативний висновок стосовно особи позивача на підставі всебічного дослідження всіх наявних у комісії матеріалів та на підставі аналізу наданих особою відповідей, у зв'язку з чим і прийняла в межах наданих їй повноважень рішення, яке відповідає положенням пункту 15 розділу ІV Інструкції. Просив в задоволенні позову відмовити в повному обсязі.

Представники відповідача 1 та 3 в судове засідання не з'явились, про дату, час та місце розгляду справи повідомлений належним чином. Відповідачі 1 та 3 правом на подання письмових заперечень на позов або пояснень не скористались.

Розглянувши наявні документи і матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, суд встановив наступне.

Наказом т.в.о. начальника Головного Управління Національної поліції в Дніпропетровській області №1 о/с від 07 листопада 2015 року, відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України «Про Національну поліцію» в порядку переатестування, ОСОБА_5 призначено на посаду старшим інспектором-черговим управління організаційно-аналітичного забезпечення та оперативного реагування Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, присвоївши йому спеціальне звання старший лейтенант поліції.

Наказом Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області від 23.02.2016 року № 458 «Про проведення атестування поліцейських Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області» визначено, що з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого та всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри при призначенні на вищу посаду, переміщенні на нижчу, звільненні зі служби в поліції через службову невідповідність, керуючись статтею 57 Закону України «Про Національну поліцію» від 02 липня 2015 року № 580-VIII та вимогами Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 17 листопада 2015 року №1465 необхідно провести організаційно-практичні заходи з підготовки та проведення атестування поліцейських апарату Національної поліції України.

19 серпня 2016 року т.в.о. Голови Національної поліції України погоджено список членів атестаційних комісій для атестування поліцейських третьої атестаційної комісії для атестування поліцейських третьої атестаційної групи Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області та наказом Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області від 23.08.2016 року № 2356 оголошено про персональний склад комісії.

Ураховуючи, що ОСОБА_5 проходить службу на посаді старшого інспектора-чергового управління організаційно-аналітичного забезпечення Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області рішення про проведення атестування та включення його до списку поліцейських, які підлягають атестуванню здійснювало Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області.

На виконання вищевказаних наказів, проведено атестацію старшого лейтенанта поліції ОСОБА_5, що підтверджує відповідний атестаційний лист від 07.09.2016 року.

Зі змісту атестаційного листа, вбачається, що за висновком прямого керівника, ОСОБА_5 відповідає займаній посаді. За час служби зарекомендував себе з позитивного боку. Сумлінно ставиться до виконання своїх функціональних обов'язків. Має добру теоретичну підготовку. Завдання, які стоять перед правоохоронними органами на сучасному етапі розуміє правильно. Інтереси служби ставить вище особистих, працює не рахуючись з особистим часом, у службовій діяльності суворо дотримується вимог законів. Розпочату роботу завжди доводить до логічного завершення. Постійно прагне досягнення позитивних показників у службовій діяльності.

ОСОБА_5 пройшов тестування, за результатами якого отримав за тестом на загальні здібності та навички 20 балів з 60, за тестом на знання законодавчої бази - 24 бали з 60.

07.09.2016 року з позивачем було проведено співбесіду, під час проведення якої було, складено протокол засідання атестаційної комісії № 20 Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області ОП №15.00034130.0072535. Зі змісту даного протоколу вбачається, що атестаційною комісією прийняте рішення(за - 3, проти -1) про невідповідність ОСОБА_5 займаній посаді.

При проведенні співбесіди членами комісії було досліджено декларацію про доходи, послужний список, інформаційну довідку, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пункту 2 частини 5 статті 5 Закону України «Про очищення влади», інформація з відкритих джерел.

Надаючи правову оцінку відносинам, що склались між сторонами, суд виходив з наступного.

16.09.2015 року Кабінет Міністрів України у зв'язку з прийняттям Верховною Радою України Закону України «Про Національну поліцію» №580-VІІІ постановив ліквідувати як юридичні особи публічного права територіальні органи Міністерства внутрішніх справ та утворити як юридичні особи публічного права територіальні органи Національної поліції України.

