Постанова № 64148281, 18.01.2017, Чернігівський окружний адміністративний суд

ЧЕРНІГІВСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

18 січня 2017 року м.ЧернігівСправа № 825/1670/16

Чернігівський окружний адміністративний суд

під головуванням суддіСоломко І.І.,

за участю секретаряПархомчука Д.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, Атестаційної комісії № 9 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, третя особа Чернігівська обласна організація професійної спілки атестованих працівників ОВС України про визнання протиправним та скасування рішення (висновок) Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, яке оформлене протоколом ОП № 15.00025127.0060093 від 17.08.2016

В С Т А Н О В И В:

03.11.2016 ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду адміністративний позов щодо вимог про визнання протиправним та скасування рішення (висновок) Атестаційної комісії № 9 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, яке оформлене протоколом ОП № 15.00025127.0060093 від 17.08.2016 залишено без розгляду у звязку з пропуском строку звернення до суду, в іншій частині позовних вимог постановою суду від 03.11.2016 адміністративний позов задоволено повністю.

14.12.2016 ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 03.11.2016 в частині залишення без розгляду позовної вимоги про визнання протиправним та скасування рішення (висновок) Атестаційної комісії № 9 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, яке оформлене протоколом ОП № 15.00025127.0060093 від 17.08.2016 скасовано, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду. Постанову Чернігівського окружного адміністративного суду від 03.11.2016 в частині інших позовних вимог ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016 залишено без змін.

Обґрунтовуючи позовні вимоги позивач зазначив, що він проходив службу в органах внутрішніх справ України. Зважаючи на процес реформування міліції та створення Національної поліції України, згідно з п. 9, 12 розділу XI Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" наказом голови Національної поліції України № 3 о/с від 07.11.2015 позивач був прийнятий на службу в поліцію на посаду старшого інспектора Козелецького відділення поліції Ніжинського відділу поліції ГУНП в Чернігівській області. В подальшому, з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки поліцейських на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової карєри, ГУНП в Чернігівській області проведено атестування позивача. 05.07.2016 тимчасово виконуючим обовязки Ніжинського відділу поліції ГУНП в Чернігівській області ОСОБА_2 на позивача було складено атестаційний лист, згідно з яким ОСОБА_1 порушень дисципліни та законності не допускає. За результатами розгляду атестаційного листа складений висновок і прямим керівником позивача заступником начальника ГУНП в Чернігівській області ОСОБА_3Є від 18.07.2016, згідно з яким ОСОБА_1 займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду. Позивач зазначає, що висновок атестаційної комісії про відповідність чи не відповідність поліцейського займаній посаді повинен приймається за результатами розгляду усіх матеріалів. Водночас поза увагою атестаційної комісії № 9 залишився атестаційний лист та інші досліджені в процесі атестування документи. Тому, позивач вважає, що оцінка його відповідності займаній посаді здійсненна відповідачем необ'єктивно, без урахування всіх обов'язкових критеріїв проведення атестування.

Позивач та представник позивача на судове засідання не зявились про дату, час та місце розгляду справи належним чином повідомлені. Представник позивача надав заяву про розгляд справи без його участі.

Представник атестаційної комісії № 9 ГУНП в Чернігівській області на судове засідання не з'явився, про дату, час та місце судового засідання повідомлявся належним чином.

Представник ГУНП в Чернігівській області на судове засідання не зявився про дату, час та місце розгляду справи належним чином повідомлений, надіслав заперечення, в яких просив розглянути справу без участі та в задоволенні позову відмовити. В своїх запереченнях наполягає на тому, що дану позовну вимогу слід залишити без розгляду, оскільки позивачем пропущений строк звернення до суду. Також зазначив, що атестування позивача проведено на підставі, в порядку та у спосіб, що передбачені Законом України "Про Національну поліцію" та Інструкцією про порядок проведення атестування поліцейських, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України від 17.11.2015 року № 1465. При цьому накази про призначення атестування та визначення складу атестаційної комісії у встановленому порядку протиправними не визнані.

