Постанова № 64147281, 06.12.2016, Сумський окружний адміністративний суд

СУМСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 грудня 2016 р. Справа №818/1164/16

Сумський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді - Соп'яненка О.В.,

за участю секретаря судового засідання - Усенко І.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду в м. Суми адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "УКРСПЕЦМОНОЛІТ" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови,-

В С Т А Н О В И В:

Позивач звернувся до суду з позовом, який представник позивача підтримав у судовому засіданні та мотивує тим, що відповідно до договору підряду виконує роботи з будівництва фундаментів та благоустрою території на замовлення ПАТ "Вирівське хлібоприймальне підприємство". В період з 08 по 19 серпня 2016 року Головним інспектором будівельного нагляду Управління ДАБІ у Сумській області проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил За наслідками перевірки складено протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким зафіксовано порушення у вигляді відсутності протоколів випробувань зразків бетонної суміші. Крім цього, винесено Припис про усунення виявлених порушень. 01.09.2016 службовою особою відповідача винесено постанову , якою на позивача накладено стягнення у вигляді штрафу в розмірі 65250 грн. Вважає припис та постанову протиправними, такими, що винесені без врахування обставин справи.

Перевірка проведена неповноважною особою. Гетманов Ю.А. є головним державним інспектором будівельного нагляду. Законом розрізняються поняття будівельного нагляду та контролю. Позивач не є суб'єктом будівельного нагляду, щодо нього можуть проводитися лише заходи будівельного контролю. Вважає, що інспектор з нагляду не мав повноважень на проведення заходів будівельного контролю. Також ця ж службова особа не мала повноважень розглядати справу про правопорушення та приймати рішення про застосування до позивача стягнення за порушення у сфері містобудівної діяльності, оскільки інспектор з нагляду має повноваження розглядати матеріали лише за результатами заходів будівельного нагляду. Також не було дотримано порядку складання акту перевірки. На об'єкті не було повноважного представника позивача, хоча таке право законом передбачено. Акт перевірки направлено поштою і позивач не мав можливості надати пояснення та необхідні матеріали в ході перевірки та під час складання акту.

Крім того, вважає, що правопорушення позивачем не вчинено. Ті пункти ДБН, на порушення яких вказує відповідач в акті перевірки, в приписі та в постанові, не містять вимоги про зберігання результатів випробувань зразків бетону на об'єкті будівництва. Тому відсутність таких результатів не є порушенням вимог будівельних норм.

Просить визнати протиправним та скасувати припис № 436-1 від 19.08.2016 про усунення порушень та постанову від 01.09.2016 про накладення на ТОВ "Укрспецмоноліт" штрафу.

Представники відповідача в судовому засіданні позов не визнали. Пояснили, що в ході перевірки дотримання вимог законодавства при виконанні будівельних робіт було виявлено порушення будівельних норма виконавцем робіт - позивачем. Встановлено, що на момент перевірки були відсутні протоколи випробування зразків бетонної суміші, яка використовувалась при будівництві. Це є порушенням вимог ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва".

Особа, яка проводила перевірку, дійсно є головним інспектором будівельного нагляду, але відповідно до вимог посадової інструкції має право за завданням керівника проводити перевірки здійснюючи повноваження будівельного контролю. Проведення перевірки Гетманову Ю.А. було доручено. Також він, як головний інспектор будівельного нагляду має право розглядати матеріали про правопорушення в сфер містобудівної діяльності та примати рішення за результатами такого розгляду. Вважають, що припис та постанова, які оскаржуються, позивачем винесені правомірно. Просять в задоволенні позову відмовити.

Вивчивши матеріали справи, суд вважає, що позов підлягає частковому задоволенню. Судом встановлено, що ТОВ "Укрспецмоноліт" виконувало будівельні роботи за договором підряду з ПАТ "Вирівське ХПП" № 25-04/16 від 25.04.2016 (а.с. 14-17).