Частиною 1 статті 1 Закону № 580-VІІІ встановлено, Національна поліція України це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.

За визначенням статті 3 Закону № 580-VІІІ у своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.

Пунктом 9 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ передбачено, що працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.

Згідно пункту 10 Розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.

При цьому, зі змісту пункту 9 розділу XI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VІІІ вбачається, що лише за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, можуть бути прийняті на службу до поліції.

Наказом т.в.о. начальника ГУ Національної поліції в Дніпропетровській області №1 о/с від 07 листопада 2015 року, відповідно до пунктів 9 та 12 розділу ХІ Закону України "Про Національну поліцію" в порядку переатестування, ОСОБА_5 призначено на посаду старшим інспектором-черговим управління організаційно-аналітичного забезпечення та оперативного реагування Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області, присвоївши йому спеціальне звання старший лейтенант поліції.

Статтею 58 Закону України «Про національну поліцію» передбачено, що призначення на посаду поліцейського здійснюється безстроково (до виходу на пенсію або у відставку), за умови успішного виконання службових обовязків. Строкове призначення здійснюється в разі заміщення посади поліцейського на період відсутності особи, за якою відповідно до закону зберігається посада поліцейського, та посад, призначенню на які передує укладення контракту.

Служба в поліції є державною службою особливого характеру, яка є професійною діяльністю поліцейських з виконання покладених на поліцію повноважень. Службові відносини особи, яка вступає на службу в поліцію, розпочинаються з дня видання наказу про призначення на посаду поліцейського (стаття 56 Закону № 580-VІІІ).

Мету та підстави атестування поліцейських визначено у статті 57 Закону № 580-VІІІ.

Відповідно до частини 1 статті 57 Закону № 580-VІІІ атестування поліцейських проводиться з метою оцінки їхніх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової карєри. Частиною 2 цієї статті передбачено, що атестування поліцейських проводиться: 1) при призначенні на вищу посаду, якщо заміщення цієї посади здійснюється без проведення конкурсу; 2) для вирішення питання про переміщення на нижчу посаду через службову невідповідність; 3) для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність.

З аналізу положень частини 2 статті 57 Закону № 580-VІІІ випливає, що атестуванню підлягають лише ті поліцейські, які претендують на вищу посаду або щодо яких вирішується питання про переведення на нижчу посаду. Крім того, атестування поліцейського проводиться в разі вирішення питання щодо звільнення поліцейського через службову невідповідність. Підстави для проведення атестування є вичерпними.

Кожна з зазначених трьох підстав для проведення атестування повинна бути звязана з певними передумовами, зокрема, атестування, яке призначається для вирішення питання про звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність, повинне бути зумовлене існуванням реальних підстав до звільнення.

Відповідно до Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 року № 11 положення статті 12 Закону України «Про професійний розвиток працівників» № 4312-VI є загальними (базовими) щодо регулювання відносин із атестування працівників, не суперечать положенням Закону № 580-VІІІ, а тому поширюються на відносини з атестування поліцейських.

Відповідно до частини 1 статті 12 Закону України № 4312-VI атестації не підлягають працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Положеннями частин 1 та 3 статті 13 Закону України № 4312-VI передбачено, що атестаційна комісія приймає рішення про відповідність або невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі. В разі прийняття рішення про невідповідність працівника займаній посаді або виконуваній роботі комісія може рекомендувати роботодавцеві перевести працівника за його згодою на іншу посаду чи роботу, що відповідає його професійному рівню, або направити на навчання з подальшою (не пізніше ніж через рік) повторною атестацією. Рекомендації комісії з відповідним обґрунтуванням доводяться до відома працівника у письмовій формі.

Таким чином, атестація працівника безвідносно до вирішення питань кар'єри (призначення поліцейського на вищу посаду або переведення на нижчу посаду) або дисциплінарного провадження не відповідає меті та завданню атестування і суперечить вимогам Закону України № 4312-VI та Закону № 580-VІІІ.