Представник третьої особи на судове засідання не з'явився, про дату, час та місце судового засідання повідомлявся належним чином.

Згідно частини четвертої статті 128 КАС України у разі неприбуття відповідача, належним чином повідомленого про дату, час і місце судового розгляду, без поважних причин розгляд справи може не відкладатися і справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів.

За таких обставин суд вважає за можливе розглянути справу на підставі наявних у ній доказів.

Розглянувши подані документи і матеріали, з'ясувавши фактичні обставини на яких ґрунтується позов, оцінивши докази, які мають значення для розгляду і вирішення спору по суті, суд встановив таке.

Наказом ГУНП в Чернігівській області від 07.11.2015 № 3 о/с відповідно до п.п. 9,12 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" ОСОБА_1 призначено на посаду старшого інспектора Козелецького відділення поліції Ніжинського відділу поліції ГУНП в Чернігівській області, присвоївши спеціальне звання ''майор поліції''.

В подальшому, з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, фізичної підготовки поліцейських на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової карєри, ГУНП в Чернігівській області проведено атестування позивача.

05.07.2016 тимчасово виконуючим обовязки Ніжинського відділу поліції ГУНП в Чернігівській області ОСОБА_2 на позивача було складено атестаційний лист, згідно з яким ОСОБА_1 порушень дисципліни та законності не допускає. За результатами розгляду атестаційного листа складений висновок і прямим керівником позивача заступником начальника ГУНП в Чернігівській області ОСОБА_3Є від 18.07.2016, згідно з яким ОСОБА_1 займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду (т. 1, а.с. 84-85).

Після цього позивач пройшов атестування працівників поліції, однак за висновком атестаційної комісії № 9 ГУНП в Чернігівській області, оформленим протоколом ОП № 15.00025127.0060093 від 17.08.2016 його визнано таким, що не відповідає займаній посаді та підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність (т. 1, а.с. 86).

Визначаючись щодо позовних вимог суд виходить з наступного.

Питання, пов'язані із прийняттям (обранням, призначенням) громадян на публічну службу, її проходженням та звільненням із неї (її припиненням), урегульовані спеціальним законодавством. Тому, за загальним правилом, під час вирішення справ цієї категорії пріоритетними є норми спеціальних законів. Трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних правовідносин, або коли про це йдеться у спеціальному законі.

Зазначена правова позиція викладена Верховним Судом України у постанові від 17.02.2015 в справі № 21-8а15, яка в силу ст. 244-2 КАС України є обов'язковою для судів при вирішенні аналогічних спорів.

Оскільки положеннями спеціального законодавства з питань проходження служби в поліції Законом України "Про Національну поліцію" не врегульоване питання визначення кола осіб, які не підлягають атестації, то суд з врахуванням наведеного рішення Верховного Суду України, вважає за можливе застосувати до спірних правовідносин окремі положення Закону України "Про професійний розвиток працівників" від 12.01.2012 № 4312-VІ.

Відповідно до ч. 1 ст. 12 Закону України "Про професійний розвиток працівників", норми якого також поширюються на відносини з атестування поліцейських, атестації не підлягають працівники, які відпрацювали на відповідній посаді менше одного року.

Таким чином, атестування позивача було проведене до закінчення річного строку його перебування на посаді в органах поліції, а отже і з цих мотивів суд не може погодитись із законністю атестації позивача з відповідними правовими наслідками.

Разом з тим, керуючись принципом офіційного з'ясування всіх обставин справи, закріпленим у ст.ст. 7, 11, 159 КАС України, суд вважає необхідним також надати по суті оцінку рішенню атестаційної комісії за результатами атестування позивача.