19.08.2016 відповідачем проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил при зведенні ємностей для збереження зерна в с. Білани Білопільського району, вул. Привокзальна, 5. Замовником будівництва є ПАТ "Вирівське ХПП". Відповідно до акту перевірки, в ході її проведення встановлено, що підрядником, який виконує будівельні роботи на об'єкті, є ТОВ "Укрспецмоноліт". На момент перевірки виконано ряд робіт, в тому числі з використанням бетонних сумішей. Встановлено відсутність протоколів випробувань зразків використаних бетонних сумішей, що є порушенням ч. 9 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва". За наслідками перевірки 19.08.2016 відповідачем винесено припис про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил № 436-1 (а.с. 19). Зобов'язано позивача до 10.09.2016 усунути виявлені в ході перевірки порушення та отримати у встановленому порядку результати випробувань зразків бетонної суміші. Також 01.09.2016 головним державним інспектором будівельного нагляду Гетмановим Ю.А. розглянуто матеріали про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та винесено постанову про застосування до позивача штрафу в розмірі 45 мінімальних заробітних плат - 65250 грн. (а.с. 22).

Розділом 9 ДБН А.3.1-5-2009 "Організація будівельного виробництва", на порушення якого вказував відповідач, врегульовано порядок контролю якості будівельної продукції. Зокрема, встановлено, що будівельна організація відповідно до вимог чинних стандартів ISO серії 9000 здійснює комплекс технічних, економічних і організаційних заходів з ефективного управління якістю на всіх стадіях створення будівельної продукції. Ці заходи включають сукупність методів та засобів, спрямованих на забезпечення відповідності якості будівельно-монтажних робіт і закінчених будівництвом об'єктів вимогам нормативної і проектної документації. Контроль якості виконання робіт у процесі виробництва включає:

-вхідний контроль проектно-кошторисної документації;

-вхідний контроль конструкцій, виробів, матеріалів та устаткування;

-операційний контроль виробничих процесів;

-приймальний контроль будівельно-монтажних робіт.

Під час вхідного контролю проектно-кошторисної документації проводиться перевірка її комплектності, технологічності проектних рішень та достатності технічної інформації для виконання робіт.

Під час вхідного контролю конструкцій, виробів, матеріалів і устаткування перевіряється їх відповідність вимогам робочої документації, паспортам, сертифікатам та іншим супроводжувальним документам. Операційний контроль виробничих процесів здійснюється в ході виконання будівельно-монтажних робіт і забезпечує своєчасне виявлення дефектів і вжиття заходів щодо їх запобігання. Під час операційного контролю перевіряється дотримання технології виконання будівельно-монтажних робіт, їх відповідність вимогам нормативних документів - національних стандартів України, державних будівельних норм та правил, а також технологічних документів - ПОБ, ПВР, технологічних карт, схем операційного контролю якості тощо. Схеми операційного контролю якості, як правило, містять у собі ескізи конструкцій з відображенням проектних розмірів, що контролюються, проектні параметри фізико-механічних властивостей матеріалів, допустимі відхилення від проектних показників, переліки операцій або процесів, що контролюються виконавцем робіт за участю, за необхідності, будівельної лабораторії, геодезичної та інших служб контролю, дані про склад, строки та способи контролю. Під час приймального контролю проводиться перевірка якості закінчених будівельно-монтажних робіт та відповідальних конструкцій.

В усіх випадках забороняється виконання наступних робіт до підтвердження відповідної якості виконання попередніх прихованих робіт та відповідальних конструкцій. Приймання прихованих робіт здійснюється безпосередньо перед виконанням наступних робіт, які їх закривають, про що складається акт за формою, наведеною у додатку К. Основні види робіт та конструкцій, на які складаються акти на закриття прихованих робіт, наведено у додатку Л. Відповідно до додатку "Л" складання окремих проміжних актів на закриття прихованих робіт, серед інших, передбачається при виконанні робіт з підготовки основи під фундаменти, улаштування бетонних та залізобетонних монолітних конструкцій. На цих етапах передбачається відбір контрольних зразків бетону.

Судом встановлено, що на момент перевірки відповідачем виконано ряд прихованих робіт і виконано їх подальше перекриття. Пори цьому позивачем використовувались бетонні суміші. Ця обставина підтверджується журналом бетонних робіт, загальним журналом робіт, актами закриття прихованих робіт (а.с. 124-201). Виходячи з наведених вище вимог ДБН А.3.1-5-2009 заборонено виконання робіт до підтвердження відповідної якості виконання попередніх прихованих робіт. Однією зі складових такого контролю є проведення випробувань контрольних зразків бетону, що використаний при виконанні робіт.