Згідно з положеннями статей 12, 14 Закону України «Про Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», дію якого поширено на поліцейських, звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів Національної поліції як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу, який може бути застосований за результатами відповідного службового розслідування, проведеного в порядку передбаченому Інструкцією, затвердженою Наказом МВС України від 12.03.2013 року №230, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 02.04.2013 року за №541/23073. Стосовно Позивача таке службове розслідування не призначалось і не проводилось.

Відповідно до частини 16 розділу ІV Інструкції, атестаційні комісії при прийнятті рішень стосовно поліцейського повинні враховувати такі критерії: 1) повноту виконання функціональних обовязків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

За результатами тестування на загальні здібності та навички Позивач набрав 20 з 60 максимально можливих балів, за результатами тестування на знання законодавчої бази (професійний тест) 24 з 60 максимально можливих балів.

Відповідно до Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських результати тестування обовязково враховуються атестаційною комісією, однак вони не мають вирішального значення та мають оцінюватись разом з іншими матеріалами, що подали до атестування.

Постановою Кабінету Міністрів України №641 від 02 серпня 2015 року «Про утворення Національної поліції України» утворено Національну поліцію України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністерство внутрішніх справ.

Пунктом 28 розділу ІV Інструкції встановлено, що керівники органів поліції, яким надано право призначення поліцейського на посаду та звільнення з посади або зі служби в поліції, зобов'язані через 15 календарних днів з дня підписання атестаційного листа з висновками, визначеними підпунктом 3 або 4 пункту 15 цього розділу, забезпечити його виконання шляхом видання відповідного наказу.

Таким чином, хоч рішення про припинення чи продовження трудових відносин і приймає керівник органу поліції (пункт 28 розділу ІV Інструкції) проте обов'язковою підставою для прийняття такого рішення є висновок атестаційної комісії, якій Національна поліція України делегувала частину відповідних повноважень, згідно із статтею 57 Закону України «Про національну поліцію України» та Інструкції №1465.

З огляду на зазначені норми права, суд зазначає , що висновок атестаційної комісії про відповідність чи невідповідність поліцейського займаній посаді приймається за результатами розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, у тому числі, результати тестування, атестаційний лист, матеріали співбесіди, документи, що надійшли на запити атестаційної комісії, результати тестування на поліграфі та матеріали особової справи поліцейського, з яких можна встановити повноту виконання функціональних обов'язків, показники службової діяльності, наявність заохочень та дисциплінарних стягнень.

Протокол є документ, який містить запис усього, про що йшлося на засіданні, враховуючи відсутність запису технічними засобами, а також тієї обставини, що відповідно до пункту 17 Інструкції атестаційна комісія проводить розгляд матеріалів за відсутністю особи, щодо якої приймається рішення та голосування проводиться за відсутністю особи, щодо якої приймається рішення, суд вважає, що протокол повинен відображати підстави прийнятого рішення з зазначенням якими саме критеріям, встановленим законодавством, не відповідає поліцейський, який проходив атестування.

Поряд з цим, суд зазначає, що мотивів, якими атестаційна комісія керувалась під час прийняття рішення про невідповідність позивача займаній посаді протокол не містить. Зокрема, в ньому відсутні будь-які посилання на обставини, що свідчать про недостатній рівень професійних якостей позивача або інші дані, які б свідчили про його низький професійний потенціал; невідповідність позивача оновленим вимогам суспільства до професії поліцейського, інших обставин, що свідчать про невідповідність посаді, яку він займає.

Відповідач 2 в запереченнях зазначає, що мотивами прийняття такого рішення є низькі результати тестування, незнання чинного законодавства та своїх функціональних обов'язків та недотримання ключових принципів діяльності поліції. Проте, суд звертає увагу на те, що вказаний протокол не містить переліку відповідних питань та відповідей на них, які дали б можливість атестаційній комісії прийти до такого висновку.

З вказаного протоколу вбачається, що атестаційна комісія в порушення вимог статті 57 Закону України «Про Національну поліцію» та пункту 16 розділу IV Інструкції №1465 не проводила глибокого і всебічного вивчення документів особової справи позивача, не аналізувала повноту виконання позивачем функціональних обов'язків (посадових інструкцій), показників службової діяльності, рівня теоретичних знань та професійних якостей, не враховувала наявність заохочень та дисциплінарних стягнень тощо.