Так, пунктом 15 розділу ІV Інструкції визначено, що атестаційні комісії на підставі всебічного розгляду всіх матеріалів, які були зібрані на поліцейського, під час проведення атестування шляхом відкритого голосування приймають один з таких висновків: 1) займаній посаді відповідає; 2) займаній посаді відповідає, заслуговує призначення на вищу посаду; 3) займаній посаді не відповідає, підлягає переміщенню на нижчу посаду через службову невідповідність; 4) займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність.

Отже, зі змісту вказаного пункту Інструкції вбачається, що прийняття одного із зазначених у ньому рішень є дискреційними повноваженнями атестаційної комісії, які не можуть бути реалізовані іншими особами, в тому числі судом. Водночас у справі, що розглядається, позивач не просить суд прийняти рішення про визнання його таким, що відповідає займаній посаді. Натомість позов містить вимогу про перевірку правомірності прийнятого відповідачем, як суб'єктом владних повноважень, рішення.

Повноваження суду на вчинення таких дій передбачені ст.ст. 2, 6, 17, 105, 162 КАС України. Критерії, за якими адміністративний суд перевіряє рішення суб'єктів владних повноважень, визначені у ч. 3 ст. 2 КАС України. Такими критеріями є, зокрема, обґрунтованість рішення суб'єкта владних повноважень, тобто необхідність прийняття рішення з урахуванням усіх обставин, що мають значення для його прийняття, безсторонність (неупередженість), розсудливість, пропорційність.

Відтак атестаційна комісія, як суб'єкт владних повноважень в розумінні положень адміністративного судочинства, повинна, по-перше, належним чином вмотивувати своє рішення (висновок), і, по-друге, приймаючи його, має бути об'єктивною та дотримуватись необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення. Водночас суд, не втручаючись у дискреційні повноваження комісії, може контролювати таке рішення та надавати йому оцінку з точки зору відповідності зазначеним вище критеріям.

Це узгоджується з передбаченим пунктом 1 статті 1 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року правом особи на доступ до суду, що, зокрема, включає такий аспект як право на розгляд справи судом із "повною юрисдикцією", тобто судом, що має достатні та ефективні повноваження щодо: повторної (після адміністративного органу) оцінки доказів; встановлення обставин, які були підставою для прийняття оскарженого адміністративного рішення; належного поновлення прав особи за результатами розгляду справи по суті (п. 70 рішення Європейського суду з прав людини від 28.06.1990 у справі "Обермейєр проти Австрії"; п. 155 рішення Європейського суду з прав людини від 04.03.2014 у справі "Гранд Стівенс проти Італії".

При цьому стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами Європейський суд з прав людини виробив позицію, згідно з якою за загальним правилом національні суди повинні утриматися від перевірки обґрунтованості таких актів, однак все ж суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (п. 111 рішення від 31.07.2008 у справі "Дружстевні заложна пріа та інші проти Чеської Республіки"; п. 157 рішення від 21.07.2011 у справі "Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру" та інші).

З огляду на викладене суд зазначає, що відповідно до вимог пунктів 11, 12 розділу ІV Інструкції атестаційна комісія при прийнятті рішення розглядає атестаційний лист та інші матеріали, які були зібрані на поліцейського, який проходить атестування. Це, зокрема, декларація про доходи, інформаційна довідка, висновок про результати перевірки достовірності відомостей, передбачених пунктом 2 частини п'ятої статті 5 Закону України "Про очищення влади", інформація з відкритих джерел.

Водночас до кола обставин, які атестаційна комісія повинна дослідити, входять передусім обставини, передбачені пунктом 16 розділу ІV Інструкції, а саме: 1) повнота виконання функціональних обов'язків (посадових інструкцій); 2) показники службової діяльності; 3) рівень теоретичних знань та професійних якостей; 4) оцінки з професійної і фізичної підготовки; 5) наявність заохочень; 6) наявність дисциплінарних стягнень; 7) результати тестування; 8) результати тестування на поліграфі (у разі проходження).