Судом встановлено, що позивачем при виконанні робіт протягом червня-липня 2016 року проводився відбір контрольних зразків бетону. На момент перевірки 19 серпня 2016 року лабораторні випробування зразків виконані не були. З наданих копій протоколів випробування вбачається, що випробування проведено саме 19.08.2016, а затверджені протоколи лише 22.08.2016 (а.с. 24, 37-38). Незважаючи на це позивачем складались акти закриття прихованих робіт і таке закриття виконано. Суд вважає безпідставним посилання позивача на наявність у нього на момент перевірки паспортів якості бетонної суміші, виданих її виробником. ДБН А.3.1-5-2009 не передбачає можливості не виконувати випробувань зразків бетону за наявності паспортів його якості від виробника. За таких обставин суд вважає, що висновок про порушення позивачем вимог розділу 9 ДБН А.3.1-5-2009 - відсутність протоколів випробувань зразків бетонної суміші, - є правомірним. Крім того, судом встановлено, що вимоги припису № 436-1 від 19.08.2016 позивачем виконано, проведено дослідження та отримано протоколи випробувань контрольних зразків бетону. Припис втратив свою чинність в зв'язку з його виконанням. На підставі викладеного суд вважає вимоги про визнання його протиправним та скасування необґрунтованими.

Позивач просить визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності від 01.09.2016 (а.с. 22). З постанови вбачається, що головний інспектор будівельного нагляду Управління ДАБІ у Сумській області розглянув матеріали та визнав позивача винним у вчиненні правопорушення у сфері містобудівної діяльності, передбаченоно п. 8 ч. 3 ч. 2 закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності"

Наведена норма (в редакції чинній на момент винесення постанови) встановлювала відповідальність суб'єктів містобудування, які виконують будівельні роботи, за виконання будівельних робіт з порушенням вимог будівельних норм, державних стандартів і правил або затверджених проектних рішень - у розмірі сорока п'яти мінімальних заробітних плат.

Відповідно до ст. 6 ч. 3 закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" до органів державного архітектурно-будівельного контролю належать: 1) структурні підрозділи з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; 2) виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад. Органом державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Судом встановлено, що відповідач є структурним підрозділом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Відповідно до ст. 41 ч. закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об'єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

З наведених норм вбачається, що законом визначаються окремо функції контролю та нагляду в сфері містобудівної діяльності і вони не можуть ототожнюватися.

Відповідно до ст. 7 ч. 1 п.п. 7-8, закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється шляхом надання (отримання, реєстрації), повернення (відмови у видачі) чи анулювання (скасування реєстрації) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об'єктів: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних рад - щодо об'єктів I, II, III категорій складності, розташованих в межах відповідних населених пунктів; виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю міських рад - щодо об'єктів I, II, III, IV категорій складності, розташованих в межах відповідних міст; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій - щодо об'єктів I, II, III, IV категорій складності, розташованих в межах міст Києва та Севастополя; центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - щодо об'єктів I, II, III, IV, V категорій складності, розташованих за межами населених пунктів і на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, щодо усіх об'єктів V категорії складності в межах населених пунктів, а також щодо об'єктів IV категорії складності, розташованих в межах сіл та селищ; здійснення державного архітектурно-будівельного контролю щодо об'єктів, розташованих в межах та за межами населених пунктів, на території кількох адміністративно-територіальних одиниць, зазначених у пункті 7 частини першої цієї статті. Відповідно до ч. 2, наведеної статті, у разі якщо сільські, селищні, міські ради не утворили виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю, повноваження таких органів виконує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через відповідних головних інспекторів будівельного нагляду. Крім того, відповідно до ч. 1 п. 9-1 "Прикінцевих положень" до закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" на період до утворення (визначення) місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування органів державного архітектурно-будівельного контролю повноваження, визначені цим Законом, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Судом встановлено, що позивачем виконувались будівельні роботи за адресою: вул. Привокзальна 5 в с. Білани Білопільского району Сумської області, тобто в межах населеного пункту. Дослідженими в судовому засіданні доказами не підтверджується, що на момент проведенні відповідачем перевірки органом місцевого самоврядування за місцем будівництва вже було утворено виконавчі органи з питань державного архітектурно-будівельного контролю. За таких обставин, суд вважає, що проведення перевірки головним інспектором будівельного нагляду Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області є правомірним.