Висновок атестаційної комісії відображає лише суб'єктивну позицію її членів, за відсутності інших об'єктивних даних щодо недостатньої кваліфікації, якими, зокрема можуть бути документи, звіти, плани, доповідні та інші докази неякісного чи неналежного виконання службових обов'язків позивача.

Оскільки негативне рішення атестаційної комісії тягне за собою правові наслідки у вигляді звільнення особи зі служби через службову невідповідність, таке рішення, незалежно від форми його оформлення (протокол, окремий акт тощо), повинно бути мотивованим, детальним і повним, відображати усі суттєві обставини, що мали вплив на його прийняття.

У Рішенні від 10.02.2010 року у справі «Серявін та інші проти України» Європейський суд з прав людини вказав, що у рішеннях суддів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються.

Принцип обґрунтованості рішення суб'єкта владних повноважень має на увазі, що рішенням повинне бути прийнято з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), на оцінці усіх фактів та обставин, що мають значення. Європейський Суд з прав людини у рішенні по справі «Суомінен проти Фінляндії» (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 01 липня 2003 року, вказує, що орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

Суд зауважує, що визначення терміну «службова невідповідність» Закон України «Про Національну поліцію» не містить. Разом з тим, виходячи із вимог та обмежень, що ставляться до поліцейського та загального розуміння понять, практики Верховного суду України (справа 21-13а14), можна дійти висновку, що особами, які не відповідають займаним посадам, є не тільки працівники в силу фізичного стану, хвороби, неналежної професійної підготовки, але й особи, які порушують установлені чинним законодавством порядок і правила несення служби. До таких осіб можна віднести й осіб, які зловживали своїми правами, порушували встановлені чинним законодавством обов'язки по виконанню служби. Отже, у конкретних справах мають значення фактичні обставини, що мали місце і передували звільненню особи.

Разом з тим, суд зауважує, що положення Інструкції №1465 не наділяють атестаційні комісії повноваженнями визначати відповідність особи займаній посаді на підставі власних критеріїв, зокрема, на основі особистих уявлень про мотивацію, чесність, здатність до змін, які мають бути притаманні для поліцейського на певній посаді безвідносно до конкретних показників діяльності.

У той же час, досліджені судом матеріали, що були на розгляді атестаційної комісії характеризують позивача виключно з позитивного боку, свідчать про його високий професійний рівень.

Відповідно до частини 2 статті 71 Кодексу адміністративного судочинства України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.

Враховуючи викладене у сукупності, суд дійшов висновку, що рішення атестаційної комісії № 20 Головного управління в Дніпропетровській області Національної поліції України від 07.09.2016 року, про те, що ОСОБА_5 займаній посаді не відповідає та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність не ґрунтуються на вимогах Інструкції №1465, прийняте без урахування усіх обставин, що мали значення для його прийняття, тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Таким чином, із заявлених позовних вимог, системного аналізу положень чинного законодавства України та матеріалів справи, суд дійшов висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно з частиною 1 статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є субєктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань субєкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.

Керуючись статтями 11, 70-72, 86, 94, 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_5 до відповідача 1 Національної поліції України, відповідача 2 Головного управління Національної поліції України в Дніпропетровській області про визнання протиправним та скасування рішення задовольнити у повному обсязі.

Визнати незаконним та скасувати рішення(висновок) атестаційної комісії № 20 Головного управління Національної поліції у Дніпропетровській області від 07.09.2016 та зазначені в розділі ІV «Результати атестування (висновок атестаційної комісії)» атестаційного листа, а саме: «4 - займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність», яке прийняте щодо ОСОБА_5.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань з Головного управління Національної поліції в Дніпропетровській області на користь ОСОБА_5 сплачений судовий збір у розмірі 551,21 грн. за подання адміністративного позову.

Постанова суду набирає законної сили відповідно до статті 254 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена в порядку та у строки, встановлені статтею 186 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя Суддя Суддя ОСОБА_1 ОСОБА_2 ОСОБА_3