Також атестаційна комісія повинна дослідити, чи відповідає атестований вимогам, що пред'являються до нього як до особи, яка перебуває на відповідній посаді, та перевірити наявність (відсутність) обставин, що тягнуть за собою передбачені статтею 61 Закону обмеження, пов'язані зі службою в поліції. При цьому відсутність висновків атестаційної комісії щодо всіх із зазначених обставин є підставою для визнання рішення (висновку) атестаційної комісії необґрунтованим.

Як встановлено судом, 05.07.2016 тимчасово виконуючим обовязки Ніжинського відділу поліції ГУНП в Чернігівській області ОСОБА_2 на позивача було складено атестаційний лист, згідно з яким ОСОБА_1 порушень дисципліни та законності не допускає. Зарекомендував себе з позитивної сторони, як дисциплінований, грамотний, здібний, ініціативний та вимогливий працівник. Нормативні акти, які регламентують діяльність знає та правильно використовує їх на практиці. В період служби в поліції складено 25 адміністративних протоколів, виявлено кримінальне правопорушення, передбачене ч.1 ст. 263, ч.3 ст. 185 КК України. У спілкуванні з громадянами та працівниками тактовний, витриманий. В стройовому відношенні підтягнутий, акуратний. Спроможний критично оцінювати результати своєї роботи, недоліки усуває вчасно. Фізично підготовлений, добре володіє табельною зброєю (т. 1 , а.с. 84).

За висновком прямого керівника ОСОБА_3Є позивач займаній посаді відповідає (т. 1, а.с. 85).

Крім того, з послужного списку вбачається, що позивач в органах внутрішніх справ України перебував на службі з 2005 року, а починаючи з 07.11.2015 - в органах поліції. За період служби неодноразово заохочувався, в ОВС 5 разів притягувався до дисциплінарної відповідальності. За час служби в поліції до дисциплінарної відповідальності не притягувався, чинні дисциплінарні стягнення відсутні (т. 1 а.с. 100-106).

Відповідно до довідки від 05.07.2016 за результатами перевірки, передбаченої Законом України "Про очищення влади", не виявлено інформації щодо здійснення ОСОБА_1 заходів, передбачених п.9,10,11 ч.2 та ч.3 ст. 3 Закону України "Про очищення влади" та визначені цим законом заборони не виявлено (т. 1 а.с. 89).

Разом з тим, змістовний аналіз протоколу засідання атестаційної комісії № 9 ГУНП в Чернігівській області ОП № 15.00025127.0060093 від 17.08.2016 дають суду підстави для висновку про те, що вищевказана інформація у своїй сукупності не була врахована комісією.

Так, рішення атестаційної комісії переважно обґрунтовується низьким рівнем знань позивача та низькими балами по тестуванню, що, на думку ГУНП в Чернігівській області, свідчить про службову невідповідність позивача займаній посаді.

Оцінюючи вказані доводи суд зазначає, що згідно з п. 10 розділу ІV Інструкції для визначення теоретичної та практичної підготовленості, компетентності, здатності якісно та ефективно реалізовувати на службі свої потенційні можливості атестаційна комісія проводить тестування поліцейського, який проходить атестування. За результатами проведеного тестування атестаційна комісія встановлює мінімальний бал, що становить 25 балів за тестом на знання законодавчої бази, та 25 балів за тестом на загальні здібності та навички, який в обов'язковому порядку ураховується атестаційною комісією при прийняті рішення, визначеного пунктом 15 цього розділу.

З матеріалів справи слідує, що за результатами проведеного тестування за тестом на загальні навички позивач отримав 15, а за професійним тестуванням - 23 балів.

Водночас беручи до уваги те, що згідно з п. 16 розділу IV Інструкції результати тестування є лише одним з восьми критеріїв, які враховуються атестаційною комісією при прийнятті рішень стосовно поліцейського, на переконання суду, такі результати не можуть мати визначального значення та повинні оцінюватись атестаційною комісією разом з іншими матеріалами, поданими до атестування, та на рівні з ними, без надання переваг одному критерію над іншими.