Статтею 3 закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" визначено органи, уповноважені розглядати справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. До таких віднесено виконавчі органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; структурні підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Накладати штраф в межах та відповідно до вимог, визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності", мають право від імені: органів державного архітектурно-будівельного контролю: керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій; органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду - головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.

Відповідно до ст. 4 ч. 1, наведеного закону, порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності визначається Кабінетом Міністрів України. Відповідно до п. 2 "Порядку накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 N 244 (у редакції Постанови Кабінету Міністрів України від 02.10.2013 N 735) справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідно до повноважень, визначених статтею 7 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", розглядаються такими органами державного архітектурно-будівельного контролю: виконавчими органами з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; структурними підрозділами з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; Держархбудінспекцією. Накладати штраф від імені органів, визначених в абзацах другому - четвертому пункту 2, мають право: керівники виконавчих органів з питань державного архітектурно-будівельного контролю сільських, селищних, міських рад; керівники структурних підрозділів з питань державного архітектурно-будівельного контролю Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; головні інспектори будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі.

З наведених норм вбачається, що головні інспектори будівельного нагляду мають повноваження розглядати справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності та виносити постанови за результатами їх розгляду в межах питань, віднесених до компетенції органів державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Як було зазначено вище, державний архітектурно-будівельний контроль на об'єктах будівництва в межах населених пунктів до компетенції центрального органу державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду не віднесено. Частиною 2 ст. 7 закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та п. 9-1 ч. 1 "Прикінцевих положень" до цього закону на період до утворення (визначення) місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування органів державного архітектурно-будівельного контролю виконання повноважень архітектурно-будівельного контролю в межах населених пунктів покладено на центральний орган державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду. Додаткові повноваження для розгляду справ про правопорушення у сфері містобудівної діяльності з питань, віднесених до компетенції органів державного архітектурно-будівельного контролю, які утворюються (визначаються) місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування головним інспекторам будівельного нагляду не надано. Суд вважає, що постанова про накладення на позивача штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 01.09.2016 винесена не повноважною особою, тому підлягає скасуванню.

На підставі ст. 94 КАС України суд вважає необхідним стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області на користь ТОВ "Укрспецмоноліт" пропорційно до задоволеної частини позовних вимог судовий збір в розмірі 1378 грн., сплачений при зверненні до суду.

Керуючись ст. ст. 86, 94, 98, 158-163, 167, 186, 254 КАС України, суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Адміністративний позов Товариства з обмеженою відповідальністю "УКРСПЕЦМОНОЛІТ" до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області про визнання протиправними та скасування припису та постанови - задовольнити частково.

Визнати протиправною та скасувати постанову від 01.09.2016, винесену головним інспектором будівельного нагляду управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Сумській області Гетьмановим Юрієм Анатолійовичем, про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності в розмірі 45 мінімальних заробітних плат у сумі 65 250 грн.

В частині вимог про визнання протиправним та скасування припису № 436-1 від 19.08.2016 року про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, відмовити в зв'язку з необгрунтованістю.

Стягнути за рахунок бюджетних асигнувань Державної архітектурно-будівельної інспекції України (м.Київ, бульвар Лесі Українки, 26, код ЄДРПОУ 37471912) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю "УКРСПЕЦМОНОЛІТ" (ідентифікаційний код 40024082) судовий збір в розмірі 1378 грн. 00 коп. (одна тисяча триста сімдесят вісім грн. 00 коп.), сплачений при зверненні до суду.

Постанова може бути оскаржена до Харківського апеляційного адміністративного суду через Сумський окружний адміністративний суд шляхом подачі апеляційної скарги на постанову суду протягом десяти днів з дня отримання копії постанови.

Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги. У разі подання апеляційної скарги постанова, якщо її не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя О.В. Соп'яненко