Також суд звертає увагу на роз'яснення викладені у постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України "Про судову практику оскарження рішень атестаційних комісій органів (закладів, установ) Національної поліції України про звільнення працівників поліції внаслідок непроходження ними атестації" від 29.09.2016 №11, результати тестування не мають вирішального значення та мають оцінюватись разом з іншими матеріалами, що були подані до атестування.

До того ж, висновок атестаційної комісії щодо незадовільного рівня знань та професійних якостей позивача прямо суперечить характеристиці, яка наведена в атестаційному листі та надана безпосереднім і прямим керівниками позивача майором поліції ОСОБА_2 та підполковником ОСОБА_3 При цьому комісією така характеристика і зазначені у ній відомості належним чином (з наведенням відповідних мотивів) спростовані не були.

Підсумовуючи, суд зазначає, що відповідно до п. 1 розділу І Інструкції метою атестування поліцейських є оцінка їх ділових, професійних, особистих якостей, освітнього та кваліфікаційного рівнів, на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри.

Отже, при атестуванні поліцейського повинні повно і всебічно враховуватись усі його ділові, професійні, особисті якості, освітній та кваліфікаційний рівні, а також можливість перебування поліцейського на службі в поліції.

Водночас рішення атестаційної комісії про невідповідність поліцейського займаній посаді, з урахуванням істотних негативних наслідків від такого рішення для особи у виді звільнення з публічної служби, має обов'язково відповідати вимогам щодо обґрунтованості та прийматись з урахуванням всіх критеріїв, визначених пунктом 16 розділу IV Інструкції.

Натомість встановлені судом обставини справи і досліджені докази у своїй сукупності дають підстави для висновку про те, що рішення засідання атестаційної комісії № 9 ГУНП в Чернігівській області ОП № 15.00025127.0060093 від 17.08.2016 про невідповідність позивача займаній посаді та необхідність його звільнення зі служби в поліції через службову невідповідність не може вважатись обґрунтованим, було прийняте без врахування усіх матеріалів атестації та з наданням невмотивованої переваги одним документам над іншими, без дотримання вимог Закону України "Про Національну поліцію" та Інструкції № 1465.

З огляду на викладене оскаржуване рішення атестаційної комісії визнається судом протиправним і таким, що підлягає скасуванню. Тому позовну вимогу слід задовольнити.

Суд вважає безпідставними доводи представника ГУНП в Чернігівській області про те, що вказані вимоги слід залишити без розгляду у звязку з пропуском позивачем строку звернення до суду, оскільки це питання вирішено ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 14.12.2016, яка є обовязковою для виконання суду першої інстанції.

Правові підстави для застосування судом вимог статті 94 КАС України відсутні.

Керуючись статтями 160-163 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Позовні вимоги задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати рішення (висновок) Атестаційної комісії №9 Головного управління Національної поліції в Чернігівській області, яке оформлене протоколом ОП № 15.00025127.0060093 від 17.08.2016 та зазначене в розділі IV Результати атестування (висновок атестаційної комісії) атестаційного листа, а саме: 4- займаній посаді не відповідає, підлягає звільненню зі служби в поліції через службову невідповідність прийняте відносно старшого інспектора Козелецького відділення поліції Ніжинського відділу поліції Головного управління Національної поліції в Чернігівській області майора поліції ОСОБА_1.

Постанова суду набирає законної сили в порядку статей 167,186 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржена до Київського апеляційного адміністративного суду протягом десяти днів з дня отримання її копії.

Апеляційна скарга подається до адміністративного суду апеляційної інстанції через суд першої інстанції, який ухвалив оскаржуване судове рішення.

СуддяІ.І. Соломко